劉穎

（西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

溫室氣體排放主要來源于發(fā)電、交通以及工業(yè)等行業(yè)在發(fā)展過程中使用化石燃料燃燒所產(chǎn)生的氣體燃燒產(chǎn)物。溫室氣體的減排不具有地域上的特定性，在全球排放總量已經(jīng)確定的情況下，如何實(shí)現(xiàn)各主體的主動和公平減排，機(jī)制和制度的設(shè)計(jì)就顯得格外重要。碳排放權(quán)交易正是這樣一種運(yùn)用市場化手段刺激和激勵減排的機(jī)制，相比其他類似碳稅／能源稅的手段而言，它更能夠激發(fā)排放主體主動減排的意愿。而碳排放權(quán)的初始分配方式，直接決定了碳排放交易制度中的排放成本由誰來承擔(dān)以及所產(chǎn)生之收益由誰享有。

一、碳排放權(quán)配額分配之確立

碳排放權(quán)又稱為溫室氣體排放權(quán)，是被法律或者法定機(jī)構(gòu)賦予排放資格的主體出于生存和發(fā)展的需要，在被許可的范圍內(nèi)向大氣環(huán)境中進(jìn)行二氧化碳等溫室氣體排放的權(quán)利。碳排放權(quán)配額初始分配是碳排放權(quán)交易制度的核心環(huán)節(jié)。所謂初始分配，是指國家基于對大氣環(huán)境資源的管理權(quán)以許可的方式向被納入交易體系的溫室氣體排放源發(fā)放排放配額的行為。在初始分配環(huán)節(jié)，其一方主體主要是政府（中央政府和地方政府），政府代表國家對碳排放權(quán)配額進(jìn)行發(fā)放并分配給具體的排放實(shí)體。而這種分配又必須是在政府以本國范圍內(nèi)環(huán)境容量、不同行業(yè)的排放情況以及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為前提確定科學(xué)的碳排放總量的基礎(chǔ)上進(jìn)行。目前碳排放權(quán)配額初始分配的方式主要有兩種：免費(fèi)分配方式和有償分配方式，其中有償分配方式又包括拍賣分配方式以及政府固定價(jià)格出售方式兩種。

二、我國碳排放權(quán)配額分配法律實(shí)踐

（一）我國碳排放權(quán)配額初始分配法律實(shí)踐的成就

2008 年我國首先在北京、上海和天津成立了碳排放權(quán)交易所，并于2011 年正式?jīng)Q定開始我國的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。首批試點(diǎn)包括“五市兩省”，即北京市、上海市、天津市、湖北省、重慶市、廣東省和深圳市，擬通過試點(diǎn)為我國全國性碳排放權(quán)交易市場的建立奠定基礎(chǔ)，其中廣東、深圳和湖北在排放權(quán)交易市場的運(yùn)行中取得較好的效果。2016 年國家發(fā)改委起草了《碳排放權(quán)交易條例》（送審稿）并公布征詢意見，2016 年4 月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)2016 年立法工作計(jì)劃，將《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》列為預(yù)備項(xiàng)目，全國性碳排放權(quán)交易市場體系的建立進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段。2020 年12 月，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式公布，2021 年7 月16 日，全國碳排放權(quán)交易市場正式開市。

經(jīng)過近年七省市的試點(diǎn)，我國對碳排放權(quán)配額初始分配總量的確定、分配方法等問題也基本形成了初步框架。七個試點(diǎn)省市在碳排放權(quán)交易制度設(shè)計(jì)方面表現(xiàn)出了新興市場經(jīng)濟(jì)條件下排放權(quán)交易的廣泛性、靈活性、多樣性以及差異性。在覆蓋范圍上，目前只控制溫室氣體含量中比重最大的二氧化碳，對電力、重工業(yè)以及符合條件的建筑和交通行業(yè)。在排放總量控制下配額的確定方面，各試點(diǎn)省市將國家的碳強(qiáng)度目標(biāo)與總量控制目標(biāo)相結(jié)合，將配額結(jié)構(gòu)進(jìn)行了劃分。在配額分配機(jī)制上，通過免費(fèi)分配與競價(jià)及固定價(jià)格相結(jié)合、歷史法與基準(zhǔn)法相結(jié)合等方式，一方面鼓勵排放主體等增強(qiáng)環(huán)境意識并積極參與排放交易，另一方面，為政府對市場運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)預(yù)留政策和管理空間，防止市場失靈與政府失靈的同時(shí)發(fā)生。

