董 鑫

(中國人民銀行 天津分行，天津 300040)

一、引言

近年來,隨著全球金融行業(yè)的迅速發(fā)展，金融市場競爭日趨激烈，在此過程中一些銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營問題逐漸顯現(xiàn)，面臨市場退出風(fēng)險。從央行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告(2020)》看，在央行按季對4 400余家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展“央行金融機(jī)構(gòu)評級”中，有545家金融機(jī)構(gòu)被列為高風(fēng)險機(jī)構(gòu)，占比超過12%，而且主要集中于農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行等地方性中小銀行[1]。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、監(jiān)管逐步趨嚴(yán)的背景下，目前部分經(jīng)營理念激進(jìn)、風(fēng)險偏好過高、公司治理薄弱的中小銀行，出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險和資不抵債等問題，風(fēng)險事件陸續(xù)暴露，引發(fā)監(jiān)管部門和社會公眾廣泛關(guān)注。歷次金融危機(jī)的經(jīng)驗表明，中小銀行的脆弱性位居金融行業(yè)首位，一旦經(jīng)營失敗會直接損害債權(quán)人、存款人和投資者的利益，對金融體系的破壞力遠(yuǎn)高于證券、保險等金融機(jī)構(gòu)，甚至影響經(jīng)濟(jì)金融與社會穩(wěn)定，而及時有效處置銀行風(fēng)險是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要抓手。

金融與風(fēng)險形影相隨，對金融風(fēng)險處置不僅是攻堅戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)。從實踐情況看，構(gòu)建“有進(jìn)有出”的銀行風(fēng)險處置機(jī)制一直是我國金融改革的主要目標(biāo)之一。2015年出臺的《存款保險條例》，打破過去通過國家信用對存款進(jìn)行隱性保障的模式。2017年召開的第五次全國金融工作會議，要求推動問題金融機(jī)構(gòu)有序退出。2019年設(shè)立存款保險基金管理公司，市場化、法治化風(fēng)險處置機(jī)制不斷完善。在理論研究上，上海銀監(jiān)局法律事務(wù)處課題組對我國商業(yè)銀行風(fēng)險處置的立法動態(tài)與實踐情況進(jìn)行了分析，從接管程序、行政和司法權(quán)力配置等方面提出政策建議[2]。劉向民認(rèn)為，需要建立一個既立足國情又符合國際標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制，明確處置部門并賦予其一整套有效管用的處置工具[3]。吳晉科探討了運用存款保險機(jī)制處置金融機(jī)構(gòu)個案風(fēng)險的問題，建議明確風(fēng)險處置的觸發(fā)機(jī)制、構(gòu)建激勵相容的市場化處置機(jī)制[4]。陳游通過對包商銀行事件的思考，建議盡快在金融供給側(cè)改革框架內(nèi)設(shè)計我國中小銀行風(fēng)險處置機(jī)制[5]?？偟膩砜?，上述研究進(jìn)一步深化了對商業(yè)銀行風(fēng)險處置的監(jiān)管理論，各方在風(fēng)險處置中發(fā)揮存款保險作用已基本形成共識，但是目前仍面臨著商業(yè)銀行風(fēng)險成因復(fù)雜、風(fēng)險處置實踐經(jīng)驗不足等現(xiàn)實問題，理論研究主要集中在分析概念、處置模式等方面，而且涉及具體風(fēng)險處置時鮮有對各種處置路徑的系統(tǒng)分析。

因此，本文深入分析了國內(nèi)現(xiàn)有的風(fēng)險處置方式及存在的現(xiàn)實困境，梳理了美國、英國和日本等國家對高風(fēng)險銀行的處置機(jī)制和實踐經(jīng)驗，同時將發(fā)達(dá)國家常用的風(fēng)險處置路徑與我國現(xiàn)有的制度與約束條件相結(jié)合，對健全中小銀行風(fēng)險處置路徑、完善存款保險風(fēng)險處置作用、防范化解和妥善應(yīng)對中小銀行風(fēng)險提出了相關(guān)建議。

