付浩

（廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東 廣州 510075）

農村農業(yè)問題一直以來就是國家發(fā)展的重點，國家在新時代背景下正積極邁向現代化建設目標，鄉(xiāng)村規(guī)劃成為城鄉(xiāng)建設與發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。如今國家已經構建了一套完善的國土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃在這一體系之下有必要進行改革和創(chuàng)新，其對推動村莊規(guī)劃穩(wěn)健發(fā)展、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。

一、基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的總體要求

黨和國家在資源管理改革中強調鄉(xiāng)村規(guī)劃的要求與標準，使開展鄉(xiāng)村振興工作獲得明確的方向、目標指導。有關本輪村莊規(guī)劃的定位、作用，指出了針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的鄉(xiāng)村區(qū)域要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以一個或幾個行政村為單元組織編制實用性的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，并將其視作詳細規(guī)劃報給上一級政府進行審批。在國土空間規(guī)劃體系之下，村莊規(guī)劃成為法定的、詳細的規(guī)劃，是開發(fā)國土資源、保護國土空間、管制資源用途、為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設項目核發(fā)許可證、開展各項建設活動等的法定依據，總體要求就在于“多規(guī)合一”“實用性”。

“多規(guī)合一”要求主要體現在：整合替代原有功能多樣的涉村空間規(guī)劃，重構涉農管理部門的權利、職責；協調并優(yōu)化相關村莊主體利益，統籌協調村集體和村民、政府職能部門、外來投資主體、游客等多方利益；利用全域和全要素的方式將相關內容表達出來。這充分體現本輪村莊規(guī)劃的矛盾性、復雜性?！皩嵱眯浴辈粌H要求規(guī)劃編制成果盡可能簡潔易懂，為群眾讀記提供便利，還要保持問題目標的清晰度、與政策相符的可操作性要求、因地制宜、有特色、可選擇等。這體現出編制村莊規(guī)劃的難度。根據這樣的理解和認識，本輪村莊規(guī)劃絕非簡單地落實總體規(guī)劃，而要明確發(fā)展思路，進行相應的革新。

二、基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的發(fā)展思路

（一）土地管理平衡資源發(fā)展

為了找尋村莊規(guī)劃發(fā)展新思路，國家實施諸多惠農政策、土地整治改革，通過土地管理平衡村莊資源的發(fā)展，進而推動村莊資源的保護和開發(fā)、配置，逐步破解城鄉(xiāng)二元束縛。

一方面，村莊規(guī)劃的土地總量控制。國土空間規(guī)劃新體系強調逐級傳導約束性指標，基于整體角度由上而下進行用地指標的總量控制、分解下達，鄉(xiāng)村建設的實際用地總規(guī)模，在進行分配之中就需要按照城鄉(xiāng)約束性建設用地規(guī)模來進行處理。為了避免村莊建設用地總規(guī)模過渡的壓縮出現，就需要針對人均建設用地指標和戶籍人口進行對應的預測規(guī)劃，據此估算村莊建設用地的總規(guī)模，校核其合理性[1]。另一方面，村莊規(guī)劃的土地合理分配。基于國土空間規(guī)劃的傳導管控指標，村莊建設用地指標是有限資源，還需要實現合理的統籌協調以及對應的配置與分解，在滿足集約節(jié)約要求的同時滿足建設需求，以此來獲取綜合的效益。針對不同村莊的高效配置建設用地，其就成為現階段進行調控的根本，在分解用地指標時就要制定不同的配置方案，基于不同村莊發(fā)展差異進行差額分配，不再是等比例分配或者等量分配，提高鄉(xiāng)村土地配置效率。

