文/孫建娥（山東省財(cái)政廳）

財(cái)政是“庶政之母”，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面，是黨委、政府執(zhí)政履職的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。黨中央深入總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)，在把握國(guó)家治理與執(zhí)政規(guī)律、著眼我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政的重要地位做出了科學(xué)判斷，這同時(shí)也是黨的一個(gè)重大理論創(chuàng)新。中央為什么把財(cái)政的職能作用和財(cái)稅體制的重要性提升到這樣一個(gè)前所未有的高度？這是由財(cái)政本身所具有的職能及其在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的作用所決定的。在這一點(diǎn)上，沒有任何一項(xiàng)工作能像財(cái)政這樣具有多維度、全覆蓋的基礎(chǔ)保障和制度保障特征。

一、新形勢(shì)下財(cái)稅體制改革的必要性

財(cái)稅體制是國(guó)家治理體系的核心部分之一，為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安發(fā)揮著重要的作用。如果不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的現(xiàn)代化，那么國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)就難以完成。中央強(qiáng)調(diào)財(cái)政的重要性，并且把財(cái)稅體制改革視為全面深化改革的“重頭戲”和“突破口”來抓，是完全正確、十分必要的，這也從根本上體現(xiàn)了財(cái)稅體制改革的重要性和緊迫性。

第一，從歷史的角度看，財(cái)稅體制是維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安和繁榮發(fā)展的基石。古今中外的許多重大歷史變革，往往是因財(cái)稅問題引發(fā)的；一些國(guó)家和朝代的繁榮中興，大多也是以財(cái)稅體制改革為基礎(chǔ)和先導(dǎo)的。英國(guó)歷史學(xué)家湯因比曾說，“人類歷史上的重大變革，背后隱藏的基本上是財(cái)政原因”。從我國(guó)歷史來看，無論是古代的一些變法改革，還是近現(xiàn)代的一些重大歷史事件，很多都是因財(cái)稅問題引發(fā)、以財(cái)稅改革為核心的。比如農(nóng)村稅費(fèi)改革，2006年我國(guó)取消了延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅，為什么要改？歷史上因賦稅徭役負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的農(nóng)民起義、朝代更迭事件很多，如著名的陳勝吳廣起義、黃巾軍起義等，都是農(nóng)民因負(fù)擔(dān)過重才揭竿而起的。20世紀(jì)80年代和90年代，農(nóng)民收入低、負(fù)擔(dān)重，民怨沸騰，引發(fā)了很多群體事件，中央決定取消農(nóng)業(yè)稅，既是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的需要，同時(shí)也是穩(wěn)固基層政權(quán)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求。因此財(cái)稅問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，其中往往會(huì)有重大的政治考慮。例如宋代文學(xué)家、政治家蘇轍說過，“財(cái)者，為國(guó)之命而萬世之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。

第二，從提升政府治理能力來看，財(cái)稅體制改革是規(guī)范政府和市場(chǎng)關(guān)系，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要制度保障?，F(xiàn)在財(cái)稅體制機(jī)制存在的問題，說到底很多是政府治理能力方面的問題。比如，政府與市場(chǎng)邊界問題，哪些該由市場(chǎng)干，哪些該由政府干，邊界不清晰。一方面，政府該干的公共服務(wù)資金短缺，另一方面大量的資金投向企業(yè)，政府涉足市場(chǎng)領(lǐng)域太深，不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，不能有效地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。善跑能要的就可以獲得財(cái)政資金，有的企業(yè)甚至每年都能得到財(cái)政的支持，有的永遠(yuǎn)得不到支持。有的企業(yè)甚至與某些部門聯(lián)手弄虛作假、騙取私分資金，不僅不公平、不合理，而且?guī)硪幌盗懈瘮栴}，所以要通過改革規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系。