二、我國中小銀行風(fēng)險處置的實踐

(一)以“收購承接”方式處置包商銀行風(fēng)險

由于大股東“明天系”違法挪用資金，并長期占用無法歸還，包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的信用危機(jī)，被接管前，實際處于資不抵債的困境，幾次市場化重組均未成功，觸發(fā)了法定接管條件。2019年5月，包商銀行被依法接管。另外，包商銀行的數(shù)百家同業(yè)交易對手中，超過60%為中小型金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)包商銀行的風(fēng)險狀況，由存款保險基金提供部分資金，用于支持新設(shè)立的蒙商銀行，與徽商銀行共同收購承接包商銀行的資產(chǎn)負(fù)債。在風(fēng)險處置的過程中，最大限度保障了存款人的合法權(quán)益，維護(hù)了金融市場穩(wěn)定，同時也堅持市場化原則，逐步打破了剛性對付和金融牌照信仰、規(guī)模信仰，推進(jìn)了金融市場風(fēng)險定價，在穩(wěn)定市場秩序、完善制度建設(shè)方面具有重大意義。

(二)以“地方政府注資+重組”方式處置恒豐銀行風(fēng)險

恒豐銀行是山東省唯一的全國性股份制商業(yè)銀行，對山東省經(jīng)濟(jì)金融和社會發(fā)展具有重要意義。但近年來，恒豐銀行內(nèi)部治理混亂，多位高管由于違法違紀(jì)問題被調(diào)查，經(jīng)營風(fēng)險暴露，逐漸出現(xiàn)流動性危機(jī)。山東省政府積極履行屬地風(fēng)險處置責(zé)任，遵循市場化和法制化原則，制定了地方政府注資與引入戰(zhàn)略投資者進(jìn)行重組相結(jié)合的處置方案。嚴(yán)肅問責(zé)違法違紀(jì)的管理人員，要求老股東履行吸損職責(zé)，引入中央?yún)R金等戰(zhàn)略投資者，完善公司治理結(jié)構(gòu)，恒豐銀行逐步走出困境。截至2019年底，恒豐銀行實現(xiàn)了不良資產(chǎn)剝離與股改建賬，引入戰(zhàn)略投資資金1 000億元，資本充足率等核心監(jiān)管指標(biāo)已符合監(jiān)管要求。

(三)以“央行牽頭在線修復(fù)”方式處置錦州銀行風(fēng)險

錦州銀行的風(fēng)險主要為股權(quán)分散、內(nèi)部人控制、同業(yè)關(guān)聯(lián)度高、不良資產(chǎn)規(guī)模大。2019年5月，發(fā)生了嚴(yán)重的同業(yè)擠兌。為使其重回正常經(jīng)營軌道，央行牽頭引入戰(zhàn)略投資者對其提供增信，化解“擠兌”風(fēng)險，同時增強了市場對中小銀行穩(wěn)健經(jīng)營的信心，截斷了風(fēng)險傳染路徑。成方匯達(dá)公司以450億元的價格收購錦州銀行賬面原值約為1 500億元的不良資產(chǎn)，并與遼寧省國資平臺共同出資，以121億元的價格認(rèn)購錦州銀行新發(fā)行股份62億股。在財務(wù)重組過程中，各方嚴(yán)格履行職責(zé)，不良資產(chǎn)清收工作有序開展。據(jù)2019年年報期后事項反映，財務(wù)重組完成之后，不良資本率大幅降低，資本充足率水平得到了極大的緩解。目前錦州銀行已順利完成了改革重組工作，迅速修復(fù)了經(jīng)營能力，風(fēng)險被妥善化解，未對金融系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

三、我國中小銀行風(fēng)險處置面臨的困境

(一)風(fēng)險處置系統(tǒng)化規(guī)劃和頂層設(shè)計不足

一是法律層面缺乏清晰明確的制度安排。目前，我國關(guān)于中小銀行風(fēng)險處置方面的法律條款，分散于《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中，且多是原則性的規(guī)定。比如，雖然授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以接管、重組和撤銷等形式對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險處置，但卻未明確具體的處置規(guī)則與流程。二是存款保險機(jī)構(gòu)的法律地位有待進(jìn)一步明確。2019年央行成立存款保險基金管理有限責(zé)任公司，自此存款保險基金作為獨立法人機(jī)構(gòu)運營，但從實踐情況看，仍難以滿足其承擔(dān)接管或清算金融機(jī)構(gòu)職能的條件，一定程度上阻礙了存款保險機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)處置機(jī)構(gòu)的進(jìn)程。三是信息共享機(jī)制不完善。風(fēng)險監(jiān)測和評估措施力度較弱，限制了存款保險制度在處置金融風(fēng)險中的作用和效果。四是對高風(fēng)險銀行的救助邊界不夠清晰。雖然央行承擔(dān)著“最后貸款人”的法定職責(zé)，但對高風(fēng)險銀行的救助邊界尚未界定，進(jìn)而引發(fā)金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險。

