李 雪

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 211100)

0 引言

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)役的全面勝利，為讓全體農(nóng)民盡快過上美好生活，需要進一步加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工作，在銜接精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興之間，項目制或項目治理是目前基層實踐中不可忽略的總體性因素，從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目或涉農(nóng)項目的視角看，對近年來精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的政策實踐效果進行總結(jié)，有利于為新時期新政策的實施過程提供更多的現(xiàn)實經(jīng)驗。精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的產(chǎn)業(yè)扶貧是一種在縣級地方政府與貧困村之間建立起的精準(zhǔn)項目傳輸渠道[1]，以改善貧困村貧困現(xiàn)狀，提高其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力與村民個人“造血”能力[2]的治理模式。近年來，安徽省堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，將產(chǎn)業(yè)扶貧作為提高貧困村發(fā)展能力的重要推手，發(fā)展一村一品特色產(chǎn)業(yè)，31個貧困縣的特色產(chǎn)業(yè)不斷壯大，帶動了村集體經(jīng)濟的快速發(fā)展。截至2020年4月，3 000個貧困村全部出列；集體經(jīng)濟收入由2013年年底的0.53億元增至2019年年底的6.72億元，村均由1.76萬元增至22.4萬元，增長12.72倍[3]。

山河村位于安徽省宣城市宣州區(qū)養(yǎng)賢鄉(xiāng)東北部，水陽江畔，屬專業(yè)漁民村。目前，全村121戶、321人，曾是典型的“三無”村(無山林、無水面、無土地)、空殼村，極度缺乏自然資源稟賦；2014年被列為全區(qū)13個貧困村之一；村民收入主要以天然捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，兼帶少量外出務(wù)工。近年來，圍繞聚焦產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，山河村積極創(chuàng)新發(fā)展思路，走出了一條精準(zhǔn)脫貧、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興同步推進的“三變”改革之路，取得了優(yōu)異的成效，但發(fā)展中也存在一些問題。在鄉(xiāng)村振興背景下，精準(zhǔn)扶貧時期的實踐經(jīng)驗必然為其現(xiàn)階段的改革工作提供參考。鑒于此，以宣城市山河村為例，分析其精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展經(jīng)驗與存在問題，并提出在鄉(xiāng)村振興階段的相關(guān)對策建議，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供參考。

1 多項精準(zhǔn)措施與幫扶體制帶動扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.1 產(chǎn)業(yè)扶貧項目的聯(lián)系性輸入，使村集體騰飛

近年來，山河村積極申請產(chǎn)業(yè)扶貧項目，立足于當(dāng)?shù)貪O業(yè)養(yǎng)殖的傳統(tǒng)生計方式，積極進行土地流轉(zhuǎn)并進行養(yǎng)殖池塘改造工程，通過將養(yǎng)殖池承包給當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖大戶，獲得出租類集體經(jīng)濟收入。2015年依靠區(qū)農(nóng)委農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，承包鄉(xiāng)屬“五一場”水面12.53 hm2，通過改造升級后公開掛網(wǎng)拍賣經(jīng)營權(quán)，年獲分配利潤10萬元。隨后，每年堅持走養(yǎng)殖池改造項目道路，可獲利6萬～10萬元/年。2017年山河村利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空余土地與辦公樓，分別建成裝機容量60 kW、100 kW光伏發(fā)電站，年收益與補助共計16.5萬元。2019年山河村聯(lián)合大山庵村注冊成立宣城市大山河旅游發(fā)展有限公司，規(guī)劃打造總面積143.33 hm2的“漁民山莊”旅游項目，兩期項目建成后預(yù)計年收入20萬元。

縣級政府與貧困村之間的項目聯(lián)系是產(chǎn)業(yè)扶貧項目可以精準(zhǔn)進入基層場域中，發(fā)揮了扶貧項目帶動村社經(jīng)濟發(fā)展的最大效益。山河村集體經(jīng)營性收入2016年達10萬元，告別了“零收入”；2017年達24.2萬元，同比增長1.42倍；2018年達32.5萬元；2019年達75萬元。

