劉子輝，趙名彥，李芳然，趙亞鋒，李如意

（河北省水利科學研究院，石家莊050057）

0 引 言

水是人類生存和發(fā)展不可缺少的寶貴資源，水法規(guī)是調整防治水害、開發(fā)利用和保護水資源有關的各類社會經濟關系的法律、法令、條例和行政法規(guī)的總稱［1］，作為對用水實踐與經驗的總結，水法規(guī)與地區(qū)的水文情況、社會經濟發(fā)展狀況以及政治體制等要素密不可分。水安全是水資源、水生態(tài)、水環(huán)境能夠持續(xù)支撐經濟社會發(fā)展、維護生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的狀態(tài)，是國家和地區(qū)安全戰(zhàn)略的重要組成部分［2］，水安全的對立面包括水短缺、水污染、水生態(tài)退化、水災害、水管理失衡、跨境河流水爭端等水危機問題［3］，它們之間以水循環(huán)為紐帶相互關聯(lián)、相互作用，人文系統(tǒng)和水系統(tǒng)緊密聯(lián)系在一起，引發(fā)出人水之間的復雜關系，為調整優(yōu)化這種關系，各種水法規(guī)應運而生，并在實踐中不斷完善，這正是水安全保障的內涵所在。面對新時代水利工作面臨的新形勢、新要求，水利立法規(guī)劃所發(fā)揮的頂層設計作用愈發(fā)顯著，水法規(guī)體系建設規(guī)劃作為河北省水安全保障“十四五”規(guī)劃1+13 規(guī)劃之一，相關內容具有重要的研究意義，因此，需開展水法規(guī)體系建設規(guī)劃相關研究，為河北省水安全保障“十四五”規(guī)劃建言獻策。

目前國內學者針對水法規(guī)的相關研究大多停留在管理層面的定性分析，如孫金華等對國內外水法規(guī)建設的發(fā)展歷程及概況進行了總結和比較分析［4］；王瑜從功能的角度分析了水資源利益分配規(guī)則和風險負擔規(guī)則［5］；何艷梅認為《水法》需要從最嚴格水資源管理制度的落實角度對相關條款和制度進行修訂和完善［6］；周愛群提出完善我國水量沖突管理制度、水質沖突管理制度、跨界水資源沖突管理制度方面的建議［7］；劉志仁等認為生態(tài)環(huán)境用水法律制度應當從生態(tài)環(huán)境用水的概念和立法實踐上進行完善［8］；葉華提出長江流域需要建立以《長江法》為核心的流域綜合管理法律法規(guī)體系［9］。

已有的研究中，水法規(guī)立法和配套制度建設的相關研究較多，但考慮地區(qū)資源稟賦與水法規(guī)體系建設的內在關系，并開展系統(tǒng)性對策分析的研究較少。基于此背景，本文采用基于數(shù)列的匹配度計算方法分析31 個省級行政區(qū)水法規(guī)體系建設與人均水資源量之間的匹配度，以河北省為重點分析對象，結合現(xiàn)代治水新思想對水法規(guī)建設提出的新形勢、新要求，梳理總結目前河北省水法規(guī)建設的成就與不足，并系統(tǒng)開展水資源管理、綜合與監(jiān)督、水旱災害防御、河湖管理等領域的水法規(guī)體系建設對策分析。

1 研究區(qū)概況

河北省因位于黃河以北而得名，地處華北平原，東臨渤海、內環(huán)京津，平均海拔1 500 m。河北省總面積18.88 萬km2，地勢呈西北高東南低分布，境內高原、山地、丘陵、盆地、平原地貌類型齊全。河北省地跨海河、灤河兩大水系，位于溫帶大陸性季風氣候區(qū)，四季分明，雨熱同期，年均降水量在300～800 mm，且東南部降水量較大。河北是中國經濟由東向西梯次推進發(fā)展的東部地帶，是中國重要糧棉產區(qū)。2019年，河北省總用水量182.29 億m3，其中農業(yè)灌溉用水、林牧漁畜用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)公共用水、居民生活用水、生態(tài)與環(huán)境補水分別占用水量的56.45%、6.28%、10.32%、2.68%、12.15%、12.12%，農田灌溉用水量占全省總用水量的半數(shù)以上。

