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        停建令對(duì)水利水電工程停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響研究

        2021-11-29 06:02:56白呈富
        中國(guó)農(nóng)村水利水電 2021年11期
        關(guān)鍵詞:區(qū)域影響評(píng)價(jià)

        蔡 芳,姜 維,白呈富,胡 濤

        (長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司,武漢430071)

        在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代,以人民中心的發(fā)展理念不斷強(qiáng)化的時(shí)代背景下,目前國(guó)內(nèi)一些水利水電工程項(xiàng)目,尤其是新建水庫(kù)項(xiàng)目因環(huán)境保護(hù)、政策調(diào)整、投資等原因而暫緩建設(shè)或未能在短期內(nèi)通過(guò)行政審批或核準(zhǔn),導(dǎo)致停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)[1],如重慶長(zhǎng)江小南海水電站因環(huán)保問(wèn)題無(wú)法通過(guò)核準(zhǔn)暫停至今,停建令已執(zhí)行8年;云南嘎灑江一級(jí)水電站因建設(shè)威脅國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物的棲息地而暫停施工,停建令已執(zhí)行6年;金沙江白鶴灘水利水電工程于2011年發(fā)布停建令,2017年才開(kāi)工建設(shè),停建令執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)6年;湖北新集水利水電樞紐工程于2008年發(fā)布停建令,至今仍然未開(kāi)始動(dòng)遷,停建令執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)12年。

        停建令即省級(jí)人民政府發(fā)布的禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口通告,執(zhí)行期間,停建區(qū)域內(nèi)不得新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口,不得新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目,不得開(kāi)發(fā)土地和新建房屋及其他設(shè)施,不得栽種各種多年生經(jīng)濟(jì)作物和林木[2]。停建令是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)計(jì)量和減少、化解矛盾的重要依據(jù),對(duì)治理那些在工程建設(shè)中出現(xiàn)的機(jī)會(huì)投資者是非常有益的[3]。但停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng),致使停建區(qū)域長(zhǎng)期處于凍結(jié)狀態(tài)[4],會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活帶來(lái)不便,如居民房屋老舊、居住環(huán)境較差,土地開(kāi)發(fā)受限、無(wú)法長(zhǎng)期流轉(zhuǎn),特色或高效農(nóng)業(yè)無(wú)法推廣,交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法改善,在一定程度上限制了停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展,由此引起了較多社會(huì)矛盾,也帶來(lái)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。因此,需要對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行深入研究和處理,為停建令后水利水電工程延期建設(shè)或暫緩建設(shè)等后續(xù)問(wèn)題處理提供決策參考。

        1 研究思路

        本文結(jié)合具體工程案例,借助移民安置獨(dú)立評(píng)估方法[5,6],建立起停建令對(duì)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響分析評(píng)估體系[7],在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上,分指標(biāo)對(duì)停建區(qū)域居民生產(chǎn)生活水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行定量定性評(píng)價(jià),得出影響最突出的指標(biāo)并提出處理影響的建議。

        2 研究方法

        (1)實(shí)證調(diào)查法。結(jié)合具體工程案例,開(kāi)展資料收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作,了解停建區(qū)域現(xiàn)狀問(wèn)題,得到了大量寶貴的一手資料。

        (2)統(tǒng)計(jì)分析法。對(duì)取得的大量評(píng)估數(shù)據(jù),運(yùn)用數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計(jì)分組、相關(guān)分析、多元統(tǒng)計(jì)分析等方法,對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算、歸納,了解停建區(qū)域總體情況,得出有價(jià)值的趨勢(shì)性結(jié)論。

        (3)對(duì)比分析法。對(duì)評(píng)估取得的數(shù)據(jù)經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析后,通過(guò)對(duì)停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域各年度評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析,包括縱向、橫向?qū)Ρ?,分析停建令?duì)停建區(qū)域的影響情況。

        (4)專家預(yù)測(cè)法。在有關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇及權(quán)重確定等工作中采用了德?tīng)柗品ɑ驅(qū)哟畏治龇ǖ葘<翌A(yù)測(cè)法

        3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

        為了科學(xué)化、系統(tǒng)化分析停建令對(duì)停建區(qū)域的影響,本文構(gòu)建了影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系分為四級(jí),主要包括一級(jí)指標(biāo)(總體指標(biāo))、二級(jí)指標(biāo)(目標(biāo)指標(biāo))、三級(jí)指標(biāo)(結(jié)構(gòu)指標(biāo))、四級(jí)指標(biāo)(單項(xiàng)指標(biāo))。影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系詳見(jiàn)表1。

        表1 停建令對(duì)停建區(qū)域影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Analysis and evaluation index system for the impact of“suspension order”on the project area

