廣西壯族自治區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：廣西三級(jí)檢察機(jī)關(guān)“捕訴一體”改革取得了實(shí)效，“兩項(xiàng)監(jiān)督”成效尤為明顯?！安对V一體”辦案機(jī)制中偵查監(jiān)督仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，需要構(gòu)建新型訴偵關(guān)系，加強(qiáng)引導(dǎo)偵查;通過制度建設(shè)，完善運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化資源配置;建設(shè)常態(tài)化團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)“兩項(xiàng)監(jiān)督”;通過方式創(chuàng)新，強(qiáng)化各項(xiàng)舉措，提高偵查監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：捕訴一體 偵查監(jiān)督 訴偵關(guān)系

2019年，伴隨著全國檢察機(jī)關(guān)重塑性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的落實(shí)落地，刑事案件“捕訴一體”辦案機(jī)制全面推行。2019年12月30日新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》發(fā)布，將“捕訴一體”辦案機(jī)制規(guī)范化制度化。為更加充分地挖掘和發(fā)揮“捕訴一體”辦案機(jī)制優(yōu)勢，加強(qiáng)偵查監(jiān)督，課題組對廣西檢察機(jī)關(guān)“捕訴一體”背景下偵查監(jiān)督狀況進(jìn)行實(shí)證研究。從目前來看，“捕訴一體”在提高辦案效率、優(yōu)化辦案質(zhì)量、強(qiáng)化偵查引導(dǎo)等方面具有正向作用，同時(shí)也暴露出一些問題，應(yīng)通過優(yōu)化“捕訴一體”運(yùn)行機(jī)制加以解決。

一、“捕訴一體”背景下廣西檢察機(jī)關(guān)“兩項(xiàng)監(jiān)督”成效明顯

2020 年，廣西檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督立案率 [1]80.2%、監(jiān)督撤案率[2] 96.5%，分別位于全國檢察機(jī)關(guān)第一名、第四名。廣西檢察機(jī)關(guān)“兩項(xiàng)監(jiān)督” 工作中的一些經(jīng)驗(yàn)做法成為可復(fù)制可借鑒的“檢察監(jiān)督樣本”，作為全國檢察機(jī)關(guān)唯一代表在政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會(huì)上作經(jīng)驗(yàn)發(fā)言。廣西檢察機(jī)關(guān)“捕訴一體”辦案機(jī)制實(shí)施以來，取得以下四個(gè)方面的積極成效。

（一）體系化整合

緩解檢察人力資源分配矛盾。長期以來，檢察機(jī)關(guān)人少案多、人力資源分配不均等方面矛盾突出，迫切需要整合現(xiàn)有檢察人力資源，提升工作效率。因此，“捕訴一體”改革應(yīng)“力求以最低的司法成本投入實(shí)現(xiàn)法治產(chǎn)品的最大化產(chǎn)出”[3]，通過體系化整合實(shí)現(xiàn)檢察人力資源的科學(xué)、有效配置，減少“捕訴分離”辦案機(jī)制下檢察人力資源分置造成的分配不均衡、部分工作重疊的問題，讓每位檢察官都投入到案件的全過程中去，減少重復(fù)勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源在審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴兩大環(huán)節(jié)的一體化貫通。改革后，廣西省級(jí)檢察院人少案多的矛盾得到緩解，市級(jí)檢察院和基層檢察院的情況得到一定程度改觀。

