劉強(qiáng)　劉洋

摘 要：高空墜物是當(dāng)今社會(huì)治理的一大頑疾，因高空墜物引發(fā)糾紛的案件往往具有難以預(yù)防、后果嚴(yán)重、責(zé)任不清的特點(diǎn)。高空墜物屬于公共安全領(lǐng)域，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟新領(lǐng)域探索的重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)參與該領(lǐng)域治理，具有法律優(yōu)勢(shì)、職權(quán)配置優(yōu)勢(shì)、中立性優(yōu)勢(shì)和預(yù)防功能優(yōu)勢(shì)。民法典重新劃分“高空墜物”案件中涉及主體的權(quán)利義務(wù)，為檢察機(jī)關(guān)明確行政公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象、重點(diǎn)以及開(kāi)展行政公益訴訟新領(lǐng)域探索提供了新的思路。

關(guān)鍵詞：高空墜物 檢察公益訴訟 治理路徑

因高空墜物引發(fā)的糾紛是近年來(lái)的多發(fā)案件，該類案件往往具有難以預(yù)防、后果嚴(yán)重、責(zé)任不清的特點(diǎn)，對(duì)于人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大威脅。尤其在北京、上海等超大城市，人口密集、高樓林立，一旦發(fā)生高空墜物案件，后果不堪設(shè)想。

案例一：上海市虹口區(qū)某住宅小區(qū)的建筑外墻裝飾性構(gòu)件持續(xù)出現(xiàn)掉落情況，已發(fā)生多起墜落物砸損機(jī)動(dòng)車事故，而且呈現(xiàn)加速損壞趨勢(shì)，對(duì)公共安全造成重大威脅。經(jīng)上海市虹口區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“虹口區(qū)院”）調(diào)查核實(shí)，屬地街道、房管和安監(jiān)部門就該小區(qū)高空墜物問(wèn)題曾經(jīng)督促物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)制定和落實(shí)整改方案。該小區(qū)經(jīng)專門機(jī)構(gòu)檢測(cè)，認(rèn)定建筑外墻存在較大安全隱患，且裝飾性構(gòu)件構(gòu)造做法存在與現(xiàn)有竣工圖不一致的情形。屬地街道、房管等行政機(jī)關(guān)雖然履行部分職責(zé)，但始終未督促物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)達(dá)成整改方案并具體落實(shí)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在。虹口區(qū)院通過(guò)先后向?qū)俚亟值擂k事處、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督部門、住房保障和房屋管理局、建設(shè)和管理委員會(huì)制發(fā)四份檢察建議，明晰各行政機(jī)關(guān)職責(zé)，督促形成治理合力，最終促成物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)達(dá)成整改方案，并已具體落實(shí)修復(fù)，高空墜物隱患得到消除。

案例二：山西省晉中市榆次區(qū)鳳翔街的某商住樓項(xiàng)目工程，未取得施工許可證違法施工，且工地上的塔吊經(jīng)常會(huì)將起重臂伸到工地外的鳳翔街上吊取工程材料，而在起重臂下的范圍沒(méi)有設(shè)置任何提醒過(guò)往行人、車輛注意的警示標(biāo)志和保護(hù)設(shè)施，嚴(yán)重威脅不特定的過(guò)往行人、車輛和周邊居民的安全，存在嚴(yán)重的安全隱患。晉中市檢察院和榆次區(qū)檢察院采用公益訴訟檢察一體化辦案模式，在及時(shí)調(diào)查取得有效證據(jù)的基礎(chǔ)上，著眼案件的危險(xiǎn)性和緊迫性，通過(guò)訴前檢察建議要求市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、市應(yīng)急管理局積極履職，果斷決定適用十五天檢察建議整改期。期間，通過(guò)座談會(huì)公開(kāi)送達(dá)檢察建議，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同承擔(dān)起維護(hù)公共利益的法律責(zé)任。[1]

以上兩起案例是近年以來(lái)檢察機(jī)關(guān)辦理高空墜物領(lǐng)域公益訴訟的典型案例。筆者將從檢察機(jī)關(guān)參與“高空墜物”治理的優(yōu)勢(shì)，辦案的重點(diǎn)，以及在民法典生效背景下，檢察機(jī)關(guān)辦理“高空墜物”公益訴訟案件的變化等幾個(gè)方面進(jìn)行梳理，探索檢察公益訴訟參與該領(lǐng)域社會(huì)治理的路徑。

