董孟懷 古雯業(yè)

(河北傳媒學(xué)院，河北 石家莊 051430)

2020年8月，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部、國家市場監(jiān)管總局和國家新聞出版署五部門針對“教育收費管理工作在體制機制、政策執(zhí)行、監(jiān)督管理”等方面存在的問題，印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范教育收費管理意見》的通知(以下簡稱《收費管理意見》)，明確要求“區(qū)別營利性和非營利性的不同屬性”，“建立健全教育收費政策體系、制度體系、監(jiān)管體系”。這必將對現(xiàn)有民辦學(xué)校(1)本文涉及的現(xiàn)有民辦學(xué)校專指2016年11月《民辦教育促進法》修訂前成立的民辦學(xué)校。分類管理改革進程產(chǎn)生重要影響。

一、《收費管理意見》涉及民辦學(xué)校的內(nèi)容

《收費管理意見》包括四個方面、十七條規(guī)定。其中，“總體要求”有兩條，“完善教育收費政策”有六條，“健全教育收費管理制度”有五條，“加強教育收費治理”有四條。這些規(guī)定盡管有多個條款涉及民辦教育和民辦學(xué)校，但對現(xiàn)有民辦學(xué)校今后發(fā)展影響最大、最直接的主要有四條，涉及收費政策、收費管理和收費治理三個方面。

收費政策方面主要涉及第三條、第五條。第三條規(guī)定，義務(wù)教育階段的學(xué)?！皣澜杖∨c招生入學(xué)掛鉤的捐資助學(xué)款”，為義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校接收捐資助學(xué)設(shè)定了捐資條件與門檻，有利于治理招生時的亂收費行為。第五條規(guī)定，“2016年11月7日以前設(shè)立的民辦學(xué)校，在未完成分類登記相關(guān)程序前收費政策按非營利性民辦學(xué)校管理”，在2016年修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)和國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務(wù)院三十條”)的基礎(chǔ)上進一步明確了現(xiàn)有民辦學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)，打破了分類管理改革過渡期內(nèi)現(xiàn)有民辦學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)不明的狀態(tài)，意味著現(xiàn)有民辦學(xué)校在過渡期內(nèi)，在收費政策、收費管理和收費治理上都要執(zhí)行非營利政策。

收費管理方面主要涉及第十三條。第十三條規(guī)定：“民辦學(xué)校收費收入應(yīng)全部繳入經(jīng)教育行政部門備案的學(xué)校銀行賬戶，統(tǒng)一管理，主要用于教育教學(xué)活動、改善辦學(xué)條件和保障教職工待遇并依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)提取發(fā)展基金。學(xué)校收取行政事業(yè)性收費時要按照財務(wù)隸屬關(guān)系使用財政部門印(監(jiān))制的財政票據(jù)，在收取服務(wù)性收費時應(yīng)使用相應(yīng)的稅務(wù)發(fā)票，代收費時應(yīng)使用資金往來結(jié)算票據(jù)?！痹摋l進一步明確了民辦學(xué)校收費后的經(jīng)費管理、經(jīng)費使用及資金流動事項。

收費治理方面主要涉及第十五條。該條規(guī)定，“探索建立學(xué)校收費專項審計制度，重點加強對非營利性民辦學(xué)校的審計，嚴禁非營利性民辦學(xué)校舉辦者和非營利性中外合作辦學(xué)者通過各種方式從學(xué)費收入等辦學(xué)收益中取得收益、分配辦學(xué)結(jié)余(剩余財產(chǎn))或通過關(guān)聯(lián)交易、關(guān)聯(lián)方轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益等行為”，進一步明確了民辦學(xué)校經(jīng)費的審計主體、審計重點以及辦學(xué)盈余的禁止項目，既解決了過去民辦學(xué)校財產(chǎn)治理上存在的政府監(jiān)管主體責(zé)任不清的問題，又堵上了過去一些舉辦者“以非營利之名行營利之實”的漏洞。

二、《收費管理意見》對現(xiàn)有民辦學(xué)校的影響

新《民促法》頒布實施后，一些地區(qū)開始推進民辦學(xué)校分類管理改革，但因種種原因，全國范圍內(nèi)民辦學(xué)校分類管理改革步履維艱、進展緩慢?！妒召M管理意見》再次吹響了分類管理改革的沖鋒號，將進一步推動分類管理改革進程。

