張 宇

（深圳市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，廣東 深圳 518000）

從20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施污染物排放許可制度，同時(shí)陸續(xù)發(fā)放排污許可證，由于缺乏具體的法律制度和政策保障，使得排污許可制度定位不明確，排污許可證的核發(fā)與實(shí)際監(jiān)管體制存在一定程度的脫節(jié)。直至近幾年，隨著人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求日益增長(zhǎng)與周圍環(huán)境遲遲未能得到改善的矛盾不斷加深，國(guó)家相關(guān)部門(mén)發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》、《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》等文件，以及《排污許可管理辦法（試行）》，《排污許可管理?xiàng)l例》等管理性法規(guī)。

1 排污許可證的研究歷程與政策分析

1.1 排污許可證制度的研究歷程

我國(guó)排污許可制度的發(fā)展經(jīng)歷了三十多年，從產(chǎn)生到發(fā)展再到改革，直到現(xiàn)在的全覆蓋，可以說(shuō)開(kāi)啟了固定污染源管理的新時(shí)代。

1.1.1 排污許可制度立法的產(chǎn)生階段（1972—1989年）

我國(guó)排污許可制度最早萌芽于上海。1985年4月19日通過(guò)的《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，標(biāo)志著我國(guó)排污許可制度的產(chǎn)生。1988年發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》是第一部在國(guó)家層面規(guī)范排污許可證管理的規(guī)范性文件。1989年下發(fā)的《排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作方案》，這是排污許可制度首次涉足大氣污染防治領(lǐng)域。

1.1.2 排污許可制度立法的發(fā)展階段（1990—2012年）

自1990年起，全國(guó)許多地市陸續(xù)制定了排放水污染物許可證的管理辦法。1996年，《水污染防治法》中首次規(guī)定了排污申報(bào)登記制，第一次寫(xiě)入法律。2003年，《中華人民共和國(guó)行政許可法》出臺(tái)，確立了行政許可制度。2004年發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作的通知》，開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作，開(kāi)啟了對(duì)于綜合許可的探索。2008年《水污染防治法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行排污許可制度”，由此開(kāi)始，排污申報(bào)和排放許可證制度改為排污許可制度[1]。

1.1.3 排污許可制度立法的改革階段（2013—2019年）

2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第一次在規(guī)定中確立排污許可管理制度。2015年修訂的《大氣污染防治法》明確規(guī)定“排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，這是《排污許可管理?xiàng)l例》的直接立法依據(jù)。2017年，發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，明確了發(fā)放范圍與申請(qǐng)時(shí)限。2019年發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》，相較于2017版，主要是擴(kuò)大了管理范圍，增加了登記管理類別，刪除了行業(yè)發(fā)放的時(shí)限要求。2020年發(fā)布并于2021年3月實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部專門(mén)規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)。

1.2 關(guān)于排污許可制度歷程和政策的思考

從產(chǎn)生到發(fā)展再到改革成型，排污許可證立法是從水污染防治領(lǐng)域開(kāi)始的，然后延伸至大氣污染防治領(lǐng)域，從最根本的水、氣出發(fā)，控制污染物排放總量，但是并沒(méi)有統(tǒng)一的行政許可規(guī)范。排污許可制度立法的發(fā)展階段經(jīng)歷了二十多年，也是逐步在探索和試點(diǎn)中，但并未在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

排污許可制度在我國(guó)歷經(jīng)了幾十年的探索，制定了《排污許可管理?xiàng)l例》，這也是我國(guó)第一部專門(mén)規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)，也為執(zhí)行管理提出了更加明確的實(shí)施細(xì)則。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)下，這部行政法規(guī)對(duì)打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要的推進(jìn)作用。

2 龍華區(qū)排污許可制度的實(shí)施現(xiàn)狀和特點(diǎn)

2.1 龍華區(qū)排污許可制度的實(shí)施現(xiàn)狀

龍華區(qū)作為深圳的產(chǎn)業(yè)大區(qū)，企業(yè)規(guī)模僅次于寶安和龍崗等工業(yè)大區(qū)，轄區(qū)擁有電子信息、人工智能、生命健康、時(shí)尚創(chuàng)意四大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》實(shí)施之前，排污許可制度在龍華區(qū)乃至整個(gè)深圳市的實(shí)施，基本上都是按照《廣東省排污許可管理辦法》的要求申領(lǐng)廣東省排污許可證的，并核發(fā)了一大批省排污許可證。2017年，對(duì)龍華區(qū)僅有的火力發(fā)電行業(yè)大唐寶昌公司申領(lǐng)核發(fā)了轄區(qū)內(nèi)第一張國(guó)家排污許可證；2018年對(duì)企業(yè)核發(fā)了國(guó)家排污許可證；2019年開(kāi)展了對(duì)富士康區(qū)域內(nèi)企業(yè)及部分重污染企業(yè)核發(fā)工作，同年12月發(fā)布實(shí)施了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》；直至2020年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》，要求各地區(qū)摸清2017年至2019年已完成排污許可證核發(fā)任務(wù)的火電、造紙等33個(gè)行業(yè)排污單位情況，清理無(wú)證排污單位，開(kāi)展固定污染源清理整頓工作，并根據(jù)2019年版名錄，做好2020年排污許可發(fā)證和登記工作，做到“應(yīng)發(fā)盡發(fā)，應(yīng)登盡登”，最終實(shí)現(xiàn)全覆蓋[2]。

2.2 龍華區(qū)排污許可核發(fā)的特點(diǎn)