一、“高空墜物”案件的主要類型、成因及法律依據(jù)

“高空墜物”被稱為“懸在城市上空的痛”，是當(dāng)前城市治理中的一大頑疾。實(shí)踐中，首先需要區(qū)分“高空拋物”和“高空墜物”?！案呖諕佄铩卑讣饕沁`法行為人主動(dòng)將物品從高空拋落，導(dǎo)致他人人身、財(cái)產(chǎn)受損。而“高空墜物”案件類型則相對(duì)復(fù)雜，行為人往往是因?yàn)槭栌诠芾?、行為失?dāng)，導(dǎo)致物品從高處墜落，產(chǎn)生危害后果。當(dāng)然，除造成實(shí)際損害外，如果具有損害的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)屬于“高空墜物”案件的范圍。

（一）“高空墜物”案件的主要類型及成因

1.建筑物、構(gòu)筑物倒塌或者構(gòu)件脫落案

在該類型案件中，處于高空的建筑物、構(gòu)筑物或者建筑物的外立面、裝飾性構(gòu)件等，因?yàn)槭┕ぁ⑿蘩淼韧庖蚧蛘吣昃檬薜葍?nèi)因，產(chǎn)生破損、脫落甚至倒塌，從而對(duì)地面的人員、物體造成危害。該類案件的成因往往較為復(fù)雜，有些案件是人為因素，如在施工操作中行為失當(dāng)，又如建筑物在建造時(shí)即因偷工減料等原因?qū)е麓嬖诎踩[患，有些案件則是因?yàn)樽匀灰蛩?，如年久失修，加上自然條件變化，導(dǎo)致建筑物加速老化直至破損。但是更多的案件中，具有雙重因素疊加的特點(diǎn)。案例一中，建筑物裝飾性構(gòu)件的脫落，主要是因?yàn)樵诮ㄔO(shè)時(shí)，裝飾性構(gòu)件構(gòu)造做法存在與現(xiàn)有竣工圖不一致的情形，且因脫落危險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí)，未及時(shí)進(jìn)行修理，兩個(gè)原因疊加，共同導(dǎo)致危害后果的發(fā)生。

2.高空作業(yè)不當(dāng)導(dǎo)致墜物案

近年來(lái)，高空作業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)事故頻頻發(fā)生，主要是由于高空操作人員作業(yè)不當(dāng)導(dǎo)致高空墜物，造成不法侵害。比如在案例二中，涉案公司無(wú)證非法施工，且工地上的塔吊經(jīng)常會(huì)將起重臂伸到工地外大街上吊取工程材料，卻未設(shè)置任何警示標(biāo)志和保護(hù)設(shè)施，存在重大風(fēng)險(xiǎn)。此外，違規(guī)電梯施工導(dǎo)致物損人傷等案件也屢見(jiàn)報(bào)端，該類型案件的成因往往是施工管理方或具體施工人員安全意識(shí)缺乏，作業(yè)不當(dāng)，導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生或造成重大風(fēng)險(xiǎn)。

3.日常生活墜物案

在日常生活中，居住于小區(qū)高層的房屋使用人疏于管理，放置于房屋外圍的花盆、衣物等物件掉落，危及地面行人安全。比如廣東省高級(jí)人民法院2020年公布的十大高空拋物、墜物典型案例中，有一例案件，是因?yàn)闃I(yè)主疏于管理寵物，寵物從陽(yáng)臺(tái)跌落，導(dǎo)致停放于該建筑物下的車輛損壞[2]。這則案例反映出高空墜物案件具體情況的復(fù)雜性。此外，還需注意該類案件往往和高空拋物案件交織在一起，因行為人主觀方面和行為方式的微小差異，加之證據(jù)證明情況，可能會(huì)導(dǎo)致案件定性的變化。

（二）“高空墜物”案件辦理的法律依據(jù)

根據(jù)具體案情不同，辦理高空墜物案件的法律依據(jù)有刑事、民事、行政法律及司法解釋，具體包括民法典侵權(quán)責(zé)任編相關(guān)內(nèi)容，《刑法》中過(guò)失致人重傷、過(guò)失致人死亡、重大責(zé)任事故罪的有關(guān)條款，《安全生產(chǎn)法》，最高人民法院《關(guān)于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見(jiàn)》，《治安管理處罰法》等。部分案件中，存在民事、行政、刑事三種法律關(guān)系相互交織的情形。就檢察公益訴訟案件而言，主要涉及相關(guān)民事和行政法律規(guī)范的適用。