(一)加快分類管理改革步伐

新《民促法》和“國務(wù)院三十條”頒布實施后，由于各省(區(qū)、市)的配套法規(guī)大都設(shè)置了1—5年的分類改革過渡期，加上關(guān)于稅收、法人登記、原有民辦學(xué)校舉辦者補償和獎勵等相關(guān)配套政策的不明確，大多數(shù)省(區(qū)、市)原有民辦學(xué)校的分類管理改革至今都未取得實質(zhì)性進展。因此，首輪分類管理改革沖鋒未能取得完全勝利，現(xiàn)有民辦學(xué)校的舉辦者除部分退出外，許多都處于等待或觀望狀態(tài)。但《收費管理意見》一旦真正落實，就會迫使進退兩難的舉辦者不得不作出戰(zhàn)略選擇。這是因為，《收費管理意見》第五條已明確規(guī)定現(xiàn)有民辦學(xué)?！霸谖赐瓿煞诸惖怯浵嚓P(guān)程序前收費政策按非營利性民辦學(xué)校管理”。這意味著現(xiàn)有民辦學(xué)校不但要執(zhí)行非營利的收費政策，而且在經(jīng)費管理、經(jīng)費治理上要執(zhí)行非營利的規(guī)定，即銀行賬號統(tǒng)一在教育行政部門備案并不得挪用或轉(zhuǎn)移辦學(xué)經(jīng)費。如果這項管理規(guī)定能夠切實得以執(zhí)行，那么未分類選擇前的和選擇非營利的民辦學(xué)校的所有收費收入都將成為學(xué)校的法人財產(chǎn)并在使用上受到有效監(jiān)督。同時，《收費管理意見》第十五條對舉辦者轉(zhuǎn)移或獲利途徑的嚴格限制，必將使現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)收益權(quán)受到限制。在這種情況下，無論舉辦者的辦學(xué)動機和決策技術(shù)如何，都會在復(fù)雜的情緒狀態(tài)下改變觀望狀態(tài)，盡快作出分類選擇，從而加快民辦學(xué)校分類管理改革步伐。

(二)有效保護非營利性民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)

“非營利性民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)是指法律賦予非營利性民辦學(xué)校對舉辦者投入的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈財產(chǎn)、教育收費以及辦學(xué)積累等，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，獨立于舉辦者(出資人)，并對其財產(chǎn)依法享有的支配權(quán)。”(2)劉永林、楊小敏：《非營利性民辦學(xué)校權(quán)益保護的基石、核心與關(guān)鍵》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2018年第2期，第6-9頁。新《民促法》和“國務(wù)院三十條”對保護非營利性民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)作了較多的制度設(shè)計，如新《民促法》在建立相應(yīng)監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上，要求非營利性民辦學(xué)校必須依據(jù)章程管理學(xué)校和優(yōu)化董(理)事會成員結(jié)構(gòu)，強化對學(xué)校內(nèi)部決策、管理尤其是對法人財產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督；“國務(wù)院三十條”對健全資產(chǎn)管理、財務(wù)會計、第三方審計、資產(chǎn)定期清查和年度財務(wù)預(yù)決算報告報備等制度作了相應(yīng)規(guī)定。但實踐證明，這些制度仍不足以保護非營利性民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)。《收費管理意見》的出臺，特別是第十三條“民辦學(xué)校收費收入應(yīng)全部繳入經(jīng)教育行政部門備案的學(xué)校銀行賬戶，統(tǒng)一管理”的規(guī)定，切中了非營利性民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)保護的要害。配合教育行政部門的有效監(jiān)管，就能夠有效杜絕舉辦者的投機行為。這是因為，政府監(jiān)管部門可以通過賬號準確掌握非營利性民辦學(xué)校的資金往來情況，從而判斷法人財產(chǎn)是否受到侵害、利益關(guān)聯(lián)方是否存在違規(guī)違法行為?，F(xiàn)有民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)之所以未能得到有效保護，就在于缺乏健全的法人財產(chǎn)權(quán)保護制度，而銀行賬戶監(jiān)督管理制度不健全應(yīng)當(dāng)是這一問題的癥結(jié)所在。重慶和上海的教育行政部門對民辦學(xué)校財政資金監(jiān)督管理的經(jīng)驗就充分地說明了這一點。因此，在加強內(nèi)部管理和外部監(jiān)督的同時，如果教育行政部門能夠切實履職，必能有效杜絕舉辦者或利益關(guān)聯(lián)方抽逃資金等非法行為，進而有效保護非營利性民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)。