河北省水資源稟賦先天不足，屬于我國水資源嚴重短缺的省份，河北省當前存在的水問題主要包括以下4個方面：①水資源嚴重短缺與用水浪費并存；②水生態(tài)脆弱與水環(huán)境污染并存；③洪澇災害威脅與旱災頻發(fā)并存；④基礎設施薄弱與管理落后并存［2］。

2 匹配度計算與分析

2.1 匹配度計算方法介紹

基于數(shù)列的匹配度計算方法能夠對不同變量間的匹配程度進行定量化描述，近年已被廣泛應用于水資源利用與經濟社會發(fā)展匹配的相關研究中［10-12］，其計算方法介紹如下：假設研究區(qū)內有K個單元，(xK，yK)表示第K個單元變量X與Y的值，則空間上的匹配度計算如式（1）和（2），其中式（1）用于X值越大而Y值也越大時，兩個變量越匹配的情況，式（2）用于X值越大而Y值越小時，兩個變量越匹配的情況。

式中：ni為第i個單元的X值在所有單元中的排序序號，mi為第i個單元的Y值在所有單元中的排序序號，ai為第i個單元的匹配度。ai的數(shù)值范圍參考基尼系數(shù)劃分方法，分為5 個標準：［0，0.5）為極不匹配；［0.5，0.6）為不匹配；［0.6，0.7）為較匹配；［0.7，0.8）為相對匹配；［0.8，1）為高度匹配。

匹配是兩種或兩種以上系統(tǒng)或系統(tǒng)要素之間正相關或負相關的配合關系，匹配并不一定是一種好的狀態(tài)［10］，還需要結合其具體情況進行分析。水資源匱乏地區(qū)迫于水資源供需壓力，會出臺更多的水法規(guī)及配套制度，其水資源管理水平通常較高，即水資源的豐沛程度與水法規(guī)體系建設程度呈現(xiàn)負相關的配合關系，因此適用公式（2）。本文所用的匹配度計算是對水法規(guī)體系建設與水資源稟賦條件適配關系的一種量化描述，以揭示兩者之間的匹配規(guī)律，指出水法規(guī)建設工作存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，為保障水法規(guī)體系建設規(guī)劃的有效實施提供決策依據(jù)。

2.2 各省級行政區(qū)水法規(guī)體系建設與水資源條件之間的匹配度

根據(jù)2019年《中國水資源公報》、2020年《中國統(tǒng)計年鑒》發(fā)布的我國31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）數(shù)據(jù)，采用公式（2）分別計算出31 個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）人均水資源量與水法規(guī)總數(shù)、人均水資源量與省級水法規(guī)數(shù)量、人均水資源量與市級水法規(guī)數(shù)量、人均水資源量與水資源法規(guī)數(shù)量、人均水資源量與其他水法規(guī)數(shù)量之間的匹配度，計算結果見表1、圖1。

表1 2019年31個省級行政區(qū)人均水資源量與水法規(guī)數(shù)量之間的匹配度Tab.1 The matching degrees between the per capita water resources and the quantity of water regulations in 31 provincial administrative regions in 2019