1.“高空墜物”案件涉及的民事法律規(guī)范分析

對(duì)于高空墜物案件的民事法律規(guī)定，實(shí)質(zhì)經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段，案件頻發(fā)但規(guī)則缺位時(shí)期，導(dǎo)致2000年以后相繼發(fā)生的“重慶煙灰缸案”“山東菜案板案”“深圳高空玻璃砸死小學(xué)生案”等個(gè)案之間的判決結(jié)果存在巨大差異，引發(fā)廣泛討論和反思，相關(guān)立法隨即呼之欲出;第二階段，以“受害人保護(hù)為中心”的《侵權(quán)責(zé)任法》時(shí)期，在無(wú)法查找實(shí)際侵權(quán)人的情況下，要求可能的侵權(quán)人分?jǐn)傌?zé)任，但是在該法實(shí)施以后，高空墜物案件仍然呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，高空墜物有關(guān)的三個(gè)條款的內(nèi)在邏輯不夠清晰，導(dǎo)致相應(yīng)的判決在高空墜物的特殊條款和一般條款適用上存在混亂;第三個(gè)階段，運(yùn)用“多元化解決的綜合治理模式”的民法典時(shí)期[3]。

民法典于2021年1月1日正式生效，“強(qiáng)化權(quán)益侵害的預(yù)防和救濟(jì)，以回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代需要” [4]是民法典立法的重要特色。而高空墜物案件正是體現(xiàn)這一特色的重要方面。民法典進(jìn)一步明晰了“高空拋物”和“高空墜物”的區(qū)別。以本文討論的“高空墜物”為視角，民法典第1252條至1254條對(duì)于《侵權(quán)責(zé)任法》第85條至87條的部分規(guī)定進(jìn)行了吸收，在責(zé)任人明確的場(chǎng)合，對(duì)于建筑物、構(gòu)筑物倒塌和建筑物、構(gòu)筑物及擱置物、懸掛物脫落、墜落的行為，仍然繼續(xù)適用過(guò)錯(cuò)推定原則。

修改較大的是第1254條的規(guī)定，該條規(guī)定中既有關(guān)于“高空拋物”，也有“高空墜物”規(guī)定。對(duì)于該條規(guī)定應(yīng)該從以下幾個(gè)方面理解。第一，該條關(guān)于“高空墜物”適用對(duì)象的表述是“從建筑物上墜落的物品”，該物品范圍應(yīng)當(dāng)主要指無(wú)法證明為拋擲物品的各類墜落物，對(duì)應(yīng)前文“日常生活的墜物案”。與此同時(shí)，在建筑物、構(gòu)筑物及其擱置物、懸掛物脫落、墜落，無(wú)明確侵權(quán)人的場(chǎng)合，也可以適用該條規(guī)定;第二，該條規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“侵權(quán)人擔(dān)責(zé)”這一原則，修正了原規(guī)定“無(wú)法明確侵權(quán)人，由全體可能侵權(quán)人補(bǔ)償”的價(jià)值取向，并強(qiáng)化了調(diào)查核實(shí)、追償?shù)戎贫劝才?第三，明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全保障義務(wù)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)如未采取必要的安全保障措施，導(dǎo)致高空墜物損害的發(fā)生或者擴(kuò)大，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。該條的適用，可以同時(shí)參照民法典第1198條安全保障義務(wù)的一般性規(guī)定進(jìn)行理解。

2.“高空墜物”案件涉及的行政法律規(guī)范分析

根據(jù)公開(kāi)報(bào)道資料，當(dāng)前“高空墜物”案件主要以民事侵權(quán)案件為主，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)采取行政監(jiān)管手段對(duì)于違法行為進(jìn)行制止或者處罰的情形較少。從相關(guān)行政法律規(guī)范入手，部分行為具有民事和行政違法雙重屬性。行政機(jī)關(guān)在一些案件中，具有明確的行政監(jiān)管職責(zé)。