（二）增強自然資源管理職能

國家設立自然資源部體現出統籌自然資源以及消除空間規(guī)劃沖突、建設生態(tài)文明的意圖，使得空間規(guī)劃體系在自然資源管理的框架下獲得更寬廣的村莊規(guī)劃組織權、實施權。和城鄉(xiāng)規(guī)劃部相比，自然資源部有更多管控城鄉(xiāng)空間和各類資源的能力?；鶎幼匀毁Y源部結合村莊資源管理的價值化需求，提高管控及統籌城鄉(xiāng)空間和各類資源的能力，吸收傳統規(guī)劃管理經驗。在資源管理中還要考慮排查鄉(xiāng)村土地、確認產權，優(yōu)先調查資源現狀，將其納入法治化管理，有效釋放村莊資源活力。而村莊規(guī)劃要加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃經驗的吸收，合理配置村莊資源，促使資源規(guī)劃管理有序發(fā)展，進而推動村莊資源發(fā)展。

三、基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的建議

（一）因地制宜，先分類后規(guī)劃

根據上述村莊規(guī)劃的要求及其發(fā)展思路，在村莊規(guī)劃編制中，把握因地制宜的原則，按照城郊融合情況、實際條件科學制定用地分類標準，落實國土空間規(guī)劃用地分類標準與體系的統一構建，盡可能提高村莊空間規(guī)劃的效率和水平，積極助力鄉(xiāng)村振興。制定分類的標準和體系時要基于傳統分類指南，結合其執(zhí)行狀態(tài)，去除傳統指南無法銜接新時代的部分，選擇可以適應當今社會發(fā)展的條件，改進并優(yōu)化用地分類標準，盡可能保證科學性、合理性。特別是要對新增分類、精細分類、擴展定義等有所改善，解決好村莊發(fā)展問題，突出地域特色[2]。針對人文環(huán)境特色顯著的村莊要加大保護力度，在村莊規(guī)劃中融入特色發(fā)展，結合村莊發(fā)展情況和實際生活、生產需求合理規(guī)劃村莊的城鎮(zhèn)化發(fā)展，強化產業(yè)建設，落實搬遷撤并工作，重視聚居提升，提高鄉(xiāng)村環(huán)境的宜居性。還要善于使用網絡信息技術打造網絡平臺，實現“一張圖”的村莊規(guī)劃管理，拉近村莊間的距離，促進村莊的信息化建設，在打破時空對村莊規(guī)劃的限制的同時更方便快捷地傳輸信息，引導村民利用互聯網學習有關知識，積極參與村莊規(guī)劃，推動村莊規(guī)劃的建設和發(fā)展。

（二）以村莊規(guī)劃探索彈性機制

有彈性是判斷村莊規(guī)劃實用的重要標準，在進行村莊規(guī)劃之中，就要求了能夠將每一塊圖斑的管控指標和實際用途指出來，體現出村莊規(guī)劃的實用性、靈活性[3]。

首先，村莊規(guī)劃內容彈性。按照村莊發(fā)展類型從而讓國土空間規(guī)劃的內容對應地提出來，如，發(fā)展的重點對象是集聚提升村莊，其規(guī)劃內容要盡量全面、深入，引導村莊體現自身優(yōu)勢，發(fā)揮示范引領作用；城鄉(xiāng)轉換類村莊（即將并入城鎮(zhèn)空間）、整體搬遷類村莊及撤并類村莊（將要被吸納）一般不會出現新的、大規(guī)模的建設與開發(fā)，這樣就會讓空間格局穩(wěn)定性較強，可以不編制規(guī)劃，只規(guī)劃并且做好國土空間的管控，將“三線”為主的村莊的用途、人居環(huán)境提升即可；聯合周邊村莊打造村莊群，編制全面的、統一的國土空間規(guī)劃，并按照具體的類型與分工來進行內容方面的管控?？紤]到村莊與村域的不同層次規(guī)劃問題，就需要考慮到規(guī)劃內容的側重點差異。基于村域整體層面，涉及對村莊國土空間總格局的管控、產業(yè)發(fā)展的引導、建設項目的布局等主要內容，發(fā)揮管控和引導作用；基于村莊層面，主要是整治人居環(huán)境、完善各類配套設施，涉及引導村莊風貌、改造和提升公共空間與環(huán)境、村莊安全、環(huán)境衛(wèi)生、道路、給排水等內容，強調配套實用的基礎設施。