（二）一體化辦理

辦案周期縮短、效率提升。“捕訴分離”辦案機(jī)制下，審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴分別由不同的檢察官或辦案組負(fù)責(zé)，不同人員對同一案件都要閱卷、熟悉案件情況和證據(jù)情況等，重復(fù)工作時(shí)間大大增加?！安对V一體”辦案機(jī)制減少了閱卷、證據(jù)審查、文書制作的部分工作量，甚至訊問也更加便利，減少了近一半的重復(fù)勞動(dòng)。[4]由于審查起訴工作前移，對于案件審查較為全面，同一檢察官對同一案件遞進(jìn)式審查，節(jié)約大量審查時(shí)間，讓檢察官騰出更多的精力聚焦于案件核心問題，辦案質(zhì)效均有所提高。如貴港市覃塘區(qū)檢察院批捕案件平均辦案時(shí)間縮短3個(gè)工作日以上，公訴案件平均辦案時(shí)間縮短7個(gè)工作日以上。桂林市魚峰區(qū)檢察院辦案周期縮短22天，退查率明顯下降，案件比得到有效控制，辦案質(zhì)效大大提高。

1.專業(yè)化辦案：案件質(zhì)量提升效果明顯?！安对V一體”辦案機(jī)制形成專業(yè)化類案辦案機(jī)構(gòu)，每類案件對檢察官的專業(yè)水平提出更高要求，與此同時(shí)也推動(dòng)了辦案質(zhì)量效果明顯提升。

第一，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，以案件類型組建專業(yè)化的刑事辦案機(jī)構(gòu)，檢察官在一定時(shí)期內(nèi)集中辦理特定類型案件，通過經(jīng)驗(yàn)的積累，將更為全面掌握特定類型案件所需的法律法規(guī)、辦案技巧、專業(yè)技術(shù)知識(shí)，提升了特定類型案件辦理能力。

第二，“捕訴一體”辦案機(jī)制下，檢察官在批捕、審查起訴、出庭公訴、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)對承辦案件全面負(fù)責(zé)、全程跟進(jìn)、全方位參與。檢察官從原來“捕訴分離”時(shí)專注于“流水線”上的單一環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注全過程，熟悉捕、訴、監(jiān)督各項(xiàng)工作，能夠更好地打通案件辦理全流程的業(yè)務(wù)能力，提升案件辦理質(zhì)量，有效降低案-件比。

第三，案件質(zhì)量監(jiān)督關(guān)口前移，檢察官在審查批準(zhǔn)逮捕階段就能對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，更加嚴(yán)格地把控證據(jù)收集以及罪名認(rèn)定，介入偵查、引導(dǎo)取證針對性更強(qiáng)，有效提高了辦案質(zhì)量。廣西檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制后，進(jìn)一步完善介入偵查工作機(jī)制和補(bǔ)充偵查制度，退回補(bǔ)充偵查同比下降23.4%，延長審查起訴期限同比下降22%，辦案效率和質(zhì)量明顯提升。[5]

2.責(zé)任化管理：司法責(zé)任制落實(shí)到位?！安对V分離”辦案機(jī)制中，“負(fù)責(zé)批捕的檢察官一般只對批捕責(zé)任負(fù)責(zé)，批捕后的案件發(fā)展與自己關(guān)系不大，不利于提高承辦人的責(zé)任心”[6]，特別是審查批準(zhǔn)逮捕環(huán)節(jié)對證據(jù)審查的標(biāo)準(zhǔn)較低，辦案檢察官不重視引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)加強(qiáng)取證工作，可能貽誤重要的取證時(shí)機(jī)，增加審查起訴環(huán)節(jié)的工作難度。實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制后，嚴(yán)格落實(shí)檢察官辦案主體責(zé)任，檢察官不僅具備更完整的辦案權(quán)，也能夠?qū)Π讣M(jìn)行全面的證據(jù)判斷、事實(shí)認(rèn)定、性質(zhì)界定和法律適用，更加有利于落實(shí)以“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”為核心的司法責(zé)任制。

二、“捕訴一體”改革中廣西檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督情況及存在問題

（一）“捕訴一體”改革中偵查監(jiān)督情況分析

2020年5月，廣西三級(jí)檢察機(jī)關(guān)全部完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，刑事案件辦理實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制。課題組選擇了廣西14個(gè)市級(jí)院2018年、2019年、2020年的偵查監(jiān)督情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，并結(jié)合最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評價(jià)指標(biāo)》進(jìn)行研析。