“高空墜物”案件通常需要判斷物業(yè)服務(wù)企業(yè)是否存在違法的問(wèn)題。民法典明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的安全保障義務(wù)，如相關(guān)主體未妥善履行義務(wù)，除引發(fā)民事侵權(quán)法律關(guān)系外，同樣將引發(fā)物業(yè)企業(yè)行業(yè)主管部門對(duì)其行政監(jiān)管法律關(guān)系。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》及地方規(guī)范，物業(yè)企業(yè)的監(jiān)管可能涉及房屋行政主管部門、一級(jí)地方政府及街道辦事處等派出機(jī)關(guān)。在物業(yè)服務(wù)企業(yè)存在未按照物業(yè)合同恰當(dāng)履行安全保障義務(wù)等情況下，上述行政機(jī)關(guān)有權(quán)指導(dǎo)、督促其妥善履行義務(wù)。與此同時(shí)，公安機(jī)關(guān)基于對(duì)受害人的人身和財(cái)產(chǎn)保護(hù)職責(zé)以及調(diào)查事實(shí)的職責(zé)，也會(huì)與相關(guān)主體產(chǎn)生相應(yīng)的行政法律關(guān)系。在一些涉及安全生產(chǎn)責(zé)任的案件中，除侵權(quán)法律關(guān)系外，還產(chǎn)生安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與違法行為人的行政監(jiān)管法律關(guān)系。

二、檢察公益訴訟參與“高空墜物”治理的必要性和可行性

檢察公益訴訟制度是十八屆四中全會(huì)的頂層設(shè)計(jì)，旨在解決突出的公益損害問(wèn)題，尤其在監(jiān)管空白和多頭監(jiān)管等疑難問(wèn)題解決上，具有突出作用。十九屆四中全會(huì)提出拓展公益訴訟案件范圍?！案呖諌嬑铩弊鳛橹卮蠊鎿p害問(wèn)題，按照以往的治理模式并未取得應(yīng)有效果，引入檢察公益訴訟參與治理，是符合當(dāng)前形勢(shì)的恰當(dāng)考量。

（一）必要性分析

最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要突出辦理全國(guó)人大及其常委會(huì)要求的新領(lǐng)域案件，辦好地方性法規(guī)支持探索的新領(lǐng)域案件，注意辦理中央層面改革文件等要求研究探索的其他新領(lǐng)域案件，參照指導(dǎo)性案例、借鑒典型案例辦理同類新領(lǐng)域案件。高空墜物案件由于涉及不特定人員的生命、財(cái)產(chǎn)安全，屬于公共安全領(lǐng)域案件，在一些案件中，還與安全生產(chǎn)密切相關(guān)。安全生產(chǎn)領(lǐng)域，是全國(guó)人大及其常委會(huì)明確要求的新領(lǐng)域案件;公共安全領(lǐng)域，則是上海市地方立法中明確要求拓展的公益訴訟案件范圍。[5]

2020年最高人民法院在工作報(bào)告解讀中提及，2019年完成的《高空墜物傷人案件趨勢(shì)和特點(diǎn)》報(bào)告顯示，我國(guó)高空墜物民事案件呈逐年上升趨勢(shì)。此外，2016年到2018年，全國(guó)法院審結(jié)的高空墜物的民事案件中，有近三成高空墜物民事案件出現(xiàn)直接導(dǎo)致人員傷亡的嚴(yán)重后果，其中有人員死亡案件的占比為18.16%。高空墜物案件態(tài)勢(shì)的逐年上升，某種程度體現(xiàn)當(dāng)前治理體系的乏力。高空墜物案件的嚴(yán)重危害，亟需該領(lǐng)域治理格局的更新，而檢察公益訴訟的引入，正是該領(lǐng)域治理體系中的新鮮血液和重要一環(huán)。檢察機(jī)關(guān)將高空墜物作為檢察公益訴訟的重點(diǎn)方向之一，回應(yīng)了人民群眾對(duì)于加強(qiáng)該領(lǐng)域治理的迫切需求，是檢察機(jī)關(guān)貫徹以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)實(shí)踐。

（二）可行性分析

檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)開(kāi)展公益訴訟工作，能有力推動(dòng)“高空墜物”領(lǐng)域綜合治理。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)屬性、完整的公益檢察職能、相對(duì)中立的工作定位以及公益訴訟自身的預(yù)防性司法屬性，結(jié)合“高空墜物”案件注重預(yù)防、成因復(fù)雜、利益交錯(cuò)、責(zé)任難糾等特點(diǎn)，決定了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展該領(lǐng)域工作，相比受害人、社會(huì)組織和其他機(jī)關(guān)，具有自身鮮明的優(yōu)勢(shì)。