其次，村莊規(guī)劃用途彈性。村莊規(guī)劃有對應的留白機制，要求規(guī)劃具體地塊用途具有一定的彈性。能夠在村莊邊界之中實現某一塊或者是多塊圖斑的有效劃定，將其直接作為村莊的留白用地，具體的用途加以強制性的規(guī)劃，在今后的村莊建設中按照實際情況明確用地性質即可，明確建設管控指標。

再次，村莊規(guī)劃實施彈性。村莊規(guī)劃應具有容錯機制，在數字化時代下，在“一張圖”的規(guī)劃方面，也允許村莊的建設相遇與村莊的國土空間上存在一點細微差別。國土空間規(guī)劃界定的村莊建設邊界和空間往往較為粗略，允許細小偏差，并承認與村莊規(guī)劃相符[4]。修改村莊規(guī)劃的程序也應簡化，因為過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織編制村莊規(guī)劃，市縣級政府部門進行批復，修改程序卻比較繁瑣，實際操作層面要重新編制規(guī)劃，耗費更多時間、人力、資金，需要通過簡化的修改程序讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得在實施村莊規(guī)劃的過程中修改規(guī)劃的權利，而且市縣級政府部門批復時要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)修改權的范圍，預防鄉(xiāng)鎮(zhèn)破壞村莊規(guī)劃管控的整體結構。

（三）平衡村莊規(guī)劃和村民自治

在村莊規(guī)劃中，村民與管理實體作為主體，為了讓村莊規(guī)劃擁有可讀性和落地可操作性，需要深入地進行區(qū)域價值的挖掘，實現區(qū)域資源的有效整合，這樣就可以滿足多元化綜合發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)[5]。在新時代下的升級與轉型中，關鍵就在于強調鄉(xiāng)村內生動力的培養(yǎng)、科學定義產業(yè)心態(tài)、因地制宜地進行規(guī)劃，能夠依托于產業(yè)吸納勞動力，最終促進鄉(xiāng)村的發(fā)展，幫助農民實現增收，以此來創(chuàng)造更多的經濟價值；能夠注重生態(tài)、政治、經濟、文化等方面的自主性，在村莊規(guī)劃中，能夠表現出鄉(xiāng)村的特殊性與價值觀，最終將國土空間規(guī)劃的政策以及對應的引導和控制作用真正發(fā)揮出來；在國土空間層面優(yōu)化頂層設計，區(qū)域及鄉(xiāng)村層面要還權賦能，增強鄉(xiāng)村自治能力。在政府和鄉(xiāng)村之間還要構建協商機制，提升村民對村莊規(guī)劃的包容性、參與性，最終鼓勵鄉(xiāng)村自主探索、自主創(chuàng)新，例如建立多元主體參與、內外上下結合的村莊治理模式。中國傳統文化在鄉(xiāng)村植根，鄉(xiāng)村蘊藏人們在歷史長河中積累的智慧，通過地方性鄉(xiāng)村文化資源的挖掘，這樣就可以基于文化來實現鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的打造，達到鄉(xiāng)村振興。目前，在村莊規(guī)劃之中，需要重點關注歷史文化的保護、維護，劃定好保護歷史文化街區(qū)、居民的范圍，保證村莊環(huán)境的完整性以及歷史文化建筑不會出現被破壞的問題。

四、結語

面對城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的嚴峻形勢，鄉(xiāng)村急需在政策的指引下快速發(fā)展，村莊規(guī)劃的編制與發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興工作的基礎需要發(fā)揮好打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村空間、創(chuàng)造對產業(yè)興旺有利的空間條件兩方面作用。隨著國家建立國土空間規(guī)劃體系，強調不同層級的空間規(guī)劃，更要推動村莊規(guī)劃的發(fā)展，從而科學引導鄉(xiāng)村發(fā)展，努力建設美麗新農村，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，真正實現統籌發(fā)展。