冀 睿

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

黨的十九屆四中全會提出，必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推進各類監(jiān)督之間的有機貫通、相互協(xié)調(diào)。審計權(quán)和檢察權(quán)都是我國國家監(jiān)督體系的重要組成部分，因國家監(jiān)察體系之重塑，審計權(quán)和檢察權(quán)之關(guān)系已明顯不同，雙方之間的協(xié)同合作和相互監(jiān)督都已發(fā)生重大變化。為深入貫徹黨的十九屆四中全會提出的重要思想，協(xié)調(diào)和完善現(xiàn)有監(jiān)督機制之間的關(guān)系，擬對當前我國國家監(jiān)督體系中審計權(quán)和檢察權(quán)之間的關(guān)系進行探究，研究監(jiān)察體制改革對檢察權(quán)和審計權(quán)關(guān)系的影響，分析新形勢下審計權(quán)和檢察權(quán)之間關(guān)系的變化。

一、審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系概述

審計權(quán)和檢察權(quán)都是我國憲制直接創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督權(quán)力，兩者都是行使具體的監(jiān)督權(quán)力，但兩者的區(qū)別也很明顯。首先，從權(quán)力性質(zhì)上看，審計權(quán)屬于憲制中的政府財經(jīng)監(jiān)督權(quán)，是行政權(quán)體系中的二級權(quán)力，也是國家權(quán)力機關(guān)的具體執(zhí)行機關(guān)；而檢察權(quán)是憲制中獨立的國家法律監(jiān)督權(quán)，是司法權(quán)體系中的一級權(quán)力，是和行政權(quán)、審判權(quán)并列的國家權(quán)力。其次，從職能設(shè)定方面分析，審計權(quán)的職能方面，主要涉及“三資一責(zé)”，以公共資金審計為主，還涵蓋了國有資產(chǎn)、國有資源的審計監(jiān)督，并建立了極具特色的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度，以上職能既滿足了國家在財經(jīng)控制方面的需求，還可以發(fā)揮審計機關(guān)特有的反貪腐功效。檢察權(quán)的職能設(shè)定方面，既有西方國家普遍意義上的公訴職能，也兼有中國歷史上的行政監(jiān)督權(quán)能，是一種極具中國特色的監(jiān)督權(quán)力模式。再次，從監(jiān)督對象上看，作為專門的財經(jīng)監(jiān)督機關(guān)，審計機關(guān)不僅要對所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的主體進行監(jiān)督，還要對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員進行經(jīng)濟責(zé)任審計等；而檢察機關(guān)主要負責(zé)對于行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力運行進行合法性監(jiān)督。由此發(fā)現(xiàn)，雖然審計權(quán)和檢察權(quán)都涉及對于行政公權(quán)力的監(jiān)督，但在權(quán)力性質(zhì)、職能設(shè)定和監(jiān)督對象方面有著明顯不同。

2018年修憲，重塑后的國家監(jiān)察制度被寫入憲法，監(jiān)察權(quán)成為和立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的“第四種權(quán)力”。新監(jiān)察體制的最大特色在于將國家權(quán)力體系中分散的反腐資源集中到一個獨立的新監(jiān)察體系中，以實現(xiàn)對公職人員的全覆蓋監(jiān)督。但是，監(jiān)察委員會制度的建立對審計機關(guān)和檢察機關(guān)的既有關(guān)系帶來了較大的影響。審計權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系主要分為兩個方面，即“審-檢”協(xié)同和“審-檢”的相互監(jiān)督。在“審-檢”協(xié)同方面，由于監(jiān)察機關(guān)脫離行政體系，和紀檢、預(yù)防腐敗局、檢察機關(guān)的反貪反瀆以及預(yù)防犯罪等部門重組為監(jiān)察委員會，審計機關(guān)和檢察機關(guān)之間在職務(wù)犯罪方面的協(xié)同合作已經(jīng)終止。審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索不再移送至檢察機關(guān)，而是相應(yīng)移送至新設(shè)立的監(jiān)察委員會。在“審-檢”的相互監(jiān)督方面，由于各級檢察體系中的職務(wù)犯罪偵查部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，檢察機關(guān)已無法繼續(xù)通過職務(wù)犯罪預(yù)防和偵查的方式對審計機關(guān)進行監(jiān)督。相比較而言，審計機關(guān)對檢察機關(guān)的財經(jīng)監(jiān)督未受到影響，并伴隨著審計全覆蓋制度的建立和發(fā)展得到進一步增強。