（二）我國碳排放權(quán)配額初始分配法律制度存在的問題

1.現(xiàn)行碳排放權(quán)交易立法約束力有限。現(xiàn)行排放權(quán)交易的立法層級過低，缺乏上位法。目前我國對于碳排放權(quán)交易的立法在中央層面主要是《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》；而在地方立方層面，只有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》是由地方人大常委會通過的、具有約束力的地方法規(guī)，其他試點(diǎn)均由人民政府負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易管理辦法的制定和頒布。

2.碳排放權(quán)配額初始分配市場法制不統(tǒng)一?？偭磕繕?biāo)的確定需要以歷史數(shù)據(jù)的獲得為基礎(chǔ)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲得需要進(jìn)行大范圍和持續(xù)的搜集整理，而且還要保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，這在總量目標(biāo)確定過程中是一個難度較大的環(huán)節(jié)。因此，在明確當(dāng)前和將來可預(yù)期碳排放量以及據(jù)此設(shè)定總量目標(biāo)和行業(yè)覆蓋范圍等問題上產(chǎn)生了較大的不確定性。此外，自上而下和自下而上的碳排放數(shù)據(jù)不一致、電力排放的重復(fù)計(jì)算、缺乏總量控制目標(biāo)對社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的評估以及行業(yè)和企業(yè)減排難度分析等問題，也導(dǎo)致在碳排放總量目標(biāo)的確定過程中存在較大的問題，依此確定的可排放總量數(shù)據(jù)存在不夠科學(xué)和不準(zhǔn)確的情況。

3.配額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息核算不準(zhǔn)確。配額分配是以總量目標(biāo)的確定為前提的。在確定控制總量目標(biāo)的過程中都涉及對排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的掌握，并且對這些數(shù)據(jù)具有較大的依賴性。在現(xiàn)實(shí)中，政府部門和被納入管控范圍的企業(yè)對該信息的掌握是不對稱的。從已經(jīng)進(jìn)入管控范圍企業(yè)的角度講，由于排放權(quán)交易初期配額是以免費(fèi)分配為主要分配方式的，并且許多試點(diǎn)規(guī)定配額可以跨期使用，這就導(dǎo)致企業(yè)期望在免費(fèi)分配期內(nèi)獲得和積攢更多的配額，留待日后使用或者在碳交易市場上進(jìn)行銷售獲利。企業(yè)往往會以高于實(shí)際排放量的數(shù)額進(jìn)行申報(bào)，從而導(dǎo)致碳配額供大于求、配額發(fā)放過于寬松情況的產(chǎn)生。我國各試點(diǎn)省市在初期均出現(xiàn)了碳交易不活躍、碳價(jià)格大幅下跌的情形，與配額核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不確切有著重要聯(lián)系。

三、我國碳排放權(quán)配額初始分配法律制度的完善

（一）明確企業(yè)初始配額的確定主體

同排放權(quán)總量目標(biāo)確定一樣，由中央政府確定配額的初始分配方法，可以對全國范圍內(nèi)相同行業(yè)或者企業(yè)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于政府從整體宏觀角度依據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及減排目標(biāo)等方面對各行業(yè)的減排進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，避免了地方政府各自為政，對相同行業(yè)或者企業(yè)采取不同的初始分配方法，從而確保配額分配對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與國家產(chǎn)業(yè)政策保持一致，并且有利于全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場的建立。但是由中央政府直接確定企業(yè)配額的初始分配方法也存在一定問題。一是雖然中央政府統(tǒng)一確定分配方法有也可能忽略地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及減排潛力方面的差異，導(dǎo)致“一刀切”而影響各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)碳排放總量目標(biāo)的實(shí)際成本。由中央政府對企業(yè)配額的分配方法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定容易忽略各地企業(yè)的情況差異，也可能產(chǎn)生“鞭打快?！钡炔还絾栴}的產(chǎn)生。地方政府確定企業(yè)配額的分配方法靈活性更強(qiáng)，但是由地方政府確定分配方法的模式可能產(chǎn)生“囚徒困境”，也會導(dǎo)致地區(qū)之間的不平等。因此，全國碳排放權(quán)交易市場初步建立的時(shí)期，統(tǒng)一性要求表現(xiàn)的更為重要，以中央政府為企業(yè)配額初始分配方法確定的途徑似乎更為穩(wěn)妥。