根據(jù)表1和圖1，5項匹配度均在［0.8，1）區(qū)間的省級行政區(qū)有河北、安徽、山東、湖南、西藏，說明這些區(qū)域當前水法規(guī)建設與水資源稟賦條件相匹配；人均水資源量與省級水法規(guī)數(shù)量匹配度在［0，0.5）區(qū)間的省級行政區(qū)有天津、山西、北京、江西、云南；除不涉及市級水法規(guī)的直轄市外，人均水資源量與市級水法規(guī)數(shù)量匹配度匹配度在［0，0.5）區(qū)間的省級行政區(qū)只有江西??；人均水資源量與水法規(guī)總數(shù)、人均水資源量與水資源法規(guī)數(shù)量、人均水資源量與其他水法規(guī)數(shù)量3 項匹配度均在［0，0.5）區(qū)間的省級行政區(qū)有北京、天津、上海、江西、云南，結合不同地區(qū)實際分析形成以上結果的原因：一是北京、天津、上海作為直轄市，經濟發(fā)達，人口數(shù)量龐大，人均水資源量嚴重不足，低于國際公認的500 m3極度缺水警戒線，在水資源管理方面，只涉及省級水法規(guī)，制定的水法規(guī)數(shù)量雖少，但轄區(qū)面積也較小，水資源管理效率較高，能夠實現(xiàn)較好的管理效果，因此上述地區(qū)水法規(guī)體系建設與人均水資源量之間呈現(xiàn)極不匹配狀態(tài)；二是江西省人均水資源量31 個省級行政區(qū)排名第3，水資源稟賦條件很好，而與其他水資源稟賦條件類似的省份相比，出臺水法規(guī)總數(shù)、省級水法規(guī)數(shù)量、市級水法規(guī)數(shù)量相對較少，因此江西省水法規(guī)建設與水資源稟賦條件呈現(xiàn)極不匹配狀態(tài)；三是云南省處于水資源豐沛地區(qū)，是地方立法數(shù)量最多的省份，由于少數(shù)民族眾多，需要制定大量的單行條例，其中水資源管理方面的單行條例占到半數(shù)左右，因此云南省水法規(guī)建設與水資源稟賦條件之間呈現(xiàn)極不匹配狀態(tài)。

圖1 2019年31個省級行政區(qū)人均水資源量與水法規(guī)數(shù)量之間的匹配度Fig.1 The matching degrees between the per capita water resources and the quantity of water regulations in 31 provincial administrative regions in 2019

從表1 的匹配度計算結果來看，河北省人均水資源量與水法規(guī)總數(shù)、省級水法規(guī)數(shù)量、市級水法規(guī)數(shù)量、水資源法規(guī)數(shù)量、其他水法規(guī)數(shù)量之間的匹配度分別為0.9、0.93、0.97、0.97和0.83，匹配程度較好，為進一步分析水法規(guī)體系建設與水資源稟賦條件之間的關系，從水資源方面選取水資源總量、人均水資源量、水資源總量占31 個省級行政區(qū)總量比例三項指標，水法規(guī)方面選取水法規(guī)總數(shù)、省級水法規(guī)數(shù)量、市級水法規(guī)數(shù)量、水資源法規(guī)數(shù)量、其他水法規(guī)數(shù)量、水資源法規(guī)數(shù)量所占比例6項指標，計算出上述指標在31 個省級行政區(qū)以及華北5 省（北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區(qū)）的平均值，將河北省各指標與31 個省級行政區(qū)平均水平、華北5 省平均水平進行對比，結果見表2。

表2 河北省與31個省級行政區(qū)、華北5省對比情況Tab.2 The comparison of Hebei Province with 31 provincial administrative regions and 5 provinces in North China

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)，分析如下：

第一，針對水資源條件而言，河北省雖在華北地區(qū)排在第2位，但水資源總量和人均水資源量都與華北5省最優(yōu)值（內蒙古自治區(qū)）有較大差距，且各項指標在31 個省級行政區(qū)的排名均處于相對落后的位置，以上情況說明了河北省水資源稟賦條件較差，水資源狀況嚴峻。

第二，針對水法規(guī)體系建設而言，河北省的6項指標在華北5 省均是最高的，且高于31 個省級行政區(qū)的平均水平，6 項指標中水法規(guī)立法總數(shù)排在31 個省級行政區(qū)第6 位，其中省級法規(guī)數(shù)量居31個省級行政區(qū)第1位，市級水法規(guī)數(shù)量居31個省級行政區(qū)第4位，水資源相關的法規(guī)數(shù)量居31個省級行政區(qū)第4位，水資源法規(guī)數(shù)量所占比例列31 個省級行政區(qū)第9 位，其他水法規(guī)數(shù)量在31 個省級行政區(qū)排第8 位，這說明河北省高度重視水法規(guī)建設工作，且水法規(guī)立法總數(shù)及水資源管理相關法規(guī)數(shù)量優(yōu)勢明顯，各類各項涉水事務管理活動基本實現(xiàn)有法可依，為推動水利改革發(fā)展奠定了堅實的制度基礎。