(三)增加現(xiàn)有民辦學(xué)校的違法風(fēng)險

《民辦教育促進法》及其實施條例均對民辦學(xué)校的辦學(xué)行為有過諸多禁止性規(guī)定。通過對比2002年《民辦教育促進法》(以下簡稱“原法”)和新《民促法》“法律責(zé)任”一章可以發(fā)現(xiàn)，兩者未作任何改變。原法實施后，所有注冊為非營利的現(xiàn)有民辦學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)并未得到有效保護，一些舉辦者存在著轉(zhuǎn)移、挪用辦學(xué)經(jīng)費從事其他經(jīng)營甚至直接從學(xué)校法人獲取經(jīng)濟利益的行為；即使新《民促法》實施后，仍有個別民辦學(xué)校及其舉辦者存在上述情況?？梢?，“法律責(zé)任”等懲處辦法并沒有遏制住現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者或投資者的營利沖動。王建(2012)指出，我國民辦學(xué)校一直“實行業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門監(jiān)管的體制，但登記管理部門只負責(zé)登記管理，業(yè)務(wù)主管部門只負責(zé)或主要負責(zé)業(yè)務(wù)管理，缺少財產(chǎn)和財務(wù)方面的監(jiān)管”(3)王建：《民辦學(xué)校分類管理——從“四分法”到“二分法”》，《北京大學(xué)教育評論》2012年第2期，第21-42頁。。究其原因，除了監(jiān)管主體責(zé)任不清、政府人員懶政乃至腐敗以外，還有對“侵占、挪用、抽逃”等行為監(jiān)管復(fù)雜、取證困難等。而《收費管理意見》不但明確過渡期內(nèi)尚未作出分類選擇的現(xiàn)有民辦學(xué)校屬于非營利性民辦學(xué)校，而且明確民辦學(xué)校的銀行賬號由教育行政部門統(tǒng)一監(jiān)管，對辦學(xué)經(jīng)費的主要去向、收費類型和使用票據(jù)也都作出了具體規(guī)定。在這種情況下，教育行政部門能實時監(jiān)控現(xiàn)有民辦學(xué)校的資金流向，及時發(fā)現(xiàn)異常情況并采取應(yīng)急措施。這就大大增加了違法風(fēng)險，是對現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者和法人的一種考驗。

(四)激發(fā)舉辦者更強烈的變更欲望

盡管從中央到地方的民辦教育分類管理制度日益完善，但其順利實施仍面臨著一些較為突出的問題與挑戰(zhàn)(4)③王雪、吳霓、鄭程月：《民辦教育分類管理的推進概況、突出問題與對策建議——基于對國家和地方29省相關(guān)政策的文本分析》，《當(dāng)代教育論壇》2019年第6期，第55-65頁。，包括現(xiàn)有民辦學(xué)校分類登記的標準和規(guī)程不夠明確、營利性民辦學(xué)校的稅費優(yōu)惠尚不明確以及對非營利性民辦學(xué)校監(jiān)管仍顯不足等③。上述制度政策供應(yīng)的不足，一方面阻礙了分類管理改革步伐，使一部分舉辦者或觀望或等待，另一方面加快了現(xiàn)有民辦學(xué)校的優(yōu)化重組和部分舉辦者的退出。李虔等(2018)認為，“新政實施后，社會資本加速涌入……正在加速整合市場資源”，“具有異地擴張和模式復(fù)制能力的教育集團公司已經(jīng)開始布局外延并購，為數(shù)不少的單體學(xué)校正欲尋求出售機會”(5)李虔、盧威：《民辦學(xué)校集團化辦學(xué)的規(guī)范發(fā)展——兼議〈中華人民共和國民辦教育促進法實施案例(修訂草案)(送審稿)相關(guān)條款〉》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》2018年第9期，第49-54頁。。比如，2019年7月，港股并購潮中迎來了國內(nèi)民辦高校并購史上最大的一筆單體投資——宇華教育擬作價14.92億元收購山東英才學(xué)院舉辦者90%的股權(quán)(6)⑥許林艷：《“買買買”之后，民辦高校發(fā)展與上市公司利益要如何平衡》，2019-10-10，https://baijiahao.baidu.com/s？id=1646996000672661624&wfr=spider&for=pc&qq-pf-to=pcqq.c2c)。；2018—2019年，中教控股先后完成對西安鐵道技師學(xué)院、鄭州城軌交通中等專業(yè)學(xué)校、廣州大學(xué)松田學(xué)院、四川外國語大學(xué)重慶南方翻譯學(xué)院4所民辦學(xué)校的收購⑥。《收費管理意見》關(guān)于重點加強對非營利性民辦學(xué)校的審計、嚴禁其舉辦者和非營利性中外合作辦學(xué)者通過各種方式取得收益或轉(zhuǎn)移收益等規(guī)定，既會刺激舉辦者早作選擇，也會激發(fā)一些舉辦者的變更欲望。這是因為，禁止通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益的規(guī)定徹底封堵了舉辦者或集團公司的獲利途徑，從根本上打破了一些舉辦者等待配套政策完善或分類后再尋找政策漏洞的幻想。由此判斷，在今后一段時間內(nèi)，很可能會有更多的舉辦者特別是那些想“以非營利之名行營利之實”的舉辦者終止辦學(xué)。