1.提出書面糾正違法情況。全區(qū)檢察機(jī)關(guān)提出書面糾正違法情況總體呈上升趨勢，2018-2020年總數(shù)分別為85、137、128件/次，9個(gè)市級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出書面糾正違法次數(shù)呈上升趨勢，其中上升比例超過50%的有7個(gè)市級(jí)檢察機(jī)關(guān)?？梢姡安对V一體”改革后，檢察機(jī)關(guān)提出書面糾正違法次數(shù)明顯上升，檢察機(jī)關(guān)注重對偵查活動(dòng)的監(jiān)督引導(dǎo)作用，提升案件辦理質(zhì)量，保障偵查活動(dòng)合法合規(guī)。

2.偵查活動(dòng)違法監(jiān)督。從全區(qū)檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)違法監(jiān)督來看，各市檢察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)違法監(jiān)督率總體呈上升趨勢，其中有10個(gè)市級(jí)檢察機(jī)關(guān)呈上升趨勢，占到總數(shù)的比例達(dá)到70%以上，可見“捕訴一體”辦案機(jī)制改革后，對偵查活動(dòng)的監(jiān)督得到一定程度的加強(qiáng)。

3.糾正漏捕漏訴情況。全區(qū)檢察機(jī)關(guān)糾正漏捕漏訴人數(shù)均有下降現(xiàn)象，糾正漏捕、漏訴率總體呈現(xiàn)下降趨勢。2018-2020年，糾正漏捕人數(shù)總數(shù)分別為1961人、1858人、1641人，糾正漏訴人數(shù)總數(shù)分別為2321人、2115人、1905人，糾正漏捕、漏訴總?cè)藬?shù)逐年減少。此外，對比各市檢察機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)，僅河池市和崇左市出現(xiàn)上升現(xiàn)象，其余12個(gè)市均呈下降趨勢。綜上，在糾正漏捕漏訴力量、力度基本不變的情況下，糾正漏捕漏訴數(shù)呈逐年下降趨勢，檢察機(jī)關(guān)對偵查活動(dòng)的引導(dǎo)監(jiān)督作用明顯，偵查機(jī)關(guān)辦理案件質(zhì)量得到了提升，“捕訴一體”的積極效應(yīng)得到了體現(xiàn)。

（二）“捕訴一體”背景下偵查監(jiān)督存在的問題

1.檢察資源配置不均衡問題較為突出?！安对V一體”改革后，自治區(qū)檢察院設(shè)置5個(gè)刑事檢察部門，有4個(gè)市級(jí)院設(shè)置了2個(gè)刑事檢察部門，11個(gè)市級(jí)院設(shè)置了3個(gè)刑事檢察部門，但是到了基層檢察院，大部分僅有1個(gè)刑事檢察部門，無法實(shí)現(xiàn)以犯罪類型劃分部門，甚至有的基層檢察院僅有1名刑事檢察官，連指定專人負(fù)責(zé)特定類型案件都無法做到?！吧厦媲l線，下面一根針”現(xiàn)象突出，基層院刑事檢察官不僅要承擔(dān)全部類型犯罪的檢察業(yè)務(wù)工作，還要面對上級(jí)不同部門的工作部署，壓力較大。如何科學(xué)配置檢察資源，發(fā)揮“捕訴一體”機(jī)制優(yōu)勢，加強(qiáng)偵查監(jiān)督，有效實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)“上下聯(lián)動(dòng)”是亟待解決的問題。

2.各地偵查監(jiān)督相關(guān)指標(biāo)不能同頻提升。在案多人少、檢察官辦案壓力增大的情況下，檢察官缺乏足夠時(shí)間和精力對訴訟活動(dòng)進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，一些地方出現(xiàn)了偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)下滑，追捕、追訴、糾正違法數(shù)據(jù)下降的情況。廣西各地由于對偵查監(jiān)督的重視程度不同，也呈現(xiàn)出不同的變化，有的地方呈逐年上升趨勢，有的地方工作不平穩(wěn)，數(shù)據(jù)波動(dòng)較大。據(jù)調(diào)研分析，數(shù)據(jù)波動(dòng)，主要是“人”的問題，而不是機(jī)制制度問題。“捕訴一體”改革后，部分原公訴部門的人員由于缺乏監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，需要時(shí)間熟悉業(yè)務(wù)。

