山西省人民檢察院行政檢察辦案團(tuán)隊(duì)

摘 要：檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的行政案件，可以繼續(xù)跟進(jìn)推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證等方式，促成解決同類(lèi)問(wèn)題。對(duì)行政機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)予以明確，推動(dòng)行政爭(zhēng)議解決，促進(jìn)系統(tǒng)治理。

關(guān)鍵詞：行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解 抗訴 公開(kāi)聽(tīng)證

一、案件難點(diǎn)與辦理思路

（一）厘清事實(shí)，解決政策適用分歧

首先，是公開(kāi)接訪(fǎng)。為充分保障當(dāng)事人的申訴權(quán)利，針對(duì)新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)防控的特殊情況，辦案團(tuán)隊(duì)分別與申請(qǐng)人及其委托代理人采取了兩次“遠(yuǎn)程視頻”接訪(fǎng)，充分聽(tīng)取申請(qǐng)人及其委托代理人意見(jiàn)。其次，是座談和詢(xún)問(wèn)。在與申請(qǐng)人調(diào)查了解后，為進(jìn)一步厘清案件事實(shí)，2020年4月28日，辦案團(tuán)隊(duì)就魏某等人申請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督案中涉及的棚戶(hù)區(qū)改造工作等相關(guān)問(wèn)題與省住建廳住房保障處、城建處、法規(guī)處等部門(mén)進(jìn)行了座談。2020年5月7日，辦案團(tuán)隊(duì)趕赴涉案地市，在當(dāng)?shù)貦z察院和市政府的協(xié)調(diào)下，分別詢(xún)問(wèn)了市場(chǎng)監(jiān)督管理局、發(fā)改局、住建局、辦事處、居委會(huì)和供水、供氣、供熱公司的負(fù)責(zé)人。最后，是商請(qǐng)解釋。本案中，市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)為《山西省棚戶(hù)區(qū)改造工作實(shí)施方案》第14條的規(guī)定不明確。山西省人民檢察院于2020年4月7日，向山西省政府發(fā)出《關(guān)于商請(qǐng)省政府對(duì)晉政發(fā)[2014]22號(hào)規(guī)范性文件進(jìn)行解釋的函》。

（二）一案三查，明晰主體責(zé)任問(wèn)題

一查行政機(jī)關(guān)。本案中某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局雖然對(duì)魏某等人的投訴事項(xiàng)進(jìn)行了立案、調(diào)查，針對(duì)法律適用和政策界限問(wèn)題向上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行請(qǐng)示，但該請(qǐng)示僅是內(nèi)部行為，雖然具有一定的正當(dāng)性，但不具備對(duì)外的法律效力，仍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》對(duì)魏某等人的投訴在法定期限內(nèi)作出行政處罰、不予行政處罰或移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理等決定。市場(chǎng)監(jiān)督管理局在調(diào)查結(jié)束后未作任何決定，屬于未能正確、全面履職。而且根據(jù)山西省政府有關(guān)文件規(guī)定和山西省住建廳的書(shū)面答復(fù)意見(jiàn)，物業(yè)公司的收費(fèi)行為不符合規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法應(yīng)予查處。二查人民法院。原審法院以市場(chǎng)監(jiān)督管理局已進(jìn)行立案、調(diào)查、請(qǐng)示的正當(dāng)性，忽略了行政機(jī)關(guān)履職的法定性，屬認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足。原審法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法第72條規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)履行職責(zé)，存在應(yīng)當(dāng)適用法律而未適用的情形。三查爭(zhēng)議化解。經(jīng)過(guò)深入了解，魏某等19人提起行政訴訟的目的，并不是僅僅要求行政機(jī)關(guān)履職，其實(shí)質(zhì)訴求是要求房地產(chǎn)公司退還其已繳納的供水、供氣、供暖初裝費(fèi)。辦案組經(jīng)分析研判，魏某等19人的實(shí)質(zhì)訴求具有合法性和合理性，認(rèn)為該案具備爭(zhēng)議化解的基礎(chǔ)。為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益。辦案組決定采取“雙管齊下”的工作方針，按照最高人民檢察院“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)的工作要求，對(duì)該案件開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，同時(shí)依據(jù)行政訴訟法第91條第（4）項(xiàng)及第93條規(guī)定，向省高級(jí)人民法院提出抗訴，以抗訴促和解，以監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議解決。