二、審計權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系的重新檢視

(一)審計權(quán)和檢察權(quán)相互監(jiān)督關(guān)系的變化

“每一制度，必須針對現(xiàn)實，時時刻刻求其能變動適應(yīng)。任何制度，斷無二三十年不變的，更無二三百年不變的?！盵1]國家監(jiān)察體制改革后，審計權(quán)和檢察權(quán)之間的相互監(jiān)督關(guān)系出現(xiàn)了明顯變化。雖然審計機關(guān)仍將延續(xù)既有的審計監(jiān)督制度模式對檢察機關(guān)進行監(jiān)督，但檢察機關(guān)已無法按照既往模式對審計機關(guān)進行監(jiān)督。那么，檢察機關(guān)將如何實現(xiàn)對審計機關(guān)的監(jiān)督？

監(jiān)察權(quán)力體系的重塑雖然對于審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系造成了影響，但不會改變憲制條款中審計權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力屬性和功能定位。這意味著，審計機關(guān)接受檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是不容置疑的，但檢察機關(guān)對審計機關(guān)的監(jiān)督方式將會發(fā)生變化。那么，能否通過行政公益訴訟對審計機關(guān)進行監(jiān)督？從現(xiàn)有的制度設(shè)計上來看，現(xiàn)行行政訴訟制度中，并沒有明確指出檢察機關(guān)能否對審計機關(guān)提起公益訴訟。鑒于審計機關(guān)不僅是憲制確立的國家財經(jīng)監(jiān)督機構(gòu)，也是行政權(quán)體系的重要組成部分，擔(dān)負著國有財資的監(jiān)督管理職能。因此，通過行政公益訴訟對審計機關(guān)的財經(jīng)監(jiān)督職能進行再監(jiān)督，并不違背行政公益訴訟制度的立法本意。如果審計機關(guān)在公共資金、國有資產(chǎn)等審計監(jiān)督方面出現(xiàn)違法行使職權(quán)或者不作為的情形，導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關(guān)將依法提出檢察建議，并決定是否啟動行政公益訴訟程序。

(二)審計權(quán)和檢察權(quán)能否繼續(xù)協(xié)同

1.審計權(quán)和檢察權(quán)是否應(yīng)繼續(xù)協(xié)同

檢察體系中的職務(wù)犯罪偵查部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會后，“審-檢”之間既有的協(xié)同基礎(chǔ)已缺失。那么，審計機關(guān)和檢察機關(guān)之間還有無必要繼續(xù)進行協(xié)同合作？

第一，審計機關(guān)是否需要“審-檢”協(xié)同？梁啟超先生在我國最早論述審計問題的著作《論審計院》中曾指出，“審計院者，財政上之司法監(jiān)督，嚴正獨立之機關(guān)也。”[2]由于我國審計機關(guān)的職責(zé)主要定位于監(jiān)督，在行政強制和行政處罰方面的權(quán)限相對較小。如果審計法律責(zé)任無法落實，審計機關(guān)的威懾力將被嚴重削弱。對于審計機關(guān)而言，協(xié)同合作的價值就在于確保審計工作中發(fā)現(xiàn)的問題得到后續(xù)的糾正和問責(zé)?！皩徲嫴块T作為一個政府組成部門，既沒有司法權(quán)力，也缺乏有效的強制措施，審計查出問題，只是對現(xiàn)存問題的初加工，對重大問題需要移送相應(yīng)的權(quán)力機關(guān)……最后的追責(zé)權(quán)不在審計機關(guān)?！盵3]依據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計機關(guān)采取的行政強制措施包括：暫停撥款；制止被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料；制止被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)。審計機關(guān)享有的行政處罰權(quán)限范圍包括：警告、通報批評和罰款等。伴隨著審計全覆蓋制度的建立，審計工作的范圍和對象也呈現(xiàn)更加多樣化的格局。現(xiàn)有審計法律中有關(guān)行政強制和行政處罰的制度設(shè)計，已經(jīng)不能充分滿足審計工作的復(fù)雜需求，滯后于審計制度的整體發(fā)展，面對紛繁復(fù)雜的政府財經(jīng)活動，審計機關(guān)缺乏足夠的制裁性權(quán)力。為強化審計責(zé)任的追究，審計機關(guān)不得不在一定程度上“借力”于其他國家機關(guān)。