1.2 多方幫扶主體助力資源精準(zhǔn)傳遞

為發(fā)揮體制單位內(nèi)部的動員作用，宣州區(qū)建立了單位包村、干部包戶的雙包制度，建立起貧困村與幫扶單位、貧困村與基層干部之間的聯(lián)系。幫扶單位在扶貧項目資金援助、技術(shù)指導(dǎo)等方面為貧困村提供了一系列的幫助，通過各年度走訪與調(diào)查及選派的第一書記掌握貧困村發(fā)展情況，進而為其提供切實有效的幫助。干部包戶制度在單位干部、基層干部與貧困戶之間建立起聯(lián)絡(luò)的橋梁，通過每年至少12次的走訪要求，幫扶干部對其幫扶貧困戶的脫貧狀況、享受扶貧政策待遇等情況有所了解，并盡量幫助村干部解決貧困村扶貧政策之外的生活困難。此模式在貧困村與幫扶單位、貧困戶與幫扶干部間建立起了直接的聯(lián)系，使體制內(nèi)部的動員資源以一種更有效的方式輸入到貧困地區(qū)的內(nèi)部。

另外，通過創(chuàng)新“企業(yè)+驛站+愛心超市+貧困戶”模式，以愛心超市為紐帶，以扶貧驛站為渠道，為就業(yè)扶貧開辟新陣地，為貧困戶解決就業(yè)服務(wù)最后一公里。扶貧車間解決30余人就近就業(yè)，其中貧困戶4人。電商扶貧拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，增加農(nóng)戶收入。解決輔助性工作崗位增加貧困戶收入，5戶6人從事巡路、巡河、綠化和保潔崗位，貧困戶靠自己雙手實現(xiàn)脫貧，靠技術(shù)勞動實現(xiàn)創(chuàng)收。并對11戶貧困戶26人、5戶邊緣戶17人憑積分兌領(lǐng)生活用品。

1.3 基層黨建引領(lǐng)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

村黨支部書記陳五順說，不改革，村里沒有任何希望；不發(fā)展，山河村依然村貧民窮。只有擼起袖子加油干，拔窮根、摘窮帽，凝聚合力、攻堅克難，才能將舊貌換新顏。

山河村之所以能夠找到快速、跨越發(fā)展的新路徑，關(guān)鍵在于有一個團結(jié)拼搏、有戰(zhàn)斗力的“兩委”班子和駐村工作隊。在2014年的貧困村申請過程、2016年農(nóng)村集體經(jīng)濟股份改革的“三變”改革過程等關(guān)鍵性發(fā)展事件中，村黨支部始終把黨建領(lǐng)航、支部引領(lǐng)擺在首位，謀事、干事、成事，最終把“不可能”變成了可能。立足村情實際和廣大村民期盼，結(jié)合村干部自身個人發(fā)展的實地經(jīng)驗，把改革措施謀深謀實。實踐證明，村兩委中一系列村干部謀略出的山河村發(fā)展路徑是經(jīng)過實踐檢驗且務(wù)實管用的路徑，為貧困村擺脫貧困作出了有益嘗試。

1.4 集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革保證“返富于民”

“三變”改革是我國目前農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革的主要形式，“三變”改革是對農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的堅持和深化[3]，是對我國農(nóng)村歷次改革的拓展和升華，體現(xiàn)我國農(nóng)村改革的延續(xù)性和系統(tǒng)性[4]。

2016年，山河村率先在宣州區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革工作，成立了山河村股份經(jīng)濟合作社，發(fā)放股權(quán)證124份，由此拉開“三變”改革的帷幕。2017年被列為宣城市“三變”改革試點村，注冊了宣城市漁豐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司，依托扶貧項目和政策集成“杠桿”，撬動股改“破冰”前行；鄉(xiāng)屬“五一場”水面的承包與改造升級，每年獲分配利潤10萬元。村集體經(jīng)濟收入2018年達46.8萬元，2019年達75.39萬元，由昔日的“三無村”邁入全省經(jīng)濟強村。扶貧項目為山河村提供了穩(wěn)定的收入，為脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興提供了堅實的基礎(chǔ)。