        為綜合評(píng)價(jià)停建令對(duì)停建區(qū)域的影響情況,需對(duì)不同的分項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)根據(jù)其在總體指標(biāo)中所具有的重要程度,給予不同的指標(biāo)權(quán)重。本文采用德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇▽?duì)指標(biāo)體系進(jìn)行合理權(quán)重賦值,確定分項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重,詳見(jiàn)表2。

        表2 停建令對(duì)停建區(qū)域影響分析評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重Tab.2 Weights of the evaluation indices for the impact of“suspension order”on the project area

        4 某水電站停建令影響分析評(píng)價(jià)

        4.1 某水利水電工程概況

        某水利水電工程建設(shè)征地涉及4 個(gè)區(qū),22 個(gè)鎮(zhèn)(街)127 個(gè)行政村(社區(qū)),城集鎮(zhèn)17 個(gè)建設(shè)征地涉及總?cè)丝?5 367 人,各類房屋面積298 萬(wàn)m2。建設(shè)征地范圍內(nèi)土地總面積5.85 萬(wàn)畝。涉及個(gè)體工商戶1 999 家,單位61 家。建設(shè)征地涉及企事業(yè)單位497 家,涉及鐵路5.94 km,等級(jí)公路10.47 km,大中型橋梁22座,此外還涉及貨運(yùn)碼頭、客運(yùn)碼頭(渡口)、高壓輸電線路、通信線路、廣播電視線路、小型水利水電工程等專業(yè)項(xiàng)目。

        該水利水電工程2012年發(fā)布停建通告,后因環(huán)保原因于2014年暫停前期工作,停建令一直執(zhí)行至今,但項(xiàng)目暫緩后,各基層政府對(duì)停建令的執(zhí)行力度不一致,近兩年來(lái)不少停建區(qū)域已經(jīng)出現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等突破建設(shè)情況。

        4.2 生產(chǎn)生活水平影響分析評(píng)價(jià)

        4.2.1 收入水平

        水利水電工程項(xiàng)目停建區(qū)域因不能新增建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)土地,對(duì)停建區(qū)域居民最直接的影響之一是收入水平下降。為研究停建區(qū)域居民收入水平是否受到停建令影響,本文調(diào)查獲取了2012-2016年停建區(qū)域城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)率,同時(shí)調(diào)查獲取了鄰近位置正常發(fā)展區(qū)域的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)率,調(diào)查結(jié)果如圖1 和圖2 所示,由圖可知2012-2014年停建區(qū)域人居可支配收入增長(zhǎng)率低于正常發(fā)展區(qū)域,而2014年后停建區(qū)域人居可支配收入增長(zhǎng)率與正常發(fā)展區(qū)域基本一致。這一發(fā)展趨勢(shì)反映出,2012年停建令發(fā)布后停建區(qū)域居民收入水平受到明顯影響,但是由于該水利水電工程于2014年開(kāi)始暫緩建設(shè),基層政府對(duì)該部分區(qū)域放開(kāi)了土地開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè),故2014年后停建區(qū)域居民收入水平又趕上了正常發(fā)展區(qū)域。綜上,停建令執(zhí)行的嚴(yán)格與否直接影響停建區(qū)域居民的收入水平。

        圖1 城鎮(zhèn)居民可支配收入增長(zhǎng)率對(duì)比Fig.1 Comparison of the growth rate of disposable income of urban residents

        圖2 農(nóng)村居民可支配收入增長(zhǎng)率對(duì)比Fig.2 Comparison of the growth rate of disposable income of rural residents

        4.2.2 居住條件

        為研究停建令對(duì)停建區(qū)域居民居住條件的影響,本文選取人均住房面積和住房結(jié)構(gòu)比例兩項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

        (1)人均住房面積。2012年實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段,停建區(qū)域城集鎮(zhèn)人均住房面積為37.9 m2(主房),農(nóng)村人均住房面積為39.0 m2(主房),略超過(guò)或接近正常發(fā)展區(qū)域的人均住房水平。而通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前停建區(qū)域城集鎮(zhèn)人均住房面積為36.8 m2(主房),農(nóng)村人均住房面積為40.2 m2(主房),均遠(yuǎn)低于該縣級(jí)區(qū)域平均水平,詳見(jiàn)圖3 和圖4。綜上,停建區(qū)域人均住房面積多年未顯著提高,城鎮(zhèn)居民人均住房面積還有走低趨勢(shì),住房條件受到較大影響。

        圖3 城鎮(zhèn)常住居民人均住房面積對(duì)比Fig.3 Comparison of per capita housing area of urban permanent residents

        圖4 農(nóng)村常住居民人均住房面積對(duì)比Fig.4 Comparison of per capita housing area of rural permanent residents