第三，從可持續(xù)發(fā)展的角度看，穩(wěn)固強(qiáng)大的財(cái)政是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)。財(cái)政作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，必須重視可持續(xù)發(fā)展的問題。做好財(cái)政工作要統(tǒng)籌兼顧、量力而行，既要積極、又要穩(wěn)妥，就像放風(fēng)箏，有張有弛，風(fēng)箏才能越飛越高，不至于崩斷線。財(cái)政部門就是一個(gè)放風(fēng)箏者。如果不顧財(cái)力可能、光想辦好事，將來可能就很被動(dòng)。從現(xiàn)在社會(huì)各界比較關(guān)注的民生保障來講，既是個(gè)財(cái)政問題，又是個(gè)社會(huì)問題，不僅支出剛性強(qiáng)，而且“水漲船高”的慣性大。因此，國(guó)家強(qiáng)調(diào)民生保障一定要做到“守住底線，突出重點(diǎn)，完善制度，引導(dǎo)輿論”。解決以上這些問題，既是健全財(cái)政體制、保持財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行的迫切需要，也是提升國(guó)家治理能力、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

二、我國(guó)財(cái)政體制改革面臨的突出問題

第一，政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分做不到完全的規(guī)范清楚。一是沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范。目前中國(guó)暫無一部統(tǒng)一、全面的界定政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分的法律規(guī)范。運(yùn)用中常采用文件的形式來處理相關(guān)政府間的關(guān)系，內(nèi)容相對(duì)空泛，法律層次比較低，沒有一定的法律權(quán)威和制約力，導(dǎo)致一些領(lǐng)域事權(quán)多次上收下放，制度的可預(yù)見性、長(zhǎng)效性不足，相應(yīng)造成一些地方政府行為短期化，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。二是政府職能與市場(chǎng)邊界不清。像本來由企業(yè)及個(gè)人負(fù)責(zé)的競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的資本投入，包括技術(shù)改造、工藝升級(jí)、流動(dòng)資金貼息等，目前仍有部分支出由各級(jí)政府負(fù)擔(dān)；而基礎(chǔ)教育和科學(xué)保障、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等需要政府牽頭負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，仍然存在資金不充裕、管理不到位的問題。三是政府間縱向事權(quán)改革還不到位。中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革尚未到位，制約了地方的改革，一些領(lǐng)域的改革方案還需要加快出臺(tái)落地。公共服務(wù)外溢性明顯的領(lǐng)域，財(cái)政事權(quán)劃分的難度較大。上級(jí)“點(diǎn)菜”下級(jí)“買單”的事項(xiàng)多，事權(quán)下沉導(dǎo)致基層政府負(fù)擔(dān)沉重。臨時(shí)性政策文件多，導(dǎo)致支出責(zé)任承擔(dān)主體不清。新增事權(quán)缺乏規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，“屬地化”原則進(jìn)一步加重了基層政府負(fù)擔(dān)。四是基層財(cái)力與事權(quán)不夠匹配。目前，中國(guó)地方稅體系建設(shè)進(jìn)展較為緩慢，地方稅的規(guī)模較小，彈性較差，財(cái)政保障功能較弱。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后，地方失去了第一大稅種，進(jìn)一步弱化了地方財(cái)政的保障能力。在地方稅不斷弱化的同時(shí)，地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻有增無減，相應(yīng)形成了巨大的財(cái)力缺口，使得地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越來越高。

第二，轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)均衡、強(qiáng)化激勵(lì)上發(fā)揮作用不夠。一是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政減收增支因素增多的形勢(shì)下，縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨“收支兩頭受擠”諸多困難，“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的實(shí)現(xiàn)存在諸多困難。并且，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，差異較大，縣域之間民生政策不統(tǒng)一、財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、公共資源配置不均衡等現(xiàn)實(shí)問題不容忽視，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和財(cái)政困難縣之間的差距日益擴(kuò)大，所以要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，特別是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重和規(guī)模大小，從而均衡地區(qū)之間的財(cái)力水平。二是轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)作用不明顯。在緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難方面，目前轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)助作用發(fā)揮較好，但激勵(lì)功能發(fā)揮不夠，一些財(cái)政困難縣還存在“等、靠、要”思想，發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，財(cái)政管理存在薄弱環(huán)節(jié)，挖潛增效仍有較大空間。三是特殊重點(diǎn)區(qū)域階段性困難突出。最近幾年，由于減稅降費(fèi)、經(jīng)濟(jì)下行等問題影響，資源枯竭城市、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等特殊區(qū)域財(cái)政運(yùn)行較為困難，收支矛盾十分突出，生態(tài)治理任務(wù)重。