2 產(chǎn)業(yè)項目扶貧與社會治理中呈現(xiàn)的問題

2.1 項目依賴性導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)選擇過于保守

山河村為貧困村期間，連續(xù)的項目輸入使山河村每年發(fā)展資金充裕，但是這一種資源輸入模式與治理方式，往往會限制村莊的項目類型選擇。以項目制為核心追求短、平、快的目標(biāo)嚴(yán)重降低了產(chǎn)業(yè)扶貧成效[5]。相較于以往的整村推進時期，精準(zhǔn)扶貧時期以來，項目的獲得方式從層層競爭獲得項目的實施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县毨Т宓穆?lián)系性項目輸入，隨著項目輸入方式的改變，也匹配了更加細致與嚴(yán)格的專項資金審計制度與項目成功驗收制度。在此制度變遷背景下，過于嚴(yán)格的監(jiān)管制度與過于輕易入村的項目使得項目在建設(shè)類型選擇方面與后期運營模式方面的選擇更為保守。為完成地方政府的審核壓力，基層村莊往往會選擇建設(shè)時間短、獲益時間短的項目，多為廠房建設(shè)出租或種養(yǎng)殖基地出租項目。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一致使對接市場能力不足

多年來，山河村村集體經(jīng)濟收入的提高主要源于扶貧項目的承包出租，此類盈利方式難以促進產(chǎn)業(yè)與市場的進一步對接，從而不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。2020年以來，隨著長江流域禁捕期時代的到來，依靠天然捕撈為生的漁民慢慢難以以往的方式維系生計，而年齡較大、學(xué)歷不高的漁民又難以在目前競爭激烈的勞動力就業(yè)市場中尋找到比較安穩(wěn)的就業(yè)機會。

精準(zhǔn)扶貧以來，雖然山河村通過產(chǎn)業(yè)扶貧項目的申請與運營實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟收入的大幅增長，但是依舊面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，過于依靠出租收入的問題。近年來，山河村將產(chǎn)業(yè)扶貧項目的著力點落在流轉(zhuǎn)土地進行養(yǎng)殖池挖掘與開發(fā)，并將其出租給當(dāng)?shù)厮a(chǎn)養(yǎng)殖戶。該產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式過于依靠每年的財政扶貧資金的輸入，一旦缺失財政扶貧資金支撐，便很難進行后續(xù)的項目生成。另外，此經(jīng)營方式僅僅依靠出租收入，難以在村莊內(nèi)部打造產(chǎn)業(yè)扶貧的真正“血液”，難以提高村莊真正的產(chǎn)業(yè)再生產(chǎn)能力。

2.3 村民主體缺位背景下民主公共參與不足

農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的一個重要問題是在現(xiàn)實中難以形成有效的村民集體參與經(jīng)濟組織決策與監(jiān)督的行為與機構(gòu)。村級“四議兩公開”、“村民說事”等制度雖得以落實，但是難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一是因為人口流出嚴(yán)重，多數(shù)青壯年勞動力常年在外務(wù)工，留守人員多為老弱婦孺。二是因為目前的基層鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的集體主義式公共參與行動基本已不存在。建立一個村民公共參與決策、管理、監(jiān)督的集體行動體系的難度主要在于參與村民的積極性不高、村民并不具有一定的專業(yè)性知識，從而導(dǎo)致村民的民主參與及民主監(jiān)督會面臨過高的參與成本。

3 鄉(xiāng)村振興發(fā)展的對策與建議

3.1 利用社會資本優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

積極爭取盤活資源實現(xiàn)多贏，利用財政扶貧資金、幫扶資金、社會扶貧資金等多渠道資源，積極爭取幫扶單位在政策、資金、項目、技術(shù)等方面的支持。健全管理運營、收益分配制度等，全面提升黨組織管理水平和自治能力，達到增加村級集體經(jīng)濟積累、增強基層組織等“多贏”效果。