(二)市場退出機(jī)制不夠健全

一是中小銀行資產(chǎn)處置困難。根據(jù)我國現(xiàn)行的相關(guān)法律，銀行債權(quán)僅限于轉(zhuǎn)讓給存款類金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致社會投資者無法參與到中小銀行不良資產(chǎn)交易。此外，我國目前尚無銀行債權(quán)交易市場，資本市場在銀行債務(wù)處置中的作用較為有限。二是分散化債權(quán)處置模式存在缺陷。目前，我國中小銀行風(fēng)險處置主要由清算機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)實施，多采取債權(quán)債務(wù)打包接收或整體托管的處置方式，并未實現(xiàn)不良債權(quán)的剝離，原出資人并未足額承擔(dān)應(yīng)有損失。同時，這種分散化的處置方式專業(yè)性不足，處置效率偏低。三是地方政府職責(zé)界定不明確。我國賦予地方政府一定的風(fēng)險處置權(quán)限，但尚未形成法定的規(guī)范程序，導(dǎo)致同一類型的個案處置結(jié)果各異，無法形成穩(wěn)定預(yù)期，難以及時遏制風(fēng)險發(fā)生時的市場恐慌情緒。此外，地方政府參與處置的介入時間和方式均尚未明確，同金融監(jiān)管部門之間的職責(zé)劃定不清晰，協(xié)調(diào)成本較高，難以實現(xiàn)對高風(fēng)險中小銀行的快速處置。

(三)風(fēng)險處置啟動標(biāo)準(zhǔn)尚未明確

回顧三家中小銀行的風(fēng)險處置，基本是在問題嚴(yán)重到無法妥善解決時才被迫啟動退市程序，相關(guān)法律法規(guī)中對于高風(fēng)險銀行市場退出的界定多為定性描述。在實際操作中，往往是由于銀行從事違法經(jīng)營或風(fēng)險嚴(yán)重影響自身穩(wěn)健經(jīng)營，可能導(dǎo)致存款人及投資者合法利益受到損失或危害社會公共利益等情況發(fā)生，銀保監(jiān)會才啟動市場退出程序，缺乏明確具體的操作指南和可量化的啟動標(biāo)準(zhǔn)，很容易錯過風(fēng)險的最佳處置時機(jī)。盡管《存款保險條例》中提出了事前預(yù)警機(jī)制，但操作規(guī)則不夠具體，內(nèi)容仍需進(jìn)一步細(xì)化。

四、中小銀行風(fēng)險處置的國際經(jīng)驗

(一)美國主要做法及特點

1.增強風(fēng)險預(yù)警識別能力

兩次銀行業(yè)危機(jī)中，聯(lián)邦存款保險公司最主要的職責(zé)并不是處置風(fēng)險，而是識別風(fēng)險。建立了對中小型銀行資產(chǎn)擴(kuò)張風(fēng)險的識別機(jī)制，尤其關(guān)注房地產(chǎn)類貸款的風(fēng)險問題，通過自動化處理銀行報送數(shù)據(jù)，彈性分配現(xiàn)場檢查資源。事實上，基于中小型商業(yè)銀行微觀經(jīng)營數(shù)據(jù)的風(fēng)險識別預(yù)警自動化處理系統(tǒng)是聯(lián)邦存款保險公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查和風(fēng)險處置的依據(jù)和基礎(chǔ)。

2.最大化利用市場出清能力

聯(lián)邦存款保險公司對破產(chǎn)銀行處置遵循的基本原則是充分利用市場，最小化處置成本。聯(lián)邦存款保險公司明確、及時地將檢查和處置信息向市場公開，并公布處置原則，在市場上選擇處置成本最小化、并且與風(fēng)險收益相匹配的處置方案[6]。事實證明，信息公開較為充分的銀行通常能夠獲取較多的市場救助，同時降低政府的救助壓力和成本。