第二，檢察機關(guān)是否需要“審-檢”協(xié)同？從檢察機關(guān)的角度審視，檢察機關(guān)對于協(xié)同合作有著功能性需求。國家監(jiān)察制度改革后，由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)被劃轉(zhuǎn)，檢察機關(guān)加快了對行政公益訴訟的制度踐行。從行政公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)上看，其目的在于穩(wěn)固和強化檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的地位，提升對于行政權(quán)的監(jiān)督力度，對行政機關(guān)在相關(guān)職權(quán)領(lǐng)域違法行使職權(quán)或不作為并造成國家利益或公共利益受到侵害的，進行法律制裁。但從行政公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)后的運行情況來看，基層檢察機關(guān)普遍面臨著案源短缺的問題，案件線索來源匱乏和案源不足已成為制約工作的主要問題。根據(jù)最高人民檢察院2018年3月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“2015年7月起在13個省區(qū)市860個檢察院開展為期兩年的試點，辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等所有授權(quán)領(lǐng)域……2017年7月以來，檢察機關(guān)又辦理公益訴訟案件10925件?！盵4]從以上不難看出，公益訴訟制度建立后，雖然案件數(shù)量逐年增長，取得一定進展，但仍有巨大的發(fā)展?jié)摿?。對此，曾任最高人民檢察院副檢察長的胡澤君同志就指出應(yīng)當“推動提起公益訴訟工作在全國檢察機關(guān)全面鋪開……更大限度地通過提起公益訴訟維護國家利益和社會公共利益?！盵5]

那么，到底應(yīng)如何拓展行政公益訴訟的案源？面對這一棘手問題，檢察機關(guān)主要是依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》中有關(guān)行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定，重點加強和政府的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用等職能部門的溝通協(xié)同，以期獲得更多的有關(guān)行政公益訴訟的案件線索。但是，檢察機關(guān)似乎忽略了曾經(jīng)協(xié)同合作多年的政府審計機關(guān)。眾所周知，審計機關(guān)擁有海量的政府財經(jīng)數(shù)據(jù)資源，聚集了政府體系中最為龐大的職務(wù)犯罪線索和行政公益訴訟案件線索。審計機關(guān)作為反腐敗的尖兵，很多大案的查獲都是發(fā)端于審計。在貪腐線索的發(fā)現(xiàn)、排查方面，審計機關(guān)擁有其他政府部門無可比擬的信息收集優(yōu)勢。從審計機關(guān)移送案件線索的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，已經(jīng)充分地說明了這一點?！案鶕?jù)2017年全國審計工作會議公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近五年來，全國共審計近65萬多個單位，促進增收節(jié)支和避免損失2.5萬億元，推動健全完善制度2.38萬項，移送重大違紀違法問題線索2.35萬件”。[6]僅在2016年，“就審計領(lǐng)導(dǎo)干部2萬多名，查出領(lǐng)導(dǎo)干部負有直接責(zé)任的問題金額300多億元，73名被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和838名其他人員被移送司法、紀檢監(jiān)察機關(guān)處理”。[6]根據(jù)審計署公布的《關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，在2017年，全國審計機關(guān)共計“發(fā)現(xiàn)并移送重大問題線索300多起，涉及公職人員500多人，造成損失340多億元?！盵7]更為關(guān)鍵的是，與司法機關(guān)的被動性不同，在財經(jīng)監(jiān)督方面，“審計機關(guān)具有主動性的優(yōu)勢，即作為行政機關(guān)的審計機關(guān)可以主動問責(zé)、獨立問責(zé)，而不像司法問責(zé)，需要借助司法之外的力量才能啟動。”[3]這也使審計機關(guān)在監(jiān)督行政權(quán)力運行方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，重建“審-檢”協(xié)同合作，不僅能夠在很大程度上緩解目前行政公益訴訟案源不足的瓶頸問題，還將有效地實現(xiàn)審計機關(guān)和檢察機關(guān)之間的優(yōu)勢互補。

2.審計權(quán)和檢察權(quán)如何繼續(xù)協(xié)同

國家監(jiān)察體制改革后，由于職務(wù)犯罪偵查職能已經(jīng)被整合到新監(jiān)察體系中，審計權(quán)和檢察權(quán)之間如何進行協(xié)同，這是一個全新的問題。那么，能否通過行政公益訴訟重塑“審-檢”之間的協(xié)同關(guān)系？從理論上講，行政公益訴訟是指“當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動。”[8]結(jié)合我國行政訴訟法的具體規(guī)定，行政公益訴訟是指檢察院在行使對行政機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)時，發(fā)現(xiàn)食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或公共利益受損，將依法提出檢察建議，督促行政機關(guān)履行法定職責(zé)。行政機關(guān)不按照檢察建議糾正整改的，檢察院依法提起訴訟。