（二）完善碳排放權(quán)交易總量目標(biāo)的設(shè)定方式

全國碳排放總量目標(biāo)既可以采取自上而下的分解法，也可以采取自下而上的加總法，體現(xiàn)出從國家和企業(yè)兩種不同角度確定碳排放總量的實(shí)際效果，可以說兩種方法各有利弊。因此，結(jié)合利弊，在碳排放總量的確定問題上，第一階段應(yīng)當(dāng)采取自上而下和自下而上兩種方法相結(jié)合的方式將更有益于排放總量目標(biāo)的科學(xué)、合理和準(zhǔn)確性。具體而言可以首先按照自上而下的分解法，由中央政府確定全國碳排放量總體目標(biāo)，然后根據(jù)各地方的現(xiàn)實(shí)情況和差異進(jìn)行地方總量目標(biāo)的初步確定；同時(shí)由各地方自下而上依據(jù)加總法確定地區(qū)排放總量上報(bào)中央政府。中央政府用分解法和加總法兩種方式分別得到排放總量數(shù)據(jù)，然后對兩種方式進(jìn)行比較分析，最終由中央政府確定國家層面的碳排放總量目標(biāo)。

我國之前的試點(diǎn)都屬于區(qū)域性試點(diǎn)，因此各地方政府對于本區(qū)域內(nèi)行業(yè)和企業(yè)排放情況的摸排已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和信息，這時(shí)我們可以充分發(fā)揮地方政府的這種優(yōu)勢，以自下而上的加總法保證行業(yè)和企業(yè)排放數(shù)據(jù)的盡量準(zhǔn)確、真實(shí)，再通過自上而下的分解法實(shí)現(xiàn)國家對參加碳排放交易市場企業(yè)的宏觀調(diào)控和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)第一階段全國碳排放總量目標(biāo)的基本科學(xué)、準(zhǔn)確。

（三）建立碳排放權(quán)交易主體資格制度

我國的碳排放權(quán)交易制度的一個重要特征是“抓大放小”，并非所有進(jìn)行溫室氣體排放的主體均會被納入控排范圍，接受碳指標(biāo)約束參與碳排放權(quán)交易。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技水平的進(jìn)步，企業(yè)的產(chǎn)能效率、產(chǎn)量、排放量等也會不斷發(fā)生變化，當(dāng)其變化產(chǎn)生足夠影響其在碳排放權(quán)交易中的主體地位時(shí)，就需要進(jìn)行主體資格的確認(rèn)或注銷。在碳排放權(quán)配額的初始分配過程中，確定哪些企業(yè)和單位可以參與分配是初始分配進(jìn)行的基本要件，因此有必要對主體資格制度進(jìn)行專門規(guī)定。主體資格制度包括主體資格審查制度、主體資格登記制度以及主體資格報(bào)告制度。資格審查一般應(yīng)當(dāng)由碳排放權(quán)交易主管部門牽頭，主管部門根據(jù)中介機(jī)構(gòu)對企業(yè)情況進(jìn)行的資料收集，對納入覆蓋范圍的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公布納入碳排放權(quán)交易管控范圍的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)名單。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立一個國家登記系統(tǒng)，要求所有參與碳排放權(quán)配額分配和交易的主體都必須在該系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行注冊，并上傳全部排放數(shù)據(jù)，同時(shí)所該主體所進(jìn)行的全部配額交易也會在該賬戶中自動上傳保存。