王旻靜

摘要：2006年隨著國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》出臺，各省市也相繼出臺了地方性移民扶持管理辦法，規(guī)范了水庫移民扶持政策和標準，水庫移民安置區(qū)的基礎設施得到了極大地改善，移民群眾的生產生活水平顯著提升。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，移民村的發(fā)展直接關系到地方的長治久安和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現。本文以江蘇省TSQ水庫移民項目為例，通過對水庫移民扶持項目在財政資金投入、規(guī)范管理、可持續(xù)發(fā)展、產業(yè)扶持等方面存在的突出問題進行梳理，對完善水庫移民項目管理和提高財政資金使用效益提出針對性建議，旨在為實現移民增收、基礎設施完善與生態(tài)保護并重的發(fā)展格局提供參考。

關鍵詞：財政資金;水庫移民;鄉(xiāng)村振興;扶持政策;案例研究

近年來，水庫移民工作緊扣鄉(xiāng)村振興發(fā)展主題，以“富民強村”為主線，不斷探索創(chuàng)新扶持模式，規(guī)范項目管理程序，積極推進扶持政策落實，有力推動了庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會發(fā)展。水庫移民的生產生活通過政策、財政資金等大力扶持已逐步趨向完善，但同時也看到在財政資金分配、使用、管理上還需要進一步細化、規(guī)范，應以庫區(qū)人民提高可持續(xù)發(fā)展能力為扶持方向，不斷提高升財政資金效益的持續(xù)性發(fā)揮。財政部出臺的《大中型水庫移民后期扶持基金項目資金管理辦法》，明確了財政部門與水利部門工作職責，對水庫移民扶持資金支出范圍進行明確界定，規(guī)定了財政資金下達支出時限，提出了全過程預算績效管理機制，進一步強化了水庫移民扶持資金使用管理應遵循科學規(guī)范、公開透明、統(tǒng)籌兼顧、突出重點，績效管理、強化監(jiān)督的原則。

一、TSQ水庫移民后期扶持現狀

（一）移民村基本情況

江蘇省崔賀莊水庫地處TSQ伊莊鎮(zhèn)境內，是TSQ唯一一座中型水庫。水庫于1972年12月開工興建，1975年5月建成，集水面積25.41km2，1991年徐洪河將廢黃河截斷，崔賀莊水庫在汛期尚需承擔廢黃河分洪任務。崔賀莊水庫搬遷安置移民涉及1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政村19個自然村，其中移民安置村4個，土地安置村2個，崔賀莊水庫移民分布在伊莊鎮(zhèn)洪山村、馬集村、曉莊村、牛樓村。經上級核定，崔賀莊水庫納入后期扶持的移民人口為4976人，其中原遷人口2815人，移民后代2161人。

（二）移民政策落實情況

自2006年落實水庫移民后期扶持政策以來，TSQ移民人均年收入由2000年人均1160元，2020年增至人均年收入20800元，2020年度移民人均可支配收入較上年增加1865.62元，增幅為10.32%;2020年度人均生活消費支出9917.65元，較上年增加62.38元，增幅為0.36%。2020年度移民收支水平有所提高，收入增幅高于支出增幅。TSQ結合本地實際分類施策，圍繞促進移民群眾綜合發(fā)展設置規(guī)劃，截至2020年底，中央及地方累計投入TSQ水庫移民財政扶持資金20036.82萬元。水庫移民后期扶持項目的實施，解決了庫區(qū)和安置區(qū)出行難、灌溉難、基礎設施薄弱等問題，改善了村莊人居環(huán)境，為移民生產生活提供了便利，為產業(yè)發(fā)展奠定了基礎。在庫區(qū)移民享受到政策扶持紅利的同時，移民村、安置村仍存在對已建成基礎設施、綠化工程管理養(yǎng)護不到位、移民收入水平低等制約性問題，提高財政資金持續(xù)性效益才能確保庫區(qū)移民生活富足，樂業(yè)宜居。