2020年，龍華區(qū)根據(jù)國(guó)家、廣東省和深圳市的要求，對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)全面排查，以“二污譜”、“環(huán)評(píng)審批”、“竣工驗(yàn)收”等各項(xiàng)數(shù)據(jù)為依據(jù)，通過(guò)制定行業(yè)模板、分行業(yè)對(duì)接、分批次指導(dǎo)、集中答疑解惑、企業(yè)一對(duì)一輔導(dǎo)等多方式，幫扶企業(yè)切實(shí)解決申報(bào)中的問(wèn)題，逐步形成了行之有效的工作流程，提高了企業(yè)填報(bào)的成功率，確保排污許可的技術(shù)審核及登記發(fā)證的高效推進(jìn)，做到逐個(gè)銷號(hào)、應(yīng)發(fā)盡發(fā)，不留死角，以新形式、新方法，新服務(wù)為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)送技術(shù)、送法規(guī)、送服務(wù)，指導(dǎo)企業(yè)完成核發(fā)和登記工作，基本實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋。

2020年是排污許可核發(fā)的收官之年，完成排污許可全覆蓋的同時(shí)，也是全面落實(shí)排污許可的開(kāi)始之年。從龍華區(qū)核發(fā)企業(yè)的特點(diǎn)來(lái)看，核發(fā)企業(yè)基數(shù)大、行業(yè)多，簡(jiǎn)化管理和重點(diǎn)管理的企業(yè)主要還是以紙制品制造類、印刷和記錄媒介復(fù)制業(yè)，金屬制品業(yè)、計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)為主，登記管理企業(yè)規(guī)模巨大，主要是以一些電子工業(yè)、塑料制造業(yè)、金屬制品業(yè)等行業(yè)為主。

3 龍華區(qū)排污許可實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題以及核發(fā)和監(jiān)管對(duì)策研究

3.1 龍華區(qū)排污許可實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

從近幾年國(guó)家排污許可證的核發(fā)情況來(lái)看，龍華區(qū)企業(yè)還存在一定的問(wèn)題。一是中小微企業(yè)管理水平低、環(huán)保意識(shí)相對(duì)薄弱，對(duì)自身的主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，在排污許可證申領(lǐng)或登記時(shí)不積極、不主動(dòng)，甚至出現(xiàn)不配合的現(xiàn)象。二是大部分企業(yè)按證執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，缺乏相關(guān)專業(yè)環(huán)保人員和技術(shù)支撐，重申領(lǐng)輕落實(shí)，對(duì)許可證上要求的執(zhí)行報(bào)告和管理臺(tái)賬以及信息公開(kāi)等工作，企業(yè)仍一無(wú)所知，部分企業(yè)產(chǎn)生“排污證就是一發(fā)了之，發(fā)完證就是一了百了，拿到證就是萬(wàn)事大吉”的僥幸心理，并不能規(guī)范做到“按證排污”、“按證自管”，不能切實(shí)地把排污許可工作成效轉(zhuǎn)化為排污許可“一證式”管理的長(zhǎng)效機(jī)制。三是對(duì)于政策執(zhí)行力度不夠，國(guó)家和地方均發(fā)布和修訂或者廢止了較多的制度和法規(guī)，但是企業(yè)缺乏對(duì)這些信息的掌握和了解，對(duì)排污許可制度政策比較陌生，誤以為辦理環(huán)評(píng)手續(xù)或持有地方污染物排放許可證即已完成排污許可證工作，無(wú)需再辦理或變更其他手續(xù)，往往是執(zhí)法上門(mén)才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，才知曉需對(duì)自身手續(xù)進(jìn)行完善[3]。這些問(wèn)題都給證后監(jiān)管等工作帶來(lái)了很大的困難。

從制度上來(lái)看，龍華區(qū)乃至全國(guó)范圍內(nèi)的現(xiàn)狀也是值得思考的。一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度銜接不足。出現(xiàn)了《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批和備案管理名錄》（2021年版）和《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）之間存在部分行業(yè)無(wú)法對(duì)應(yīng)銜接的情況。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目作為申請(qǐng)排污許可證的前提和重要依據(jù)；二是環(huán)評(píng)信息平臺(tái)與排污許可信息平臺(tái)銜接不足。環(huán)評(píng)審批平臺(tái)與排污許可管理平臺(tái)為兩套平臺(tái)，兩個(gè)平臺(tái)互不相通，需要分別提交資料，兩項(xiàng)制度在申請(qǐng)?zhí)峤毁Y料方面存在重復(fù)性，環(huán)評(píng)是排污許可的前提，但在排污許可平臺(tái)無(wú)法查看企業(yè)環(huán)評(píng)的相關(guān)信息和資料，導(dǎo)致信息不連通、不對(duì)稱、不銜接。

3.2 排污許可證核發(fā)和管理的對(duì)策思考

《排污許可管理?xiàng)l例》，是我國(guó)第一部專門(mén)規(guī)定排污許可管理的行政法規(guī)，為排污許可證的管理提供了更為詳細(xì)的細(xì)則和規(guī)定，填補(bǔ)了之前的空白，應(yīng)以貫徹落實(shí)《排污許可管理?xiàng)l例》為重要抓手，以排污許可“一證式”管理為目標(biāo)，在強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法、加快制度融合、提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平、做好企業(yè)普法等方面加大力度。通過(guò)排污許可證核發(fā)監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與“三同時(shí)”制度的有機(jī)融合，將環(huán)?！叭瑫r(shí)”要求一并納入排污許可證管理，減少管理環(huán)節(jié)，強(qiáng)化排污許可證事中監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理模式。