3.充分掌握監(jiān)管信息

聯(lián)邦存款保險公司雖然承擔(dān)著經(jīng)營大多數(shù)商業(yè)銀行的存款保險責(zé)任，但卻不具有對銀行資產(chǎn)經(jīng)營狀況的監(jiān)督權(quán)。在對銀行進(jìn)行風(fēng)險處置時，通常會付出較高的代價。貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行和儲貸協(xié)會的資產(chǎn)經(jīng)營情況，美聯(lián)儲負(fù)責(zé)監(jiān)管州級聯(lián)儲系統(tǒng)會員銀行以及金融控股公司的資產(chǎn)經(jīng)營狀況，聯(lián)邦存款保險公司僅負(fù)責(zé)監(jiān)管州內(nèi)聯(lián)儲系統(tǒng)外的銀行資產(chǎn)經(jīng)營狀況[7]。由于監(jiān)管權(quán)的缺失，聯(lián)邦存款保險公司難以運用其系統(tǒng)和掌握的信息精準(zhǔn)評估和處置風(fēng)險，一旦風(fēng)險暴露，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)會延誤風(fēng)險處置時間，導(dǎo)致救助成本上升。在兩次銀行業(yè)危機(jī)中，聯(lián)邦存款保險公司較大的救助損失，來自于貨幣監(jiān)理署和美聯(lián)儲的監(jiān)管范疇內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。因此，2013年之后的聯(lián)邦存款保險修正法案補充了聯(lián)邦存款保險公司對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息中與資產(chǎn)經(jīng)營狀況相關(guān)信息的分享權(quán)，以便于更精準(zhǔn)地匹配聯(lián)邦存款保險公司的風(fēng)險與處置權(quán)力。

(二)英國主要做法及特點

1.注重債權(quán)人利益保護(hù)

英國的處置機(jī)制中，英格蘭銀行具有較大的權(quán)力，可在未征得銀行所有者、債券人以及其他利益相關(guān)者同意的情況下采取處置措施，對商業(yè)銀行的財產(chǎn)進(jìn)行處置[8]。為保護(hù)所有者、債券人及其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益，英格蘭銀行在采取處置措施時須滿足幾點特定的條件。一是行使處置權(quán)之前，必須邀請獨立的評估機(jī)構(gòu)對問題商業(yè)銀行進(jìn)行資產(chǎn)評估，將評估結(jié)果提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為得出該銀行“即將或可能倒閉”判斷的必要依據(jù)，并據(jù)此估算資產(chǎn)減計及資本工具轉(zhuǎn)換的規(guī)模。如果采取收購策略，資產(chǎn)評估結(jié)果也可為交易對價的形成提供參考。二是在進(jìn)行處置時，銀行已簽署協(xié)議中涉及對手方的風(fēng)險緩釋措施須予以保證。有些協(xié)議條款可減少銀行對手方在銀行發(fā)生違約時的損失，處置措施須保證這類條款按協(xié)議履行，維護(hù)交易對手方的合法權(quán)益。這一限制條件使得英格蘭銀行在進(jìn)行處置時不能僅執(zhí)行對其有利的協(xié)議條款而拒絕不利的協(xié)議條款。三是銀行的債權(quán)人或者所有者在風(fēng)險處置中所得到的受償金額，不應(yīng)少于以銀行破產(chǎn)清算形式處置中所得到的受償金額。處置程序?qū)嵤┙Y(jié)束之后，財政部會進(jìn)行評估，如果銀行債權(quán)人或所有者得到的受償金額低于破產(chǎn)清算中應(yīng)獲得的金額，差額部分由財政部專項基金進(jìn)行補償。

2.謹(jǐn)慎使用公共資金

英國的處置機(jī)制在公共資金動用方面較為謹(jǐn)慎。處置方案以銀行的債權(quán)人和所有者吸收銀行破產(chǎn)全部損失為目標(biāo)，盡量不使用公共資金[9]。但某些特殊情況下，需臨時動用公共資金。比如，財政部發(fā)放緊急貸款，用于彌補存款保險的不足。如果發(fā)生更為極端的情況，任何常規(guī)處置工具都無法規(guī)避破產(chǎn)銀行對金融系統(tǒng)的影響，且該銀行將損失8%以上的資產(chǎn)時，政府將采取注資的形式，對銀行進(jìn)行臨時接管，以防發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