綜上所述，河北省水資源稟賦條件先天不足，落后于31 個省級行政區(qū)的平均水平，而水法規(guī)體系建設走在31個省級行政區(qū)前列，水法規(guī)建設與水資源條件之間的匹配度較高的原因在于：河北省能夠充分認識到自身水資源條件的劣勢，對全省水法規(guī)體系建設高度重視，注重保護水資源與節(jié)約用水的法規(guī)制度建設。因此，有必要進一步分析河北省水法規(guī)體系建設成果，尋求進一步提高水法規(guī)建設與水資源狀況協(xié)調發(fā)展水平的途徑。

2.3 河北省水法規(guī)體系建設成效分析

（1）水法規(guī)體系完備程度與水資源管理需求相匹配。河北省地處華北缺水地區(qū)，人均水資源量在31 個省級行政區(qū)排名29，在水資源匱乏的壓力下，為有效提高水政水資源管理效率，立足于水資源管理需求，全省頒布實施水法規(guī)52 件，建立并形成以《河北省實施＜中華人民共和國水法＞辦法》為核心，包括10部省級地方性法規(guī)、14 部省級地方政府規(guī)章、19 部設區(qū)的市地方性法規(guī)、9 部設區(qū)的市地方政府規(guī)章在內的完備的地方水法規(guī)體系（如圖2），立法總數(shù)、省級地方政府規(guī)章立法數(shù)量、“十三五”期間立法數(shù)量均位于31 個省級行政區(qū)前列，涉及綜合與監(jiān)督、水旱災害防御、水資源管理、河湖管理、水生態(tài)保護、水工程管理六大領域（如圖3），水法規(guī)體系不斷健全完善，水法規(guī)建設取得了長足發(fā)展，依法治水管水邁上新臺階。

圖2 河北省水法規(guī)類型分布情況Fig.2 Distribution of the rules and regulations for water types in Hebei Province

圖3 河北省水法規(guī)在各領域分布情況Fig.3 Distribution of the rules and regulations for water in various fields in Hebei Province

（2）水資源管理法律法規(guī)制度與省情水情相匹配。水資源相關法律法規(guī)是調整水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護和治理過程中所發(fā)生的各種關系的重要手段，修訂和完善水資源相關法律法規(guī)，填補法律空白與缺陷，有利于促進依法治水、依法管水和依法用水。河北省最突出的水情問題是水資源短缺和地下水嚴重超采，這就對水資源管理和優(yōu)化配置方面提出了更高的要求，河北省現(xiàn)行有效的水資源管理相關法規(guī)數(shù)量在31個省級行政區(qū)居于領先位置，占到全省水法規(guī)總數(shù)的40%以上，體現(xiàn)了河北省多年來的水資源管理力度，特別是近年來隨著《河北省取水許可管理辦法》《關于加強灤河流域水資源保護和管理的決定》的制定出臺，《河北省地下水管理條例》的重新修訂，省級水資源相關法規(guī)建設取得了長足發(fā)展。此外石家莊、唐山、邯鄲、滄州、承德、張家口等市抓住省人大賦予各設區(qū)市立法權的有利契機，出臺了一批符合當?shù)貙嶋H、解決現(xiàn)實問題的水資源管理相關法規(guī)和規(guī)章，對省級層面法規(guī)規(guī)章形成了有效的補充完善。