如果審計權(quán)和檢察權(quán)之間選擇通過行政公益訴訟進行協(xié)同，應(yīng)如何具體實施？從行政訴訟法律規(guī)定來看，行政公益訴訟受案范圍涵蓋了生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)等，上述受案范圍和審計全覆蓋監(jiān)督之間的重合度較高。國家審計全覆蓋體系由“三資一責(zé)”組成，即公共資金審計、國有資產(chǎn)審計、國有資源審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，其中的公共資金審計、國有資產(chǎn)審計、國有資源審計都是具有法律性質(zhì)的專門財經(jīng)監(jiān)督，是在人民主權(quán)下接受人民及其代表機關(guān)委托進行的財經(jīng)監(jiān)督，具備了較高的“審-檢”協(xié)同的可行性。

從審計全覆蓋的監(jiān)督領(lǐng)域與行政公益訴訟的受案范圍的關(guān)聯(lián)來看，公共資金審計是對財政資金和其他公共資金進行的審計監(jiān)督，是審計機關(guān)對各種具有公共性質(zhì)的資金的管理、使用情況進行的專門監(jiān)督。國有資產(chǎn)審計是對“國有資產(chǎn)配置、國有資產(chǎn)使用、國有資產(chǎn)處置過程中的合法性和真實性等方面進行審計監(jiān)督”。[6]這兩種審計監(jiān)督可以為行政公益訴訟提供有關(guān)國有財產(chǎn)保護方面的問題線索。國有資源審計則是針對國家所有和管理的具有經(jīng)濟價值的自然資源進行的專門監(jiān)督，可以為行政公益訴訟輸送有關(guān)資源保護和國有土地使用權(quán)等方面的問題線索。此外，近年來興起的環(huán)境審計監(jiān)督還可以為檢察機關(guān)提供有關(guān)生態(tài)環(huán)保方面的問題線索。在上述審計監(jiān)督中，審計機關(guān)如發(fā)現(xiàn)涉及行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為并致使國家利益或公共利益受到侵害的問題線索，并超出審計機關(guān)處理權(quán)限范圍的，可以與行政公益訴訟制度進行對接，檢察機關(guān)將判定是否轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟的訴前程序案件。

3.審計權(quán)和檢察權(quán)重建協(xié)同關(guān)系后的問題

國家監(jiān)察體制改革后，從審計機關(guān)和檢察機關(guān)重建協(xié)同關(guān)系后的實踐來看，出現(xiàn)了一些問題，具體如下：

第一，頂層制度設(shè)計中尚未出現(xiàn)“審-檢”協(xié)同的規(guī)劃安排。對于如何在具體的公益訴訟中建立協(xié)同關(guān)系，沒有建立統(tǒng)一的標準。各地在“審-檢”協(xié)同的具體操作形式和操作細則方面存在明顯區(qū)別，在案件證據(jù)的收集、線索的移送標準、移送的流程等方面差異較大，這也是“審-檢”協(xié)同中出現(xiàn)問題的重要原因。

第二，審計機關(guān)占據(jù)“審-檢”協(xié)同的實際主導(dǎo)地位。盡管部分檢察機關(guān)已開始探索通過行政公益訴訟與審計機關(guān)重建新的協(xié)同機制，并在協(xié)同合作的推進工作中顯得更加積極主動，但雙方協(xié)同合作的范圍、內(nèi)容實際是由審計機關(guān)確定和主導(dǎo)，協(xié)同中最為關(guān)鍵的審計線索問題移送亦是如此。作為法定的財經(jīng)監(jiān)督機構(gòu)，審計機關(guān)負責(zé)政府的財經(jīng)數(shù)據(jù)的篩查、核實，“任何經(jīng)濟行為的痕跡都會存于憑證、賬簿以及其他資料之中?！盵9]通過查找、過濾、分類隱匿于財經(jīng)數(shù)據(jù)中的問題線索，審計機關(guān)將超出其處理權(quán)限范疇的問題線索移送至檢察機關(guān)。對于審計移送的標準，“審計機關(guān)形成了兩種做法，第一種達到刑事訴訟“事實清楚、證據(jù)充分”要求……第二種遵循審計移送標準以線索為標準，要求對‘線索移送’，而非對‘案件移送’，即要求存在能夠推測存在違法實施的可能性。”[9]比較的來看，第一種標準較為符合刑事訴訟的標準，有利于檢察機關(guān)展開后續(xù)工作，但對審計機關(guān)的操作難度較大。審計機關(guān)所注重的是對財政收支的合法性、合理性進行審核，而財經(jīng)數(shù)據(jù)的背后是否存在其他權(quán)錢交易等問題，并非審計機關(guān)稽查的重點。第二種標準則更加符合審計機關(guān)的操作標準，也便利于審計機關(guān)的移送工作，但將給檢察機關(guān)的后續(xù)取證工作帶來諸多問題。由于在審計移送標準的選擇上，審計機關(guān)占據(jù)決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，檢察機關(guān)只能相對被動的接受問題線索的移送，這也是未來“審-檢”協(xié)同面臨的一個難題。