1.法律優(yōu)勢(shì)

公益訴訟檢察職能是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性的體現(xiàn)之一。相比行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法專業(yè)優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)更多地體現(xiàn)在法律的理解和適用。而相對(duì)于受害人、社會(huì)組織而言，檢察機(jī)關(guān)的法律優(yōu)勢(shì)則體現(xiàn)得更為明顯。在本輪檢察改革之后，檢察機(jī)關(guān)已然建立以“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”為核心的法律監(jiān)督體系，對(duì)于民事、行政、刑事法律問(wèn)題均具有良好的業(yè)務(wù)儲(chǔ)備和人才儲(chǔ)備。“高空墜物”案件在法律適用上往往較為復(fù)雜，許多問(wèn)題存在民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系，甚至刑事法律關(guān)系相互交織，法律梳理、責(zé)任認(rèn)定、職權(quán)劃分等均較為復(fù)雜。檢察機(jī)關(guān)在辦理該領(lǐng)域案件，具有明顯的法律優(yōu)勢(shì)。

2.職能配置優(yōu)勢(shì)

檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟檢察職能，具有十分完整的職能配備。從程序上看，從線索摸排，到立案調(diào)查，再到訴前程序，最后到起訴階段，如同刑事案件中包含了立案、審查起訴和起訴的全流程，是程序最完備的檢察業(yè)務(wù)。從職能配備來(lái)看，包含了調(diào)查核實(shí)權(quán)、提出檢察建議權(quán)、起訴權(quán)，相應(yīng)的職權(quán)配置相對(duì)到位。對(duì)于“高空墜物”案件的治理，往往需要深入調(diào)查，明晰墜物的原因，確定責(zé)任的主體，采取督促相關(guān)機(jī)關(guān)治理或者代表公益提起訴訟等措施。一般的社會(huì)組織顯然難以具備相應(yīng)的能力，行政機(jī)關(guān)也往往會(huì)因?yàn)槎囝^治理、相互推諉等問(wèn)題，無(wú)法及時(shí)解決相關(guān)問(wèn)題。

3.中立性優(yōu)勢(shì)

行政機(jī)關(guān)是公共利益最直接的代表，其實(shí)施的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等各項(xiàng)行政監(jiān)管措施以及制訂的各類行政規(guī)范，都會(huì)直接涉及到各項(xiàng)公共利益的保護(hù)。但是由于法律和實(shí)踐的局限性，導(dǎo)致治理空白和多頭治理的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。行政機(jī)關(guān)在治理社會(huì)問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)遇到各種掣肘，而做出的各類決定，由于與機(jī)關(guān)本身利益有關(guān)，常常受到各種質(zhì)疑。相比行政機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在國(guó)家治理體系中，具有相對(duì)中立的位置，與發(fā)生的公益侵害問(wèn)題沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。因此，檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)公眾，做出的維護(hù)公共利益的決定，往往具有更高的接受程度?！案呖諌嬑铩卑讣绕淙绱?，受害人和侵權(quán)人的利益往往難以平衡，其中可能還涉及行政違法問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)作為中立方，做出的決定，更有利于問(wèn)題的解決。

4.預(yù)防功能優(yōu)勢(shì)

檢察公益訴訟不僅僅可以針對(duì)已發(fā)生實(shí)際公益損害的案件進(jìn)行監(jiān)督，也可以針對(duì)公益侵害危險(xiǎn)辦理案件，具有鮮明的預(yù)防性司法功能。高空墜物案件一旦發(fā)生實(shí)際損害，往往后果十分嚴(yán)重。因此，對(duì)于高空墜物的預(yù)防顯得十分重要。針對(duì)一些可能發(fā)生高空墜物的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)出擊，將危險(xiǎn)遏制在搖籃之中，具備極大治理優(yōu)勢(shì)。

三、檢察公益訴訟辦理“高空墜物”案件的職責(zé)內(nèi)容

從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)成功辦理高空墜物案件的公開(kāi)報(bào)道來(lái)看，均選擇行政公益訴訟案件這一類型。這是由于大量“高空墜物”民事侵權(quán)案件，有特定的受損對(duì)象，只需由受害人提起侵權(quán)之訴即可，無(wú)需啟動(dòng)公益訴訟辦案程序?！案呖諌嬑铩泵袷掳讣?，僅在損害尚未發(fā)生或者損害可能擴(kuò)大之時(shí)，存在公益訴訟介入的空間。下面我們以行政公益訴訟為視角，總結(jié)和提煉出辦理該領(lǐng)域案件的主要職責(zé)內(nèi)容。