（3）配套專業(yè)法與水資源管理制度相匹配。除水資源相關水法規(guī)外，水法規(guī)體系還包括專業(yè)法規(guī)。在水資源管理制度相配套的專業(yè)法方面，河北省密切結合實際制定出臺水法規(guī)29部，涉及防汛抗旱、河湖保護與管理、水利工程管理、農村飲水安全和扶貧等重點問題，基本實現(xiàn)了重點水利管理領域立法全覆蓋，并在尚未制定統(tǒng)一規(guī)則的領域展開有益的探索，如2020年實施發(fā)布的《河北省河湖保護和治理條例》是全省首部系統(tǒng)治理、流域治理、綜合治理河湖的省級地方性法規(guī)，實現(xiàn)了河湖保護和治理在法治建設上的新突破。

2.4 河北省水法規(guī)建設的不足與現(xiàn)實需求分析

由于河北省水資源短缺的客觀現(xiàn)狀，對水法規(guī)建設提出了更高的要求。隨著經濟社會高質量發(fā)展，水法規(guī)體系建設與水資源稟賦條件之間需要達到更高程度的和諧平衡狀態(tài)，這就需要進一步提升水資源管理水平以支撐經濟社會的快速發(fā)展。

當前河北省水法規(guī)體系建設仍處于不平衡不充分的狀態(tài)，水法規(guī)建設應致力于滿足人民對優(yōu)質水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的美好生活向往。從總體布局上看，中央全面深化改革對水治理體制、水資源管理等重要決策部署，面對水資源短缺、水生態(tài)惡化、水污染嚴重、地下水超采、水工程監(jiān)管力度不夠等突出問題，在立法研究、法治保障上還需要深入的研究和跟進；從目標任務上看，圍繞水資源管理、生態(tài)補水、水利工程建設和運行管理、農村飲水安全、地下水超采治理、水價改革、水庫移民等方面，還需加快出臺一批涉水法規(guī)規(guī)章；從協(xié)調銜接上看，還需著力在解決好涉水規(guī)章制度交叉重疊、配套不完備方面進一步深化、實化和細化；從立法進度上看，目前立法進度與經濟社會高質量發(fā)展、生態(tài)文明建設的需求不適應，需加快立法進度，將水資源作為最大剛性約束，以滿足全面落實河湖長制，全力打造秀美河湖、幸福河湖的需要。

3 對策分析

依據(jù)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路以及解決新老水問題、保障水安全等要求，需要對河北省水法規(guī)建設體系進行總體規(guī)劃，完善頂層設計，把水資源作為最大的剛性約束，提高水法規(guī)建設與水資源條件的適配性，對不同領域開展水法規(guī)建設對策分析如下：

（1）水資源管理領域。一是完善節(jié)約用水立法。通過制定《河北省節(jié)約用水條例》，貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”治水思路，明確節(jié)水工作總方針，建立和完善節(jié)約用水機制。二是健全地下水超采綜合治理立法。通過制定“關于持續(xù)推進地下水超采綜合治理的決定”，從地下水開采管理、規(guī)范生產生活用水、地表水置換等方面加以明確，統(tǒng)籌施策，重點突破，全力推進地下水超采綜合治理，徹底解決歷史超采問題。三是推進水資源配置和水資源調度立法。研究制定南水北調中線工程管理、水資源綜合管理、引黃入冀管理、水網調度、河湖生態(tài)補水、生態(tài)修復和生物多樣性保護等方面的法規(guī)規(guī)章，多方面研究論證法律制度建設，持續(xù)改善河北省河湖水生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)和諧、環(huán)境友好、人民滿意的幸福河湖。

（2）綜合與監(jiān)督領域。一是推動開展《河北省實施＜中華人民共和國水法＞辦法》的修訂工作?，F(xiàn)行法規(guī)部分內容與上位法規(guī)定不一致，難以適應新的管理需求，需要對重要內容進行更新，以保證法律法規(guī)的適用性與時效性。二是加強《河北省河湖保護和治理條例》的相關配套建設。為深入實施河北省山水林田湖草一體化生態(tài)保護和修復，研究制定可行的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，作為《河北省河湖保護和治理條例》的相關配套。

