李榮辰　崔天明

摘 要：安全生產(chǎn)事故往往存在多元責(zé)任主體，規(guī)范安全生產(chǎn)行政處罰，應(yīng)遵循公平公正原則。檢察機(jī)關(guān)辦理此類行政處罰監(jiān)督案件，既要注重對(duì)法院裁判結(jié)果的依法監(jiān)督，又要充分發(fā)揮檢察建議作用促進(jìn)規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，同時(shí)要從行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的思路入手做實(shí)行政檢察工作，回應(yīng)當(dāng)事人對(duì)涉多個(gè)責(zé)任主體的安全生產(chǎn)行政處罰行為存在的實(shí)質(zhì)困惑，消除不滿情緒，做好當(dāng)事人服判息訴工作，促進(jìn)案結(jié)事了政和。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)事故 行政處罰 釋法說(shuō)理

一、案件難點(diǎn)與辦理思路

該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于以下兩點(diǎn)：一是材料公司主張涉案行政處罰存在不公的理由是否成立，主要是指涉案安全生產(chǎn)事故涉及多方責(zé)任主體，行政機(jī)關(guān)對(duì)其他責(zé)任主體處罰與否與對(duì)材料公司所作處罰的公正性是否存在必然聯(lián)系;二是涉案事故現(xiàn)場(chǎng)存在多方單位現(xiàn)場(chǎng)同時(shí)進(jìn)行交叉作業(yè)的情況，法院認(rèn)定涉案事故相應(yīng)違法事實(shí)的責(zé)任主體為材料公司是否正確。

由于涉案事故發(fā)生于在建施工現(xiàn)場(chǎng)，存在交叉平行作業(yè)的多個(gè)施工單位，且事故的發(fā)生直接行為起因也是因設(shè)計(jì)公司員工誤按卷簾門(mén)啟動(dòng)按鈕引發(fā)，加之是建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)范圍內(nèi)發(fā)生的安全生產(chǎn)責(zé)任事故。在此種涉及多個(gè)責(zé)任主體或存在不同違法行為的安全生產(chǎn)事故中，材料公司被行政機(jī)關(guān)依法處罰后認(rèn)為其不應(yīng)作為涉案事故行政處罰的責(zé)任主體，并提出行政機(jī)關(guān)對(duì)其他責(zé)任主體未作出處罰或處罰不公等質(zhì)疑，正如材料公司法定代表人在檢察機(jī)關(guān)辦理該案過(guò)程中堅(jiān)持認(rèn)為行政處罰不公，提出案涉事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織者系項(xiàng)目建設(shè)公司，事故發(fā)生系第三方（設(shè)計(jì)公司）違規(guī)操作直接導(dǎo)致，與材料公司沒(méi)有直接因果關(guān)系，材料公司也是受害者，所受處罰過(guò)重。這是本案當(dāng)事人的疑慮和心結(jié)，需要加強(qiáng)釋法說(shuō)理。

通過(guò)結(jié)合案件事實(shí)和證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)如何做好向當(dāng)事人闡明事理、釋明法理、講明情理，為當(dāng)事人解心結(jié)、釋法結(jié)是促進(jìn)本案爭(zhēng)議化解的關(guān)鍵。該事故屬于綜合責(zé)任事故，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在裁量范圍內(nèi)依法對(duì)材料公司、建設(shè)公司、監(jiān)理方都作了處罰，事故各方承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，程序上基本公正，法院判決并無(wú)不當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)圍繞申請(qǐng)人核心訴求和困惑焦點(diǎn)進(jìn)行釋法說(shuō)理，使申請(qǐng)人理解了行政機(jī)關(guān)遺漏對(duì)其他責(zé)任主體的處罰并不影響本案中對(duì)材料公司所作的行政處罰，同時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)將就行政機(jī)關(guān)在該次安全生產(chǎn)事故中遺漏追究相關(guān)主體責(zé)任問(wèn)題通過(guò)檢察建議方式監(jiān)督其依法全面履職的意見(jiàn)表示認(rèn)可。

二、案件辦理的啟示

（一）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦案的示范作用

2019年4月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員辦理案件有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案作出了具體規(guī)定和要求。

檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中發(fā)揮帶頭作用，既是積極適應(yīng)司法責(zé)任制改革的實(shí)踐，也是檢察隊(duì)伍職業(yè)化專業(yè)化建設(shè)的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，落實(shí)責(zé)任，在工作中融入檢察智慧，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和方法，有助于帶動(dòng)整個(gè)隊(duì)伍提升能力水平。作為司法工作人員的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，更應(yīng)增強(qiáng)政治自覺(jué)，主動(dòng)作為，努力在推進(jìn)全面依法治國(guó)中勇于擔(dān)當(dāng)、能夠擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)當(dāng)。

（二）釋法說(shuō)理工作應(yīng)注重對(duì)當(dāng)事人訴求的有效回應(yīng)