第三，協(xié)同的共享信息方面存在局限性。在“審-檢”協(xié)同實踐中，檢察機關(guān)難以接觸到審計工作的底稿，而審計工作底稿是“審計人員在實施審計過程中形成的與審計事項有關(guān)的記錄……并記錄與審計結(jié)論或者審計查出的問題有關(guān)的所有事項?！盵10]審計工作底稿記錄了大量審計工作中的“沉在底層的信息”，[11]可以說，“審計工作底稿是審計程序、審計證據(jù)的載體”[12]，也是編制審計報告的重要依據(jù)。未經(jīng)審計機關(guān)負責(zé)人批準，審計機關(guān)通常不會將記錄審計工作的工作底稿與檢察機關(guān)進行共享，導(dǎo)致檢察機關(guān)很難接觸到與案件有關(guān)的原始審計數(shù)據(jù)，不利于案件證據(jù)的搜集，對“審-檢”協(xié)同的深層次發(fā)展造成了影響。

三、審計權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系的新探索

(一)審計權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系中的問題回應(yīng)

對于審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑后出現(xiàn)的問題，可從以下幾個方面推進問題的解決：

第一，重新對審計權(quán)和檢察權(quán)之間的協(xié)同合作關(guān)系進行頂層制度設(shè)計。在中央審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌下，審計署會同最高人民檢察院重新規(guī)劃雙方協(xié)同合作的制度設(shè)計。具體地說，結(jié)合審計全覆蓋中公共資金審計、國有資產(chǎn)審計、國有資源審計等，對檢察機關(guān)和審計機關(guān)在公益訴訟方面的協(xié)同合作進行統(tǒng)籌，對“審-檢”協(xié)同的基本內(nèi)容、協(xié)同范圍、具體流程等進行規(guī)定，推進審計全覆蓋和公益訴訟全覆蓋之間的有效貫通。

第二，探索和建立檢察機關(guān)對審計機關(guān)移送問題和線索的提前介入制度。在全國各級審計機關(guān)設(shè)立檢察機關(guān)聯(lián)絡(luò)處，并派駐專職檢察官，負責(zé)“審-檢”協(xié)同的具體銜接工作。派駐檢察官將對審計機關(guān)移送的問題線索進行初步篩選、分類和審查，并根據(jù)審計機關(guān)的工作需要，在雙方一致同意的前提下，參與具體的審計監(jiān)督工作。

第三，關(guān)于審計工作底稿的查閱問題?！皩徲嫻ぷ鞯赘迨菍徲嫵绦?、審計證據(jù)的載體”[12]，也是審計機關(guān)工作人員記錄審計工作過程和審計證據(jù)的原始底稿。可以說，審計工作底稿是了解、掌握審計監(jiān)督工作具體情況的重要依據(jù)。為推進“審檢協(xié)同”機制，在遵循國家相關(guān)保密原則的前提下，應(yīng)修改和完善有關(guān)審計工作底稿的公開原則，允許檢察機關(guān)根據(jù)具體案件的辦案需要，對審計機關(guān)的審計底稿進行查閱。如無特殊原因，審計機關(guān)應(yīng)準允檢察機關(guān)提出的合理查閱申請。

(二)審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑對行政公益訴訟制度的完善

行政公益訴訟的目的就在于通過對行政權(quán)的司法監(jiān)督，保護國家和社會公共利益，實現(xiàn)社會整體利益保護和行政權(quán)之間的平衡和互動。如果審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑僅限于移送審計線索亦或是“審-檢”之間的相互監(jiān)督，并不能完全發(fā)揮“審-檢”關(guān)系的功效。因此，應(yīng)在審計權(quán)和檢察權(quán)關(guān)系重塑的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)現(xiàn)和探究行政公益訴訟的功效。