3.有序進(jìn)行破產(chǎn)清算

如果銀行沒有通過公共利益測試，將采取破產(chǎn)清算的方式進(jìn)行處置。清算人首先需配合金融服務(wù)補償計劃，賠付受保存款。賠付完成后，對破產(chǎn)銀行進(jìn)行清算，盡可能為債權(quán)人爭取最優(yōu)結(jié)果。在破產(chǎn)清算程序中，金融服務(wù)補償計劃的受償次序優(yōu)先于其他債權(quán)人，這一制度安排可有效防止破產(chǎn)銀行的風(fēng)險傳遞到其他銀行。個人及單位儲蓄中超出賠付限額的部分優(yōu)先于其他未受保障的負(fù)債，但在最優(yōu)受償人之后。

(三)日本主要做法及特點

1.成立日本存款保險公司，全面施行存款保險制度

日本的存款保險制度對于銀行的處置主要采取兩種形式：一是宣布銀行破產(chǎn)，以存款保險進(jìn)行賠付，在實施過程中，逐步調(diào)整存款保險的賠付額度，以防發(fā)生擠兌，維持金融體系穩(wěn)定；二是向接管高風(fēng)險銀行的金融機(jī)構(gòu)提供資金援助，以保證業(yè)務(wù)經(jīng)營的連續(xù)性。

2.處置手段多樣化，優(yōu)先選擇資金救助形式

為保障銀行的金融中介功能，日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取過多樣化的處置手段，常見的有：救助式合并、新設(shè)立接盤銀行、清算及業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓、注入公共資金、政府臨時管理、日本銀行特別融資支持等[10]。在具體操作時，處置的重點在于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，避免發(fā)生社會動蕩。因此，日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于成本及金融風(fēng)險最小化考慮，一般會優(yōu)先選擇救助式合并的方式，即為承接銀行提供資金援助，盡量延續(xù)金融中介職能，保障存貸雙方的合法利益。比如，在處置東洋信用金庫破產(chǎn)時，存款保險公司對承接?xùn)|洋信用金庫資產(chǎn)負(fù)債的三和銀行提供財務(wù)資金援助。

五、相關(guān)建議

(一)健全中小銀行風(fēng)險處置法律體系

一是完善銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算及市場化退出法律法規(guī)。銀行作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)組織，一方面集中社會儲蓄，另一方面為市場主體提供融資，這種業(yè)務(wù)的特殊性和風(fēng)險傳染性決定了其在風(fēng)險處置上的復(fù)雜性，有必要在普通破產(chǎn)法等一般性法律法規(guī)基礎(chǔ)上，專門制定更具針對性的法律框架，這也是英美日等發(fā)達(dá)國家的普遍做法[11]。同時，推進(jìn)《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律法規(guī)的修訂，明確市場參與主體的具體權(quán)利義務(wù)，研究建立專門的風(fēng)險處置規(guī)范，為處置高風(fēng)險銀行提供系統(tǒng)性和可操作性的法律依據(jù)。二是進(jìn)一步明確存款保險基金在處置中小銀行風(fēng)險時的地位及處置權(quán)利。從國際經(jīng)驗看，對非系統(tǒng)性金融風(fēng)險的處置和化解責(zé)任通常由存款保險機(jī)構(gòu)承擔(dān)。目前，國內(nèi)存款保險基金管理機(jī)構(gòu)尚處于起步階段，建議將存款保險基金管理機(jī)構(gòu)明確作為法定的高風(fēng)險銀行接管和清算機(jī)構(gòu)，提升其風(fēng)險處置的專業(yè)性和權(quán)威性。三是建立規(guī)范的金融監(jiān)管信息共享機(jī)制。從發(fā)達(dá)國家對高風(fēng)險銀行的處置實踐來看，金融監(jiān)管部門掌握的銀行風(fēng)險信息越是完整準(zhǔn)確，風(fēng)險處置和化解的效率就會越高，相應(yīng)的處置成本就會越低。因此，在金融穩(wěn)定委員會集中領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管框架下，應(yīng)持續(xù)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和處置協(xié)調(diào)。比如，通過立法、簽署備忘錄等多種形式，明確存款保險基金管理機(jī)構(gòu)與央行、銀保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)劃分、協(xié)調(diào)協(xié)作和信息共享等內(nèi)容。同時，通過制度約束規(guī)范監(jiān)管各方的信息共享行為，進(jìn)一步推動形成監(jiān)管信息共享常態(tài)化。