二、水庫移民后期扶持資金投入與政策落實中存在的問題

（一）水庫移民項目整體財政資金投入不足

為了更好地使用財政資金與政策，各地水庫移民管理部門會依據前一規(guī)劃周期財政資金規(guī)模，因地制宜設計移民村五年發(fā)展規(guī)劃，從基礎設施建設到產業(yè)扶持，從項目設定到資金測算形成一套完整的可行性規(guī)劃方案，為庫區(qū)發(fā)展提供有力支撐。十三五期間TSQ規(guī)劃估算項目投入資金21534.0萬元，其中移民直補資金約782.7萬元，移民增收致富項目建設5000萬元，“美麗庫區(qū)，幸福家園”建設15001.3萬元，移民村小項目建設約750萬元。在實際操作中，“十三五”期間中央及省按照因素分配法累計下達后期扶持資金約9720.37萬元，其中發(fā)放直補資金741.54萬元，后期扶持項目資金8978.83萬元。水庫移民后期扶持項目實施資金只占到規(guī)劃方案投入資金的45%，遠遠不能滿足庫區(qū)發(fā)展需要?？梢钥闯觥笆濉逼陂g實際下達財政資金和規(guī)劃設計預期目標不匹配，以致已規(guī)劃水庫移民項目無法成規(guī)模、成體系的運轉實施，庫區(qū)移民基礎設施建設無法整體推進，發(fā)展無法得到充分滿足。

（二）水庫移民后期扶持項目規(guī)范化管理有待提高

1.移民機構對享受資金直補的移民管理存在弊端

水庫后期扶持方式采取直接補貼與項目扶持相結合的辦法，而每人每年600元直接補貼是用于原遷移民生產生活補助最直接的方式，以“一折通”形式直接發(fā)放到個人。享受直補資金的移民轉為非農業(yè)戶口、死亡或者其他不符合直補條件的情況，其補助資金從下年度停止發(fā)放，停發(fā)的部分用于項目扶持。直補資金管理重要環(huán)節(jié)在于人員信息的動態(tài)管理，發(fā)放前要以村為單位統(tǒng)計上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實、移民機構審核、村公示程序完成下年度發(fā)放水庫移民直補資金人口動態(tài)核定。在實際操作中由于村級年度人員信息歸集整理不細致、未能按照時間節(jié)點報送等原因，造成直補資金部分信息變動人員因身份信息未核驗發(fā)不出去、已死亡人員直補資金還在發(fā)放等問題。

2.移民建設項目未嚴格履行操作規(guī)程

為了規(guī)范水庫移民扶持項目建設與管理，提高建設質量和管理效益，江蘇省于2019年修訂了《江蘇省水庫移民扶持項目管理辦法》，對項目規(guī)劃、建設管理、監(jiān)督檢查等內容細化明晰。水庫移民項目建設能夠基本按照前期編制初設和實施方案要求開展，在建設中嚴格執(zhí)行項目法人制、招投標制、合同制、監(jiān)理制、竣工驗收制，項目實施能夠按照基本建設程序有序開展。但移民機構在年度根據規(guī)劃布局制訂水庫移民后期扶持資金建設項目方案中，對移民群體意見重視不足，工程建設過程中監(jiān)督程序不夠公開透明，導致移民對實施項目工程存在不積極、不支持情緒。另外，在建設項目合同管理方面出現簽訂時間不嚴謹、項目竣工驗收存在不及時、賬務處理不規(guī)范等問題。