3.內(nèi)部監(jiān)督和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制薄弱?！安对V一體”改革后，辦案檢察官全面負(fù)責(zé)案件全流程辦理，同時(shí)擁有批捕權(quán)和起訴權(quán)，加之推行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，檢察官手中的權(quán)力趨于集中。權(quán)力的集中給內(nèi)部監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)，廉政風(fēng)險(xiǎn)也陡增。2019年全國1290名檢察人員因違紀(jì)違法被立案查處，同比上升66.7%，54人被追究刑事責(zé)任。[7]廣西檢察機(jī)關(guān)2018年有17名檢察人員因違紀(jì)違法被立案查處，2019年大幅上升為39人，這反映出當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)督和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制仍較為薄弱。一些地方檢察機(jī)關(guān)過于相信檢察官的自律，過度依賴司法責(zé)任制、外部監(jiān)督制約機(jī)制的作用，沒有專門制定相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，難以有效地保證“捕訴一體”機(jī)制中檢察官正確行使辦案職權(quán)。[8]

三、“捕訴一體”背景下強(qiáng)化偵查監(jiān)督的路徑

（一）關(guān)系重構(gòu)：構(gòu)建新型訴偵關(guān)系，加強(qiáng)引導(dǎo)偵查

“捕訴一體”背景下強(qiáng)化偵查監(jiān)督，本質(zhì)上是一種針對訴偵關(guān)系的重構(gòu)，“監(jiān)督的最終目的和意義在于使偵查機(jī)關(guān)提高偵查活動(dòng)質(zhì)量，既有效打擊犯罪，又切實(shí)保障人權(quán)。因此，要把確保證據(jù)合法性、提升指控犯罪的效果作為對公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督的主要工作目標(biāo)”[9]。首先，更新監(jiān)督理念，從“事后督”更多走向“事前督”，對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不僅僅是秉持“糾錯(cuò)”的理念，而應(yīng)當(dāng)著眼于“防范”的理念，不僅僅是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是通過監(jiān)督實(shí)現(xiàn)案件辦理全過程的公平正義，實(shí)現(xiàn)檢警的雙贏。其次，強(qiáng)化介入偵查、引導(dǎo)取證，通過開展捕前引導(dǎo)取證工作，密切捕偵關(guān)系;通過開展捕后引導(dǎo)取證工作，傳遞證據(jù)標(biāo)準(zhǔn);通過開展不批捕、退回補(bǔ)充偵查案件的引導(dǎo)偵查工作，建立健全審查引導(dǎo)偵查常態(tài)化工作機(jī)制。[10]“促進(jìn)偵查人員提高證據(jù)意識(shí)、取證能力，防止因取證不及時(shí)、不規(guī)范導(dǎo)致證據(jù)滅失，或出現(xiàn)證據(jù)證明力不夠等問題，達(dá)到有效指控犯罪和保證無罪人不受追訴的目的” 。[11]最后，強(qiáng)化派駐偵查機(jī)關(guān)檢察工作機(jī)制，派出具有豐富偵查監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)、公訴經(jīng)驗(yàn)的檢察官，積極引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)，及時(shí)給予指導(dǎo)和解答，提升檢警辦案合力，提高辦案質(zhì)效。