此外，《收費管理意見》會在一定程度上抑制教育集團收購民辦學(xué)校的欲望。新《民促法》實施以后，曾掀起過一波教育集團收購民辦學(xué)校的熱潮，原因在于新法允許民辦學(xué)校營利這一利好。國家的本意是讓舉辦者通過舉辦“營利性民辦學(xué)?！眮慝@得投資收益，從而吸引更多的社會資本進入教育領(lǐng)域，以促進民辦教育的發(fā)展。不過，教育集團理解或依賴的“營利”路徑可能會是以下兩種：一是舉辦營利性民辦學(xué)校，二是抓住非營利性民辦學(xué)校政策與管理上的漏洞。因為新法只字未提關(guān)聯(lián)交易，教育集團根據(jù)“法無禁止即可為”的原則，認為依然可通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移或獲取投資收益。不過，《收費管理意見》對新創(chuàng)辦營利性民辦學(xué)校的教育集團不會產(chǎn)生太多影響，因而對社會資本進入教育領(lǐng)域只能產(chǎn)生有限的影響。

三、現(xiàn)有民辦學(xué)校落實新政舉措

當(dāng)前，《收費管理意見》正處于傳達和落實階段，現(xiàn)有民辦學(xué)校宜采取如下舉措。

(一)響應(yīng)國家政策，盡早作出選擇

在現(xiàn)有法律政策框架內(nèi)，現(xiàn)有民辦學(xué)校的“營”“非”選擇權(quán)取決于舉辦者。這種“選擇權(quán)”基本上是單向的、一次性的，一旦作了選擇就不能或難以再改變。正是選擇權(quán)的單向性、未來發(fā)展環(huán)境的不確定性，一些舉辦者長期糾結(jié)于“營”“非”選擇?！妒召M管理意見》雖然只是一個關(guān)于收費問題的文件，但涉及現(xiàn)有民辦學(xué)校的性質(zhì)及非營利性民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、法人財產(chǎn)權(quán)保護等重大問題，因而是對非營利性民辦學(xué)校管理尤其是法人財產(chǎn)權(quán)落實與保護等的補充。隨著各地分類選擇最后期限的日益臨近，現(xiàn)有民辦學(xué)校的舉辦者必須盡早選擇，除了考慮宏觀政策、學(xué)生利益、教職工利益和國家需要等社會環(huán)境外，還應(yīng)捫心自問：當(dāng)初和現(xiàn)在辦學(xué)的真正動機到底是什么，或者說自己到底想要什么？馬斯洛的需求層次理論認為，一個人最為極端的需要無非是物質(zhì)需要和精神需要。如果舉辦者看重的是物質(zhì)需要，或者說是想獲取更多的經(jīng)濟收益，那就選擇營利，這也符合新《民促法》的規(guī)定；如果舉辦者看重的是精神需要，或者說對經(jīng)濟利益沒有那么強烈的訴求甚至沒有訴求，那就選擇非營利。決定越早，一系列的清產(chǎn)核資準備就越充分、越細致，學(xué)校的分類選擇過程就越順利。