（三）多措并舉，破解爭(zhēng)議化解難題

首先，三級(jí)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)與政府和行政機(jī)關(guān)溝通，找準(zhǔn)癥結(jié)，尋求解決方案。2020年6月17日，省院辦案組、兩級(jí)市、縣院的負(fù)責(zé)人召開(kāi)案件協(xié)調(diào)會(huì)。隨后，參會(huì)人員針對(duì)本案實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議具體細(xì)節(jié)進(jìn)行討論，形成了退還魏某等人已繳納費(fèi)用的初步意見(jiàn)。其次，召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，促進(jìn)爭(zhēng)議化解。2020年6月23日，省檢察院關(guān)于魏某等19人申請(qǐng)行政申訴檢察公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)。會(huì)上各方當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議處理意見(jiàn)達(dá)成一致，當(dāng)場(chǎng)簽署和解協(xié)議。最后，持續(xù)跟蹤監(jiān)督，確保化解效果。為保障爭(zhēng)議化解真正落到實(shí)處，防止和解協(xié)議成為“一紙空文”，省院辦案組督促市檢察院負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

二、案件辦理的啟示

（一）準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)和政策依據(jù)

準(zhǔn)確適用法律、法規(guī)和相關(guān)政策是依法公正審查案件和解決爭(zhēng)議的基本前提，也是精準(zhǔn)監(jiān)督、促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的重要依據(jù)。人民檢察院在辦理案件中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確、政策界限不清晰為由執(zhí)行相關(guān)規(guī)定不到位的情況，可以商請(qǐng)政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋?zhuān)鞔_規(guī)則，解決分歧，促進(jìn)爭(zhēng)議解決的同時(shí)促進(jìn)系統(tǒng)治理。本案中，某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局認(rèn)為《山西省棚戶(hù)區(qū)改造工作實(shí)施方案》第14條對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造中供水、供氣、供熱等費(fèi)用承擔(dān)責(zé)任的主體規(guī)定不明確。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)商請(qǐng)文件制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋?zhuān)鞔_了相關(guān)費(fèi)用承擔(dān)主體，使行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到其未依法履職的問(wèn)題，督促其整改的同時(shí)，促使行政機(jī)關(guān)積極參與到化解爭(zhēng)議工作中來(lái)，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

（二）正確理解抗訴和爭(zhēng)議化解的關(guān)系

行政抗訴作為最具有剛性的法定的行政檢察監(jiān)督方式，也是促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的一種基本方式。解決行政爭(zhēng)議是行政訴訟的目的，對(duì)于行政裁判確有錯(cuò)誤的，堅(jiān)持以抗促調(diào)，努力把抗訴的“勢(shì)能”轉(zhuǎn)化成調(diào)處爭(zhēng)議的“動(dòng)能”。要緊緊抓住通過(guò)協(xié)商、調(diào)處大概率可以化解爭(zhēng)議的案件，尤其是抗訴后仍有可能“程序空轉(zhuǎn)”的行政爭(zhēng)議，加大促和力度，推動(dòng)行政爭(zhēng)議在法治軌道內(nèi)得到徹底、有效、妥善解決。 本案中，山西省人民檢察院對(duì)原審法院認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題向山西省高級(jí)人民法院提出抗訴?？乖V后雙方當(dāng)事人均向檢察機(jī)關(guān)表達(dá)和解意愿，鑒于申請(qǐng)人魏某等19人雖然提起的是履行職責(zé)之訴，但實(shí)質(zhì)訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費(fèi)，即使在抗訴再審后贏(yíng)得訴訟，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)訴求仍需向?qū)Ψ疆?dāng)事人主張權(quán)利乃至提起給付之訴。山西省人民檢察院在與人民法院溝通后，決定跟進(jìn)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，實(shí)現(xiàn)抗訴與爭(zhēng)議化解的無(wú)縫銜接。

（三）堅(jiān)持化解當(dāng)前之訴與解決同類(lèi)問(wèn)題并重

檢察機(jī)關(guān)在辦理行政檢察監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)從有效解決爭(zhēng)議，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，減少訴累出發(fā)，對(duì)行政審判和行政執(zhí)行以及相關(guān)行政執(zhí)法、社會(huì)管理中存在的關(guān)系到統(tǒng)一適用法律、規(guī)范司法執(zhí)法行為、涉及群體性權(quán)益保護(hù)等苗頭性、傾向性、普遍性問(wèn)題，應(yīng)在監(jiān)督和化解“當(dāng)前之訴”的同時(shí)，就是否存在案件相關(guān)的同類(lèi)問(wèn)題加強(qiáng)調(diào)查研究，通過(guò)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，力爭(zhēng)解決未起訴但存在同等情況的其他主體合法權(quán)益。本案中，經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，案涉小區(qū)共有208戶(hù)棚戶(hù)區(qū)改造回遷安置戶(hù)存在同類(lèi)型問(wèn)題，除魏某等19人提起行政訴訟外，尚有189戶(hù)未提出訴訟。山西省檢察機(jī)關(guān)努力踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過(guò)溝通協(xié)調(diào)、公開(kāi)聽(tīng)證、釋法說(shuō)理，跟進(jìn)促和，同時(shí)一攬子解決案涉小區(qū)其他189戶(hù)的退費(fèi)問(wèn)題，成功使一起群體性矛盾糾紛苗頭消彌于無(wú)形。