（一）確定案件事實(shí)是基礎(chǔ)

確定案件事實(shí)，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的起點(diǎn)。通過(guò)調(diào)查核實(shí)案件事實(shí)，明確公益損害的原因，才能為后續(xù)明晰責(zé)任主體，依法督促履職打下基礎(chǔ)。在高空墜物案件辦理中，調(diào)查確定事實(shí)往往需要從以下幾方面入手。

1.明確公益侵害的事實(shí)、經(jīng)過(guò)和程度。高空墜物案件的發(fā)生可能如案例一是連續(xù)性的，也可能是一次性的。對(duì)于后者，更需要及時(shí)固定公益受到侵害的情況。除檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，拍攝物損、人傷的照片之外，還需要從有關(guān)職能機(jī)關(guān)調(diào)取事故的調(diào)查報(bào)告、鑒定報(bào)告。此外，還需要詢問(wèn)目擊者等證人，確定損害發(fā)生當(dāng)時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)情況。

2.確定高空墜物背后的原因。有些案件中高空墜物的原因比較簡(jiǎn)單，只需稍微分析就可以確定，如違法施工。但有些高空墜物背后原因的確定存在困難。比如建筑物裝飾性構(gòu)件脫落的案件，最終是依賴于鑒定才明確了高空墜物的原因。此外，在日常生活物品墜落的案件中，無(wú)論是確定違法行為人，還是確定墜落原因都存在困難。在確定原因的過(guò)程中，甚至要運(yùn)用類似公安機(jī)關(guān)偵查案件的思路。在部分案件中，行政機(jī)關(guān)已有相關(guān)結(jié)論，只需檢察機(jī)關(guān)調(diào)取材料后再進(jìn)行復(fù)核。

3.確定各有關(guān)方面已采取的措施。這其中包括違法行為人為阻止高空墜物采取的預(yù)防措施以及對(duì)造成損害采取的補(bǔ)救措施，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在高空墜物前采取的行政監(jiān)管措施以及在損害發(fā)生后采取的查明事實(shí)的措施和實(shí)施的行政處罰。

（二）明晰責(zé)任主體是關(guān)鍵

在確定案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，明晰責(zé)任主體是開(kāi)展該領(lǐng)域行政公益訴訟的關(guān)鍵。在行政公益訴訟案件中，往往存在兩類違法行為，多個(gè)責(zé)任主體。兩類違法行為是指，直接造成公益侵害的違法行為，以及具有相關(guān)職能的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的違法行為。多個(gè)責(zé)任主體可能包括侵權(quán)人、物業(yè)公司等在內(nèi)的違法行為人，以及未依法履職的各行政機(jī)關(guān)。結(jié)合前文所述的三類高空墜物案件，具體的責(zé)任主體情形如下：

1.在建筑物、構(gòu)筑物倒塌或者裝飾性構(gòu)建脫落的案件中，根據(jù)造成高空墜物的原因不同，可以會(huì)有以下責(zé)任主體考量。單純的工程質(zhì)量問(wèn)題，責(zé)任主體往往是開(kāi)發(fā)商、建筑公司，以及未依法履行工程質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，如發(fā)生類似案例一的持續(xù)損害，那么對(duì)后續(xù)的問(wèn)題，相關(guān)的行業(yè)主管部門如房管、屬地街道等也負(fù)有相應(yīng)責(zé)任。單純的年久失修問(wèn)題，責(zé)任主體則是相應(yīng)的物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)，以及未依法履職的房管和屬地街道?；旌系脑颍瑒t可能囊括上述所有主體。

2.在高空作業(yè)不當(dāng)導(dǎo)致的墜物案件中，直接的責(zé)任主體是施工方，以及未依法履行審批、監(jiān)管職責(zé)的各行政機(jī)關(guān)。在日常生活墜物案中，直接責(zé)任主體是對(duì)自身財(cái)物疏于管理的房屋使用人，可能的責(zé)任主體包括物業(yè)公司、未依法履職的屬地街道等行政機(jī)關(guān)。