（三）水庫移民項目扶持投資方向亟待拓展

近年來，省市移民機構對庫區(qū)扶持政策以“美麗家園幸福庫區(qū)”建設及移民村產業(yè)扶持為主導，兼顧農田水利、公用基礎設施建設，以生態(tài)優(yōu)先環(huán)境保護為前提，加大移民群眾的受益面。在實際政策執(zhí)行中，由于產業(yè)扶持需要結合當地產業(yè)整體發(fā)展方向，符合當地村民參與意愿，存在產業(yè)投入產出周期長，不確定風險因素較多等困難，因此增加了扶持難度。另外當地移民機構受項目申報、進度等考核性指標制約，往往在水庫移民項目選擇上還是以村居環(huán)境改造和基礎設施建設等可控性強的項目為主。根據TSQ“十三五”期間完成實施情況可以看出，財政資金投資直接涉及產業(yè)扶持、農產品標準化、品牌化運作較少，雖然當地農業(yè)生產結構已調整并優(yōu)化，大部分村民種植水果和食用菌，但由于經營分散，推廣宣傳不足，消費群體也不穩(wěn)定，難以從大量的農產品種類中脫穎而出，獲得較高收益。

（四）水庫移民財政資金持續(xù)性效益不強

“十三五”期間，水庫移民項目完成后期扶持項目13個、后期扶持結余資金項目2個、建設“美麗庫區(qū)幸福家園”4個。通過對水庫移民財政資金投入項目整體績效評價，發(fā)現存在以下四個方面的問題：一是項目建設“重投入輕核算”。移民機構成立的建設管理處只注重項目建設，對已開工的建設類項目財務核算把關不嚴。因設計、現場施工條件等原因建設項目有變更的，未完全按照《江蘇省基本建設財務管理辦法》履行變更及報備手續(xù)，項目變更認定的手續(xù)不完備會造成在建工程價款結算出現不實等問題。二是建設項目完工后，工程項目移交不徹底。在履行移交手續(xù)時存在只交未移的現象，移民機構在和移民村辦理交接手續(xù)時只落實了使用權的交付，未辦理竣工建設項目交付使用資產移交手續(xù)，也就是移民村并未將接收的公共基礎設施等資產納入集體經濟組織賬務。三是產權權屬不明必然造成管理維護責任不清的現象。僅就TSQ“十三五”期間對移民村扶持財政資金投入8978.83萬元情況核實，移民村未對已移交使用資產辦理入賬手續(xù)，由此間接造成已投入使用的公廁、生產道路、渠涵、體育器材、路燈等公共基礎設施無管護資金維持運轉。村莊整體人居環(huán)境改造完成后，綠地、花壇、小景觀等因缺少后期管護以致雜草叢生，村居臟亂差現象回頭。四是部分移民建設項目資產閑置。由于當地缺乏有效引導，村民對新建市場、衛(wèi)生室等功能性設施認可度不高，以致利用率低下，造成資源閑置浪費。因此可以看出在水庫移民扶持項目績效考核方面，相關部門在績效考核時將重點工作放在了立項、資金撥付等環(huán)節(jié)，缺乏項目后續(xù)跟蹤。有效的績效跟蹤是分析評價項目資金使用效益的重要手段，財政部門、水利部門應充分利用績效評價結果，作為水庫移民項目財政資金預算安排使用決策依據。

三、完善水庫移民項目管理，提升財政資金投入使用效益的對策建議

（一）整合各類財政資金，加大庫區(qū)項目扶持力度

隨著水庫移民安置和后期扶持政策的全面落實，移民生產生活條件不斷改善，飲水安全、主干道硬化等問題已基本解決，庫區(qū)和移民安置區(qū)總體穩(wěn)定，但以長遠發(fā)展的眼光來看，在基礎設施方面仍有許多問題亟待解決，這就需要積極探索項目實施區(qū)域的資源整合，將移民政策與涉農政策有效銜接，引導多渠道財政資金向移民村投入。通過優(yōu)化整合區(qū)域供水、污水處理、集中居住、垃圾處理、道路戶戶通、高標準糧田建設等財政專項資金，完善并提升移民村基本設施建設。集中水庫移民扶持資金與零散項目資金進行“跨村”“跨地”“跨年”整合，積極推動水庫移民項目規(guī)劃方案落地，切實提高項目扶持效益。