        (2)住房結(jié)構(gòu)。2012年實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段,停建區(qū)域農(nóng)村住房磚混結(jié)構(gòu)及以上房屋比例為59%,接近正常發(fā)展區(qū)域平均水平。而現(xiàn)狀停建區(qū)域農(nóng)村住房磚混結(jié)構(gòu)及以上房屋比例約為60%,遠(yuǎn)低于正常發(fā)展區(qū)域平均水平(73%),詳見(jiàn)圖5。綜上,停建區(qū)域農(nóng)村住房結(jié)構(gòu)多年未顯著改善,住房條件受到直接影響。

        圖5 磚混結(jié)構(gòu)及以上房屋比例Fig.5 Proportion of houses with brick-concrete structure and above

        4.2.3 生產(chǎn)條件

        為研究停建令對(duì)停建區(qū)域居民生產(chǎn)條件的影響,本文選取了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的有效灌溉面積來(lái)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

        本文調(diào)查統(tǒng)計(jì)了2012年和2018年停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域有效灌溉面積,調(diào)查結(jié)果如圖6 所示。由圖可知,停建區(qū)域2012年的平均有效灌溉面積為1 304 hm2,2018年為1 531 hm2,同比增長(zhǎng)17%。而正常發(fā)展區(qū)域2012年的有效灌溉面積為1 209 hm2,2018年為1 413 hm2,同比增長(zhǎng)17%。雖然停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域有效灌溉面積增速基本相當(dāng),但考慮到停建區(qū)域大多位于江邊,灌溉條件較好,本應(yīng)增長(zhǎng)速度較快,故認(rèn)為停建區(qū)域灌溉條件受到了停建令的影響,但影響較小。

        圖6 有效灌溉面積對(duì)比Fig.6 Comparison of effective irrigation area

        另外,還調(diào)查了本項(xiàng)目停建區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況,現(xiàn)狀農(nóng)村自種耕地面積2 473 hm2,流轉(zhuǎn)面積107 hm2,流轉(zhuǎn)面積占比僅為4.33%。而截止2009年10月,整個(gè)項(xiàng)目所在縣域耕地流轉(zhuǎn)面積比例已經(jīng)達(dá)到35.7%[8]??梢?jiàn)由于停建令的限制,土地流轉(zhuǎn)受限,建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、扶持特色農(nóng)業(yè)、實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地置換方案等支持和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的措施均無(wú)法開(kāi)展,大大限制了停建區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

        4.2.4 基礎(chǔ)設(shè)施條件

        為研究停建令對(duì)停建區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響,本文選取了自來(lái)水受益率、垃圾集中處理率、污水集中處理率、防洪堤建設(shè)長(zhǎng)度等指標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

        本文調(diào)查統(tǒng)計(jì)了2018年停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀,調(diào)查結(jié)果詳見(jiàn)表3。調(diào)查結(jié)果顯示停建區(qū)域農(nóng)村自來(lái)水受益率、農(nóng)村污水集中處理率、城鎮(zhèn)污水處理廠集中處理率和防洪堤平均建設(shè)長(zhǎng)度等指標(biāo)均略低于正常發(fā)展區(qū)域,但農(nóng)村垃圾集中處理率略高于正常發(fā)展區(qū)域。總體而言,停建區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)略顯滯后。

        表3 停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況Tab.3 Status of infrastructure construction in uspended areas and normal development areas

        4.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響分析評(píng)價(jià)

        4.3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

        為分析停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所受影響,調(diào)查獲取了2012年至2016年停建區(qū)域和正常發(fā)展區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率,詳見(jiàn)圖7。由圖7 可知,停建區(qū)域經(jīng)濟(jì)停建前后均較正常發(fā)展區(qū)域發(fā)達(dá),由于停建區(qū)域主淹沒(méi)涉及城集鎮(zhèn)17 個(gè),平均淹沒(méi)城集鎮(zhèn)范圍面積比重20%,受影響的主要為農(nóng)村,停建區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值未受明顯影響。

        4.3.2 城鎮(zhèn)發(fā)展情況

        為分析停建區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展所受影響,調(diào)查統(tǒng)計(jì)了2012年和2018年停建涉及主要鎮(zhèn)街和正常發(fā)展區(qū)域的城鎮(zhèn)化率,詳見(jiàn)圖8。由圖8 可知,停建區(qū)域2012年城鎮(zhèn)化率為43%,2018年為50%,同比增長(zhǎng)7%。而正常發(fā)展區(qū)域2012年城鎮(zhèn)化率為36%,2018年為42%,同比增長(zhǎng)6%。由此可見(jiàn),停建區(qū)域城鎮(zhèn)化率較正常發(fā)展區(qū)域高且發(fā)展速度較快。出現(xiàn)這一現(xiàn)象有兩方面原因,一方面停建區(qū)域緊鄰主城區(qū),涉及較多集鎮(zhèn),本身城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)比臨近正常發(fā)展區(qū)域高。另一方面,停建區(qū)域居民基于項(xiàng)目預(yù)期,提前在淹沒(méi)線上集鎮(zhèn)購(gòu)房,促進(jìn)了停建區(qū)域集鎮(zhèn)的發(fā)展。這給停建區(qū)域集鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)了正面影響,同時(shí)也引起一些問(wèn)題,比如項(xiàng)目無(wú)限期暫緩或取消,提前購(gòu)房的居民線下房屋無(wú)法處理,且面臨生活成本增高問(wèn)題等。