新型經(jīng)營主體是帶動貧困戶就業(yè)增收的重要力量[6]?？梢酝ㄟ^整合村內(nèi)后天然漁業(yè)時期的勞動力，將以往散落在村內(nèi)的家庭小漁場與漁民整合起來，將老漁民的豐富養(yǎng)殖捕撈經(jīng)驗與年輕漁民的勞動力資本相結(jié)合，深入探索發(fā)展村級集體經(jīng)濟的多種途徑，形成村內(nèi)人力資源的累計與再生產(chǎn)。

3.2 深化村干部隊伍的深度，提高發(fā)展眼界與視野

深化村兩委隊伍建設(shè)，開闊發(fā)展視野。鼓勵高校畢業(yè)生返鄉(xiāng)參與村級建設(shè)，通過提高村干部待遇，留住有能力、有水平的外出務(wù)工青年，并在家鄉(xiāng)挑起村干部的重任。提高“兩委”干部文化、業(yè)務(wù)素質(zhì)，集眾人之智慧創(chuàng)新方法發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在活動場所開設(shè)各類便民服務(wù)平臺，把場所打造成電子商務(wù)、便民超市、村民議事、代辦服務(wù)等陣地，擴大村黨支部的活動覆蓋面，做好黨員活動推廣和幫助村民做好相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品推介等工作。此外，著力推進“強村富民”計劃。建立“支部+企業(yè)+貧困戶”的發(fā)展機制，加強村企人才合作、招商引資，在環(huán)境保護的前提下興辦實體企業(yè)，為壯大村級集體經(jīng)濟注入生機。

3.3 激發(fā)村民公共事務(wù)參與感，建立鄉(xiāng)村文化共同體

村集體經(jīng)濟或合作社一方面要加強宣傳，增進農(nóng)民對村集體運營項目與產(chǎn)業(yè)的了解，強化其作為一個集體經(jīng)濟組織中“一份子”的存在，讓該存在呈現(xiàn)出利益相關(guān)者及對集體組織的認同感與自豪感。另外，針對集體股的設(shè)立與大額占比極易產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，可建立管理層收益分享制度[7]。村集體經(jīng)濟運營良好的集體可選擇外聘職業(yè)代理人或律師事務(wù)所等專業(yè)性的經(jīng)營或監(jiān)督機構(gòu)，將原屬于村集體與村民間樸素的委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的契約性關(guān)系。通過定期的經(jīng)濟收益分紅與監(jiān)督報告實現(xiàn)對村集體經(jīng)濟活動的有效參與。

4 結(jié)語

政策變遷或政策創(chuàng)新的過程從來都不是一蹴而就的，無論是精準(zhǔn)扶貧這類強調(diào)改善弱勢群體并改善慧農(nóng)資源分布不平衡的政策改革過程，還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份改革等側(cè)重提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用效率的政策改革過程，都是在經(jīng)歷不斷的政策創(chuàng)新或政策循環(huán)試驗而逐漸成型的。為進一步開拓具有一定農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ闹胁渴》菝撠毜貐^(qū)的生產(chǎn)力，利用現(xiàn)今的財政資源分配模式及其衍生出的基層治理形態(tài)尤為重要。山河村的脫貧之路精妙之處在于對制度性優(yōu)勢的充分利用及基層領(lǐng)導(dǎo)班子敢作敢為的“振興”之心之間的相互激勵。通過對山河村項目制運行過程的分析發(fā)現(xiàn)，利用項目制背后的技術(shù)導(dǎo)向、專家治國的生命力，進一步規(guī)避其高政治壓力與高監(jiān)察機制帶來的項目“漂移”、項目制治理在調(diào)動基層資源與鼓勵村民積極參與公共生活等將成為鄉(xiāng)村振興實踐過程中需要進一步關(guān)注與解釋的問題。