依據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政公益訴訟的受案范圍采取了概括式和列舉式相組合的折衷立法方式，這表明行政公益訴訟的受案范圍并未完全封閉，仍處于發(fā)展之中。這種制度設(shè)計的根本原因在于，行政公益訴訟本質(zhì)上是以公共利益之保護為根本出發(fā)點，而公共利益的概念設(shè)定難以具體明確。那么，能否將行政機關(guān)對預(yù)算的執(zhí)行納入行政公益訴訟受案范圍？預(yù)算執(zhí)行是指本級政府主管財政預(yù)算執(zhí)行的機關(guān)以及其他預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，依據(jù)本級人大審查和批準的年度財政預(yù)算在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財政資金的活動和預(yù)算收支任務(wù)。政府預(yù)算的資金主要源自稅賦的征收，人民繳納的稅賦匯集成為政府預(yù)算資金的重要來源。作為全體國民的公共財資，政府不僅應(yīng)確保預(yù)算資金使用的合法性、合理性，還必須保障預(yù)算資金的用度符合社會公共利益。盡管在現(xiàn)行行政訴訟制度中，政府預(yù)算執(zhí)行沒有被列入行政公益訴訟的受案范圍，但檢察機關(guān)對政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督并不違背行政公益訴訟制度的設(shè)立初衷。預(yù)算資金的執(zhí)行是社會利益分配的重要體現(xiàn)，自始至終地影響著公眾可能希望達到的生活狀態(tài)和社會成就，也影響著“社會不同階層中存在著的經(jīng)濟機會和社會條件?！盵13]因此，預(yù)算執(zhí)行具有典型的公益性特征，這種公益性代表了一種“公意”，“公意包含著全體公民的共同利益，”[14]它代表了某種“各色公民……心中共同的東西，它代表了該社會所能做到的……最大集體滿足?！盵15]這意味著政府對預(yù)算資金的支出不僅應(yīng)具有合法性和合理性，而且必須最大限度地促進公共利益，以實現(xiàn)和維護社會中最多數(shù)人的福祉。由此可知，只有將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟的受案范圍，才能對財經(jīng)領(lǐng)域的公共利益進行根本性的保障。

毋庸置疑，無論是對行政公益訴訟的推進或是審計制度的發(fā)展來說，將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟的受案范圍，這樣做的好處是顯而易見的。首先，進一步推動行政公益訴訟制度的發(fā)展。鑒于整個行政權(quán)力體系都涉及到預(yù)算資金的使用，將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟的受案范圍，就意味著整個行政權(quán)力體系都被納入了檢察監(jiān)督的視域中，極大地擴展了行政公益訴訟的發(fā)展空間。其次，有力地提升了審計機關(guān)的權(quán)威性。在當前的審計監(jiān)督工作中，審計機關(guān)的行政處罰、行政強制等制度設(shè)計都已無法滿足實踐的需求，審計問責(zé)也面臨具體實施方面的難題，這些問題都在一定程度上影響了審計機關(guān)的權(quán)威性。預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟受案范圍后，這一現(xiàn)狀將得到明顯改變。通過“審-檢”協(xié)同，如果發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行方面違法行使職權(quán)或不作為，導(dǎo)致國家利益或公共利益受到侵害的，檢察機關(guān)將依法提出檢察建議。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)整改的，檢察機關(guān)將依法啟動行政公益訴訟。檢察機關(guān)通過行政公益訴訟進入政府的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，與審計機關(guān)之間形成深層次的監(jiān)督合力，有效保障和提升審計機關(guān)的權(quán)威性。再次，“審-檢”協(xié)同的深化。從審計權(quán)與檢察權(quán)之間的關(guān)系來看，將預(yù)算執(zhí)行納入行政公益訴訟受案范圍，有利于在最大程度上實現(xiàn)雙方的優(yōu)勢互補，“審-檢”之間的協(xié)同將對預(yù)算執(zhí)行方面的司法監(jiān)督發(fā)揮支撐性的作用。

綜上所述，國家監(jiān)察體制改革對審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系造成了深遠影響，但也為審計權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系重塑提供了契機。伴隨著行政公益訴訟制度的開展，新的“審-檢”關(guān)系已經(jīng)開始探索和起步?！皩?檢”關(guān)系的重塑，不僅有利于提升對行政權(quán)的司法監(jiān)督，也將進一步推動我國審計制度的發(fā)展和完善。