第一，要注重準(zhǔn)確把握當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)性訴求，了解爭(zhēng)議才能解決爭(zhēng)議，才能準(zhǔn)確地并有針對(duì)性地釋疑解惑，引導(dǎo)當(dāng)事人放棄不合理的訴求和期待，圍繞合理訴求開(kāi)展工作。第二，要有較高的交流技巧和溝通方法，這是做好行政爭(zhēng)議化解工作的捷徑。優(yōu)秀的溝通技巧和工作方法往往能夠快速拉近與當(dāng)事人的心理距離，增加信任感，增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)檢察辦案人員釋法說(shuō)理意見(jiàn)的認(rèn)可度。第三，必須具備扎實(shí)的法律功底和業(yè)務(wù)能力。爭(zhēng)議化解工作要在依法查辦監(jiān)督案件的前提下進(jìn)行，只有具備較高的法律素養(yǎng)，能夠?qū)Π讣嚓P(guān)法律關(guān)系作出正確認(rèn)定，才能運(yùn)用法理明辨是非，明確觀點(diǎn)，釋法析理，讓當(dāng)事人信服。

（三）將依法辦案與推進(jìn)社會(huì)治理相結(jié)合

1.加強(qiáng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)全面、依法履職。本案事故系在多方主體、因素共同影響下發(fā)生，設(shè)計(jì)公司主張其自身雖有不當(dāng)，但現(xiàn)場(chǎng)其他責(zé)任單位材料公司員工茍某個(gè)人違規(guī)操作，啟動(dòng)非本單位設(shè)備，屬嚴(yán)重違章行為，是事故直接原因之一。涉案專家調(diào)查報(bào)告已認(rèn)定設(shè)計(jì)公司安全教育培訓(xùn)不到位，對(duì)員工茍某日常安全教育不足，系導(dǎo)致事故的間接原因之一。但行政機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)計(jì)公司、該公司有關(guān)責(zé)任人員及員工茍某是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)事故責(zé)任并未進(jìn)行深入調(diào)查，也未作出任何行政處罰，存在遺漏相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)在本案中依法監(jiān)督涉案行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)了補(bǔ)充調(diào)查，對(duì)遺漏涉案主體移送行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行處理并開(kāi)展事故警示約談。對(duì)于履職不全面等類似情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極發(fā)揮檢察建議監(jiān)督作用，督促行政機(jī)關(guān)對(duì)照整改建議及時(shí)開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)工作，確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.注重審查是否遺漏認(rèn)定違法事實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第45條規(guī)定，兩個(gè)以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能危及對(duì)方生產(chǎn)安全的，應(yīng)當(dāng)簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)和應(yīng)當(dāng)采取的安全措施，并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行安全檢查與協(xié)調(diào)。從調(diào)查情況看，材料公司、設(shè)計(jì)公司等多家單位在事故現(xiàn)場(chǎng)平行施工，但各方并未簽訂“安全生產(chǎn)管理協(xié)議”，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)安全管理混亂，存在安全隱患。對(duì)此專家調(diào)查報(bào)告及事故調(diào)查組的調(diào)查報(bào)告均有記載，但行政機(jī)關(guān)對(duì)這一違法事實(shí)未予認(rèn)定，也未據(jù)此對(duì)相關(guān)單位作出行政處罰。本案所發(fā)檢察建議就上述問(wèn)題提出的同時(shí)也督促涉案行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步建章立制，該行政機(jī)關(guān)采納了檢察建議，建立了案件審核委員會(huì)制度，以避免此類情形發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)對(duì)所發(fā)出的檢察建議內(nèi)容應(yīng)注重增強(qiáng)針對(duì)性和前瞻性，從個(gè)案辦理入手推進(jìn)行政機(jī)關(guān)健全和完善相應(yīng)工作機(jī)制，進(jìn)而提高促進(jìn)社會(huì)治理的實(shí)效性。

3.監(jiān)督促進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)合法嚴(yán)謹(jǐn)，維護(hù)行政執(zhí)法公信力。本案中行政機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定違法事實(shí)的依據(jù)審查把關(guān)不嚴(yán)。涉案事故專家調(diào)查報(bào)告，援引《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》（AQ/T9006-2010），認(rèn)定事故直接原因之一為材料公司員工未設(shè)置安全警示標(biāo)志，屬違章操作。但該規(guī)范已于事故發(fā)生前的2017年4月1日廢止。行政機(jī)關(guān)對(duì)“專家調(diào)查報(bào)告”疏于審查，以此作為認(rèn)定違法事實(shí)和作出行政處罰的主要證據(jù)存在明顯瑕疵，致使當(dāng)事人對(duì)行政處罰依據(jù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，引發(fā)爭(zhēng)議。這些是工作中的瑕疵，也反映了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平仍需要進(jìn)一步提高，在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，涉案行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步充實(shí)了更加專業(yè)的執(zhí)法人員，更加重視并大力加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)。