3.在一些較為復(fù)雜的案件中，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用委托鑒定、咨詢專家意見(jiàn)等方式，明確高空墜物案件發(fā)生的原因和責(zé)任主體，以使得作出的結(jié)論更具說(shuō)服力。

另外注意民法典生效后，責(zé)任主體的變化。民法典第1254條第三款明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)調(diào)查，查清責(zé)任人。高空墜物案件由于后果嚴(yán)重，往往不是治安案件就是刑事案件。雖然民法典的該條款是提示性條款，但是對(duì)于公安機(jī)關(guān)調(diào)查治安和刑事案件，治安管理處罰法等行政法律規(guī)范以及刑事訴訟法等刑事法律規(guī)范，已做出明確規(guī)定。在民法典強(qiáng)調(diào)查清責(zé)任的背景下，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)拓展思路，積極推動(dòng)公安機(jī)關(guān)參與該領(lǐng)域的治理。在治安案件的情況下，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的監(jiān)督機(jī)關(guān)范圍理應(yīng)擴(kuò)展到公安機(jī)關(guān)，在公安機(jī)關(guān)未妥善履行調(diào)查義務(wù)的情況下，制發(fā)檢察建議，督促其依法查清事實(shí)。在刑事案件情況下，仍需追究非涉刑其他主體的責(zé)任，充分運(yùn)用檢察一體化優(yōu)勢(shì)，采取公益訴訟檢察與刑事檢察部門聯(lián)合辦案等方式，督促公安機(jī)關(guān)查清相關(guān)事實(shí)，明晰責(zé)任劃分。民法典第1254條第二款對(duì)于物業(yè)責(zé)任的強(qiáng)化，也為該領(lǐng)域公益訴訟案件的辦理提供了思路。在強(qiáng)調(diào)“物業(yè)服務(wù)企業(yè)等建筑物管理人應(yīng)當(dāng)采取必要的安全保障措施防止高空墜物發(fā)生”的情形下，檢察機(jī)關(guān)在辦案中需要重點(diǎn)調(diào)查物業(yè)服務(wù)企業(yè)為預(yù)防高墜案件是否采取措施以及采取的措施是否到位，以及在高空墜物案件發(fā)生后，物業(yè)服務(wù)企業(yè)是否采取措施進(jìn)行補(bǔ)救以及補(bǔ)救的實(shí)際效果。

（三）依法督促履職是核心

行政公益訴訟案件，并不是檢察機(jī)關(guān)直接采取措施維護(hù)受損的公益，而是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)履職的方式，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的積極履職行為，采取必要的行政監(jiān)管措施，或者對(duì)違法行為人予以處罰，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的。依法督促履職是辦理高空墜物行政公益訴訟案件的核心，而其中關(guān)鍵之處在于“依法”。具體包含兩層含義：一是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為要依法，辦理行政公益訴訟案件必須依照法定的程序進(jìn)行，對(duì)于案件事實(shí)的認(rèn)定要準(zhǔn)確，對(duì)于公益的保護(hù)要及時(shí)，不能減損甚至讓渡公益訴權(quán);二是督促履職本身要依法，行政機(jī)關(guān)是否最終履職到位需要依靠檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法律的準(zhǔn)確理解，在根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)仍未履職到位，或者公益尚未得到修復(fù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)督促履職。

從以上分析來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“高空墜物”治理主要采取辦理行政公益訴訟案件的方式。但從構(gòu)成要素上來(lái)說(shuō)，該領(lǐng)域案件在一些情形下也符合民事公益訴訟辦案條件。在沒(méi)有造成具體損害的場(chǎng)合，可以積極發(fā)揮公益訴訟的預(yù)防功能，具體的訴訟請(qǐng)求可以包括消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等內(nèi)容。由于未造成具體損失，該類案件無(wú)法提出賠償損失的訴訟請(qǐng)求。該領(lǐng)域民事公益訴訟，通過(guò)起訴的方式對(duì)侵權(quán)人進(jìn)行名譽(yù)罰，警示潛在的其他侵權(quán)人，具有良好的一般預(yù)防功能。在造成實(shí)際侵害的場(chǎng)合，一般都由直接遭受侵害的受害人自行提起訴訟，但在侵害可能持續(xù)發(fā)生的場(chǎng)合，仍然可以提起民事公益訴訟，其本質(zhì)與前面未發(fā)生實(shí)際侵害的民事公益訴訟具有一定相似性。