(二)增強法律意識，依法依規(guī)辦學(xué)

影響民辦學(xué)校命運的除了辦學(xué)理念、資金來源、生源狀況及政策導(dǎo)向等因素以外，還有一個重要因素就是能否依法辦學(xué)。長期以來，少數(shù)民辦學(xué)校一直存在著違規(guī)辦學(xué)的行為，如無證辦學(xué)、招生虛假宣傳、違規(guī)收費和財務(wù)管理混亂等。究其原因，除了舉辦者、辦學(xué)者的原因以外，就是相關(guān)政策不完善、監(jiān)督管理不到位?！妒召M管理意見》使政府監(jiān)管部門能實時掌握現(xiàn)有民辦學(xué)校的資金流動情況，進而強化財務(wù)監(jiān)管。在這種情況下，按非營利對待的現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的法律意識就顯得十分重要，甚至決定著民辦學(xué)校的命運?，F(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者應(yīng)增強法律意識，依法依規(guī)辦學(xué)。一方面，要轉(zhuǎn)變辦學(xué)理念，將過去低層次的投資營利理念轉(zhuǎn)為更高層次的育人育才理念， 把辦教育作為一種為國家、為民族培養(yǎng)合格人才的神圣事業(yè)，即將公益性放在首位。營利目的的弱化，可從源頭上杜絕違法違規(guī)念頭的滋生。在此基礎(chǔ)上，要進一步推進學(xué)校管理理念的現(xiàn)代化，并按照法律規(guī)定完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)， 防止因內(nèi)部管理混亂和暗箱操作而衍生違法違規(guī)行為。另一方面，要提高民辦學(xué)校師生的法律意識。舉辦者帶頭遵紀守法，將對全校師生產(chǎn)生潛移默化的榜樣作用。

(三)明確學(xué)校法人財產(chǎn)與舉辦者個人財產(chǎn)，保護雙方合法權(quán)益

完善的法人財產(chǎn)權(quán)制度是非營利性民辦學(xué)校權(quán)益保護的關(guān)鍵(7)劉永林、楊小敏：《非營利性民辦學(xué)校權(quán)益保護的基石、核心與關(guān)鍵》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》2018年第2期，第6-9頁。。過去，民辦教育領(lǐng)域同時存在著法人財產(chǎn)權(quán)制度和合理回報制度。許多舉辦者或投資者都打著不要求合理回報的旗號進入民辦教育領(lǐng)域，一些真正想舉辦非營利性民辦學(xué)校的舉辦者無法享受與公辦學(xué)校同樣的政策扶持，而想營利的舉辦者既不過戶財產(chǎn)又不公開主張“合理回報”，在思想和行動上把學(xué)校法人財產(chǎn)混同于個人財產(chǎn)并隨意挪用或使用，最終導(dǎo)致兩種制度形同虛設(shè)。新《民促法》廢除了原法第五十一條關(guān)于“合理回報”的規(guī)定，明確非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益、辦學(xué)結(jié)余全部用于學(xué)校辦學(xué)，并結(jié)合法人財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定完善了非營利性民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)制度及其保護機制?！妒召M管理意見》進一步明確了經(jīng)費監(jiān)管責(zé)任主體、經(jīng)費流動渠道、經(jīng)費流動票據(jù)和經(jīng)費使用范圍等內(nèi)容，更加有效地保護了現(xiàn)有民辦學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)。與此同時，國家還規(guī)定選擇非營利的可以“給予補償和獎勵”，由此也承認了現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的財產(chǎn)權(quán)益。在現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者個人財產(chǎn)和學(xué)校法人財產(chǎn)交織的現(xiàn)實狀態(tài)下，明確兩者的財產(chǎn)十分重要。要解決好這一問題，既需要舉辦者付出努力，更需要政府加強政策供給，如明確民辦學(xué)校法人財產(chǎn)的核算范圍、舉辦者出資的范圍、補償和獎勵的標準與辦法，督促舉辦者將其資產(chǎn)過戶到學(xué)校法人名下。在這些政策尚未明朗的情況下，舉辦者應(yīng)認真研究有關(guān)省(區(qū)、市)的補償和獎勵政策，起草本校的補償和獎勵方案。這樣，既可以提前做好分類選擇的準備，還可以積極與政府部門共同商討補償和獎勵方案。