（二）強化項目與資金規(guī)范化管理

移民項目規(guī)范操作，是確保財政資金安全，保障移民扶持政策順利實施的基礎。一是加強對移民項目資金的規(guī)范化管理，嚴格按照國庫集中支付管理規(guī)定，有效實施專賬管理、?？顚Ｓ?、專門流程、專項要求等“四專”工作要求;進一步規(guī)范項目前期立項、驗收、資金監(jiān)管等環(huán)節(jié)，確保項目實施符合庫區(qū)移民意志，資金撥付程序規(guī)范、及時，使移民項目成效顯著、移民受益期持久。二是對移民人口信息實施有效動態(tài)管理，積極銜接鎮(zhèn)村工作人員，以月度、季度為單位及時完善移民人員信息報送，利用網絡等便捷手段多層次開展人員信息核查。年度人口復核工作提前至每年四季度完成，嚴格按照“一人一卡（折）、直補到人”原則，保證直補資金及時足額發(fā)放。

（三）提升資源整合效益，拓展產業(yè)扶持新途徑

鄉(xiāng)村振興，產業(yè)興旺是重點。依托十三屆園博會主園區(qū)的地理位置優(yōu)勢，積極融入湖城一體的發(fā)展戰(zhàn)略，以“庫區(qū)移民牌”為特色，打造“山水湖林田”為一體的呂梁風景區(qū)旅游產業(yè)。一是打造有地域特色的休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，融入鄉(xiāng)土和人文風情，凝練主題加大宣傳力度，吸引充足的客源。二是增加游客消費體驗感項目和配套設施，構建創(chuàng)意農業(yè)體驗區(qū)，以當地特色農產業(yè)為基底，搭建水果主題采摘等體驗項目，將游客流量轉變?yōu)橄M量，增加移民收入，使特色游群體留得住、玩得興、忘不掉，帶動鄉(xiāng)村旅游產業(yè)持續(xù)發(fā)展。三是運用“互聯網+”思維，通過微商、電商等渠道推廣當地特色鄉(xiāng)村游項目及農產品，打出移民村的品牌，提高村集體和村民的收入水平。

（四）提升財政性資金投入效益的持久性

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，結合鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的整體要求，移民村應建成生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。這就需要水庫移民相關各實施主體在財政性資金預算分配、項目規(guī)劃布局、立項論證、開工建設、監(jiān)理驗收、績效跟蹤、歸集核算、管養(yǎng)一體等多方面各司其職，明確責任。一是提高對績效評價的認識，保證績效目標設定與績效跟蹤切實有效，通過績效考核結果，合理編制水庫移民項目發(fā)展規(guī)劃和資金預算。二是在資金分配上向產業(yè)扶持傾斜，建成項目要以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為重點，突出綠色生態(tài)環(huán)保，提升移民村集體經濟增長水平。三是在發(fā)展成熟的龍頭產業(yè)積極探索資產收益扶持的新路徑，將水庫移民項目建設的生產設施入股合作社，收益按比例分成作為移民分紅收入。四是嚴格落實基本建設財務管理程序，明確產權歸屬，辦理資產入賬手續(xù)。以移民村現有明晰的產權為基礎，建立公共基礎設施維修養(yǎng)護制度，配套日常運轉經費，確保設施專人維護，有效運轉。五是積極引導村民通過參加技術培訓拓寬視野和知識面，增強村民務工競爭能力。只有提高村民的積極性，獲得村民支持，才能吸引更多外出務工人員回鄉(xiāng)發(fā)展，財政性資金投入才能持久發(fā)揮效益，移民村才能真正實現鄉(xiāng)村振興。

四、結束語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，水庫移民發(fā)展也迎來了新的機遇與挑戰(zhàn)。面對當前發(fā)展中存在的制約性問題，堅持貫徹以人為本的理念，結合地域優(yōu)勢，突出特色產業(yè)，最大限度地發(fā)揮水庫移民扶持政策與財政性資金效益最大化，移民村發(fā)展與管理緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，實現美麗庫區(qū)幸福家園的總體目標。

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