（二）制度建設(shè)：完善運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化資源配置

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第8條為“捕訴一體”辦案機(jī)制做了原則性規(guī)定，要實(shí)現(xiàn)該機(jī)制規(guī)范、有效運(yùn)行，亟需加強(qiáng)制度化建設(shè)。在總結(jié)全國各地探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議最高人民檢察院加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全國性“捕訴一體”辦案工作規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)則等，規(guī)范“捕訴一體”工作流程、協(xié)作聯(lián)動(dòng)、信息共享，形成體系化的“捕訴一體”辦案機(jī)制制度，為更好地全面激活“捕訴一體”機(jī)制下偵查監(jiān)督優(yōu)勢提供制度保障。在此基礎(chǔ)上各地可結(jié)合當(dāng)?shù)貎?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和辦案需求實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

（三）常態(tài)化團(tuán)隊(duì)：加強(qiáng)“兩項(xiàng)監(jiān)督”，優(yōu)化檢察職能行使

完善“捕訴一體”辦案機(jī)制的同時(shí)，以制度方式優(yōu)化檢察資源配置，強(qiáng)化偵查監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)人力資源極為有限，在基層檢察院表現(xiàn)得更為明顯。在“捕訴一體”實(shí)行初期，必然伴隨著短期陣痛，許多原來從事公訴的檢察官不熟悉偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)，原來從事偵查監(jiān)督的檢察官不適應(yīng)出庭公訴，同時(shí)還存在檢察官業(yè)務(wù)能力、素質(zhì)等參差不齊等情況，因此要科學(xué)、有效配置檢察人力資源。可通過三個(gè)途徑優(yōu)化檢察人力資源配置：第一，指定偵查監(jiān)督專項(xiàng)工作牽頭部門，類似于當(dāng)前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)指定重罪檢察部門負(fù)責(zé)刑事審判監(jiān)督工作，針對需要重點(diǎn)關(guān)注的偵查監(jiān)督指定牽頭部門，避免由于機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致相關(guān)工作弱化，與檢察官“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”形成合力，實(shí)現(xiàn)“兩項(xiàng)監(jiān)督”全方位無遺漏。第二，建立常態(tài)化偵查監(jiān)督檢察官辦案組或辦案團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)成員可由具有偵查監(jiān)督、公訴經(jīng)驗(yàn)的檢察官組成，形成強(qiáng)大檢察資源合力。通過多部門資源的調(diào)配，可靈活適應(yīng)具體案件的承辦需求。第三，建立監(jiān)督事項(xiàng)案件化管理機(jī)制，對檢察建議、嚴(yán)重違法等重大監(jiān)督事項(xiàng)，由承辦檢察官以案件化形式進(jìn)行“一站式”辦理[12]。

（四）方式創(chuàng)新：強(qiáng)化各項(xiàng)舉措，提高偵查監(jiān)督質(zhì)效

第一，加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立信息共享機(jī)制，拓寬立案監(jiān)督線索來源，主動(dòng)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，采取詢問、查閱書證、復(fù)制訴訟文書等案卷材料、調(diào)取行政執(zhí)法臺(tái)賬等方式調(diào)查核實(shí)，并跟進(jìn)立案監(jiān)督措施。第二，用好偵查監(jiān)督平臺(tái)。加強(qiáng)偵查監(jiān)督大數(shù)據(jù)運(yùn)用，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，不僅加大個(gè)案監(jiān)督，而且對偵查監(jiān)督平臺(tái)匯聚的辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行“深加工”，同時(shí)，嚴(yán)把監(jiān)督范圍關(guān)，嚴(yán)把文書質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)把整改反饋關(guān)，推動(dòng)偵查監(jiān)督平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行。第三，增強(qiáng)偵查監(jiān)督剛性措施。建議賦予檢察機(jī)關(guān)對拒不聽從介入偵查引導(dǎo)取證意見而導(dǎo)致案件不能及時(shí)偵破、不能順利起訴、不能有效判決的偵查人員啟動(dòng)懲戒程序和決定如何懲戒的建議權(quán)，具體可采取“檢察建議書”“糾正違法通知書”等形式[13]，以提升監(jiān)督質(zhì)量，保障監(jiān)督效果。