（3）水旱災害防御領域。一是完善水旱災害防御法規(guī)。推進完成《河北省實施＜中華人民共和國防洪法＞辦法》修改工作，研究論證《河北省蓄滯洪區(qū)管理辦法》修訂、《河北省抗旱規(guī)定》修訂工作，立足防大汛、抗大洪、搶大險，做好抗擊特大洪水準備，進一步完善防汛抗旱、災后補償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。二是研究《河北省水文管理條例》相關內容的修訂工作?，F(xiàn)行《河北省水文管理條例》需要根據(jù)水文工作發(fā)展實際進行修訂，完善水文發(fā)展規(guī)劃的編審、信息發(fā)布、資料共享使用等制度，以適應最嚴格水資源管理制度、加快生態(tài)文明建設提供水文服務的要求。

（4）河湖管理領域。一是研究制定“河北省河道采砂管理條例”。為規(guī)范河道采砂行為，加強河道采砂管理、監(jiān)督檢查，落實河道采砂許可制度，合理開發(fā)利用河道砂石資源，維護河勢穩(wěn)定，保障行洪安全和水利工程等基礎設施的安全，使河道采砂向規(guī)范化和法制化方向發(fā)展，需要通過制定“河北省河道采砂管理條例”，以立法形式整治非法采砂，促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展。二是研究制定“關于進一步加強河湖生態(tài)補水的決定”。聚焦打造河暢、水清、岸綠、景美的河湖水生態(tài)環(huán)境，加強生態(tài)補水管理力度，建立生態(tài)補水考核機制，落實生態(tài)補水責任，對全省河流湖泊水生態(tài)保護和治理發(fā)揮積極的推動作用。三是積極推進河長制湖長制立法并納入相關法律法規(guī)。并推動河長制湖長制盡快從“有名”向“有實”轉變，實現(xiàn)河北省河長湖長制工作從有章可循到有法可依，促進河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)改善河湖面貌，讓河湖造福人民。

（5）水工程管理領域。通過制定“河北省農田水利管理辦法”，加強農田水利管理，提高農業(yè)綜合生產能力，促進河北省農村經濟社會發(fā)展，保障全省糧食安全。為加強河北省灌區(qū)管理和保護，保障灌區(qū)的正常運行和水資源的合理配置，發(fā)揮灌區(qū)工程的社會效益和經濟效益，促進可持續(xù)發(fā)展，研究論證“河北省灌區(qū)管理辦法”制定的可行性，作為“十四五”立法儲備項目之一。

4 結 論

本文采用基于數(shù)列的匹配度計算方法，在對31個省級行政區(qū)人均水資源量、水法規(guī)數(shù)量排名的基礎上，通過空間序列分析，探究河北省人均水資源量與水法規(guī)總數(shù)、省級水法規(guī)數(shù)量、市級水法規(guī)數(shù)量、水資源法規(guī)數(shù)量、其他水法規(guī)數(shù)量之間的匹配度，從計算結果上看，河北省水法規(guī)建設現(xiàn)狀與自身水資源條件之間的匹配狀態(tài)處于較高的水平。為進一步剖析兩者適配關系形成的原因，基于計算結果從成效和問題兩方面對河北省水法規(guī)體系建設開展了系統(tǒng)分析，并以問題為導向提出水法規(guī)建設的對策建議，研究結果能夠對未來河北省水法規(guī)體系建設提供一定參考。需要特別說明的是，本文僅選用法規(guī)數(shù)量表征水法規(guī)建設效果，量化指標單一，代表性不足，在今后的研究中有待深入和完善，從水資源最大剛性約束角度納入更多的指標，開展多維空間尺度和時間尺度方面研究，以發(fā)現(xiàn)并彌補河北省在水法規(guī)建設和水利政策研究頂層設計方面的短板，指導河北省水法規(guī)建設體系規(guī)劃實施，加快提升水治理的法治保障水平，為推動新時代水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供決策依據(jù)。 □