(二)構(gòu)建激勵相容的市場化處置機(jī)制

一是探索構(gòu)建中小銀行市場化退出機(jī)制。在成熟的資本市場中，高風(fēng)險銀行退出市場并不是一件稀奇事。美國聯(lián)邦存款保險公司的研究表明，美國每三家社區(qū)銀行未來會有兩家退出市場[12]，高效的退出機(jī)制是維護(hù)金融穩(wěn)定的重要保障。因此，建議采取兼并收購、經(jīng)營救助及破產(chǎn)清算等多種退出路徑，探索建立符合我國國情的中小銀行市場化退出機(jī)制。如果中小商業(yè)銀行達(dá)到了高風(fēng)險判定標(biāo)準(zhǔn)，按照市場規(guī)律和原則，該退出的堅決退出。同時，積極發(fā)揮存款保險基金的作用，采取收購承接、過橋銀行等形式化解市場風(fēng)險，保護(hù)存款人的合法權(quán)益。二是推進(jìn)中小銀行破產(chǎn)清算資產(chǎn)定價市場化。進(jìn)一步加快銀行債權(quán)市場建設(shè)，使存款保險基金能夠通過債權(quán)捆綁銷售、分包銷售和拍賣競標(biāo)等多種方式，直接面向社會公眾出售，從而確保其專注于中小銀行的早期監(jiān)管及儲戶賠償安排，有利于實現(xiàn)更加市場化、專業(yè)化的高效處理。三是壓實各處置主體的責(zé)任。在以存款保險處置為中心的大前提下，按照“權(quán)責(zé)對等、激勵相容”的理念，壓實銀行的主體責(zé)任、地方政府的屬地管理責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。同時，充分調(diào)動各方的積極性，“一行一策”地計算出風(fēng)險最優(yōu)化解路徑。

(三)強化識別預(yù)警、早期糾正和救助的職責(zé)

一是強化高風(fēng)險機(jī)構(gòu)早期識別。從國際經(jīng)驗看，綜合利用宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、銀行經(jīng)營微觀指標(biāo)和監(jiān)管部門的監(jiān)管信息，對中小銀行進(jìn)行全面考核評價，能夠增強風(fēng)險處置的有效性和可操作性。因此，建議以央行和銀保監(jiān)會已有的評級體系為框架，從流動性、清償性、安全性等方面入手，制定以資產(chǎn)負(fù)債率、流動性、資本充足率為基礎(chǔ)的風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建評估單一銀行風(fēng)險的預(yù)測模型，及時識別中小銀行潛在風(fēng)險。一旦銀行觸發(fā)預(yù)警指標(biāo)，第一時間采取現(xiàn)場檢查、暫停營業(yè)、壓力測試等措施，加大風(fēng)險監(jiān)測和研判。二是加強存款保險機(jī)構(gòu)的早期糾正職能。按照“早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”的原則，進(jìn)一步細(xì)化存款保險基金管理機(jī)構(gòu)早期糾正措施，賦予其更多的信息獲取和現(xiàn)場檢查權(quán)，增加限制新業(yè)務(wù)或新設(shè)分支機(jī)構(gòu)等措施，確保能夠精準(zhǔn)識別銀行風(fēng)險并盡快啟動干預(yù)程序，督促銀行及時回歸主業(yè)、避免風(fēng)險擴(kuò)大和傳染。同時，明確其他監(jiān)管部門在早期糾正環(huán)節(jié)的職責(zé)分工，通過監(jiān)管協(xié)作等形式共享監(jiān)管信息，判斷是否對高風(fēng)險銀行采取接管、重組或者撤銷等措施。三是壓實高風(fēng)險銀行自救主體責(zé)任。要求銀行嚴(yán)控不良、持續(xù)補充資本、完善金融企業(yè)公司治理，限制杠桿業(yè)務(wù)擴(kuò)張，不斷降低風(fēng)險敞口，減少銀行自身破產(chǎn)風(fēng)險。