        圖8 城鎮(zhèn)化率對(duì)比Fig.8 Comparison of urbanization rate

        4.4 影響分析評(píng)價(jià)結(jié)論

        在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上,基于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)該停建令的影響進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。各評(píng)價(jià)方法的基本思路是根據(jù)指標(biāo)體系將指標(biāo)值逐級(jí)與權(quán)重相乘累加,形成最終綜合評(píng)分。項(xiàng)單項(xiàng)指標(biāo)打分方法是根據(jù)調(diào)查成果計(jì)算值賦值。

        對(duì)各單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分賦值,結(jié)果詳見(jiàn)表4。最終計(jì)算得到,停建區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分48 分,其余正常發(fā)展區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分52 分。停建區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分低于其余正常發(fā)展區(qū)域綜合評(píng)價(jià)得分,但綜合得分差距不大,詳見(jiàn)表5。

        表4 影響評(píng)價(jià)分項(xiàng)指標(biāo)得分Tab.4 Sub-index scores of impact evaluation

        表5 影響評(píng)價(jià)綜合得分情況Tab.5 Comprehensive scores of impact evaluation

        綜上可得影響綜合分析評(píng)價(jià)結(jié)論:通過(guò)與停建區(qū)域外正常發(fā)展水平進(jìn)行橫向?qū)Ρ?,發(fā)現(xiàn)停建令對(duì)本項(xiàng)目停建區(qū)域有一定影響,主要是對(duì)停建區(qū)域居民生產(chǎn)生活造成了較大影響,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響并不明顯。居民生產(chǎn)生活水平所受影響主要體現(xiàn)在居住條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、收入水平降低等方面。

        5 停建令影響處理建議

        對(duì)于停建令影響的處理可分為兩類情況,一類是停建令后水利水電工程延期建設(shè)項(xiàng)目影響處理,另一類是停建令后水利水電工程暫緩或取消建設(shè)項(xiàng)目影響處理。

        5.1 延期建設(shè)項(xiàng)目影響處理

        停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的水利水電工程項(xiàng)目,居民居住條件較差,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,收入水平也有所降低,生產(chǎn)生活受到一定影響。而我國(guó)水利水電工程移民補(bǔ)償按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者是恢復(fù)原功能的“三原”原則計(jì)算相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用[9],未考慮到長(zhǎng)時(shí)間禁止建設(shè)、限制停建區(qū)域居民發(fā)展所造成的損失,引起了部分項(xiàng)目移民的不滿。因此,為消除停建令執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的影響,建議在移民安置規(guī)劃中應(yīng)適當(dāng)考慮增長(zhǎng)因素。比如說(shuō),房屋補(bǔ)償計(jì)算時(shí)不是按原有住房面積補(bǔ)償,而是根據(jù)停建區(qū)域當(dāng)?shù)氐娜司》棵娣e增長(zhǎng)速度,考慮一定的增長(zhǎng)率后再計(jì)算補(bǔ)償[10]。同樣,進(jìn)行專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建規(guī)劃時(shí),也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,考慮一定指標(biāo)的增長(zhǎng)率。

        5.2 暫緩或取消建設(shè)項(xiàng)目影響處理

        對(duì)于因環(huán)境保護(hù)、政策調(diào)整、投資等原因而暫緩建設(shè)的項(xiàng)目,若長(zhǎng)時(shí)間令停建區(qū)域處于凍結(jié)狀態(tài),當(dāng)?shù)鼐用袷杖胂陆?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后且居住條件日益惡劣,同時(shí)又看不到項(xiàng)目建設(shè)的希望,會(huì)使得停建令執(zhí)行難度逐年加大,同時(shí)會(huì)帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[11]。因此,首先建議盡早解除停建令,其次要對(duì)停建區(qū)域居民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償,實(shí)行政策傾斜,以科技補(bǔ)償為選擇方向,提高移民科技素質(zhì),擴(kuò)大移民就業(yè)范圍[12],增加停建區(qū)域項(xiàng)目扶持力度,促使停建區(qū)域快速的自我恢復(fù)、自主發(fā)展。 □

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