三、進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的幾點(diǎn)建議

一是促進(jìn)政府職能合理化和政府間事權(quán)清晰化。厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持有所為有所不為，減少政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，要發(fā)揮政府、社會(huì)、企業(yè)等多方面效用。按照法律法規(guī)，穩(wěn)步進(jìn)行省以下財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任劃分改革，把省級(jí)以下政府間財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任劃分的相關(guān)制度，采用地方性法規(guī)、政府規(guī)章等形式要求，逐漸推進(jìn)省級(jí)以下政府間財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任劃分的法治化、規(guī)范化、制度化。要理順政府之間的收入關(guān)系，規(guī)范收入分享方式，稅收收入在各級(jí)政府間進(jìn)行明確劃分，非稅收入采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，同時(shí)逐步提高省級(jí)收入占比，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力。

二是大力優(yōu)化政府收入和支出結(jié)構(gòu)。收入方面，要深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，持續(xù)推進(jìn)稅收征管改革，做到“應(yīng)收盡收”。進(jìn)一步規(guī)范非稅收入法規(guī)制度，合理確定非稅收入項(xiàng)目，規(guī)范政府非稅收入的收繳管理。支出方面，要樹立政府過緊日子的思想和節(jié)約意識(shí)，壓縮行政剛性支出的膨脹需求，強(qiáng)化民生及公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支持力度。減少直接補(bǔ)貼支持企業(yè)發(fā)展，探索用“稅式支出”的方式把減免稅納進(jìn)預(yù)算管理，對(duì)直接競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域盡量以政府引導(dǎo)基金、股權(quán)投資等方式投入。

三是進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制。完善搭建由一般性轉(zhuǎn)移支付、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付組成的省級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付體系。緊緊錨定“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”的任務(wù)要求，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化省以下財(cái)力格局，增強(qiáng)對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度。加大轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)功能，實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)財(cái)政困難地區(qū)增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

四是大力推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。進(jìn)一步加強(qiáng)全口徑、一體化的預(yù)算管理，把一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算同政府債務(wù)預(yù)算統(tǒng)一編制、同步管理。進(jìn)一步強(qiáng)化政府性資源統(tǒng)一管理，把通過行政權(quán)力和國(guó)有資源（資產(chǎn)）渠道獲得的各類收入，以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣收入等按照要求全部納入預(yù)算管理范疇。深入推進(jìn)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合，歸并整合性質(zhì)相同、用途相近的資金，根據(jù)資金用途設(shè)置支出政策和任務(wù)清單，按照輕重緩急原則動(dòng)態(tài)調(diào)整支出順序和規(guī)模。加快進(jìn)行支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，逐步搭建涵蓋不同資金、不同行業(yè)、各地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

五是著力提升財(cái)政管理效能。增強(qiáng)推進(jìn)預(yù)決算公開，明確細(xì)化政府預(yù)決算公開的內(nèi)容范圍，依法依規(guī)向社會(huì)各界公開轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法和績(jī)效目標(biāo)、對(duì)應(yīng)的預(yù)算安排情況等；明確細(xì)化部門預(yù)決算公開范圍，依法依規(guī)向社會(huì)公開項(xiàng)目預(yù)算安排及執(zhí)行情況等信息。加快預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全鏈條涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和財(cái)務(wù)報(bào)告等各個(gè)預(yù)算管理模塊，實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣各級(jí)和預(yù)算單位上下貫通，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，綜合體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、政府債務(wù)管理要求，形成順向可控、逆向反饋的財(cái)政“閉環(huán)”。將財(cái)政績(jī)效管理的理念方法深度融入預(yù)算管理的全過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理同績(jī)效管理一體化運(yùn)行，不斷提高財(cái)政資金使用效益。