王 偉 王新超

（1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.中國工商銀行公司金融業(yè)務(wù)部，北京 100140）

1993 年，黨的十四屆三中全會(huì)提出“建立政策性銀行”。①中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，http://www.people.com.cn/item/20years/newfiles/b1080.html，2021年7月1日最后訪問。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)提出要“改革優(yōu)化政策性金融”。②中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，2020年11月6日最后訪問。在“十四五”開局之年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步將“改革優(yōu)化政策性金融，強(qiáng)化服務(wù)國家戰(zhàn)略和規(guī)劃能力”列為其中的一項(xiàng)重要任務(wù)。③中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，http://www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2021年3月15日最后訪問?！笆奈濉睍r(shí)期充分發(fā)揮政策性金融內(nèi)嵌式、賦能型的“國家隊(duì)”引領(lǐng)作用和有為政府的跨周期調(diào)節(jié)作用，對(duì)于加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有舉足輕重的作用。在政策性金融機(jī)構(gòu)即將迎來組建30周年之際，結(jié)合國內(nèi)外公共金融理論與實(shí)踐的發(fā)展，尤其是從取長補(bǔ)短、兼容并蓄和協(xié)調(diào)政策性金融相關(guān)業(yè)態(tài)的各種利益關(guān)系的角度綜合考量，筆者認(rèn)為，基于公共金融理論視角探討政策性金融的改革優(yōu)化之路，也不失為一種比較切實(shí)可行和可以探索的新思路及政策選擇，也是推動(dòng)政策性金融理論和實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)重要突破口。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（2006）所言，發(fā)展到現(xiàn)階段，新的公共金融“是一座里程碑，更是一個(gè)重要的開端。在未來歲月里，人們將在其開拓的領(lǐng)地里不斷耕種和收獲?！雹躃aul, I., P. Concei??o,The new public financing : responding to global challenges, New York:Oxford Uni‐versity Press,2006, Preface, p.1.

一、文獻(xiàn)綜述與政策性金融改革優(yōu)化新視角的提出

（一）研究文獻(xiàn)述評(píng)

在國內(nèi)的政策性金融研究領(lǐng)域，長期持續(xù)存在著兩派不同的意見及政策主張:一派認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)化政策性金融機(jī)構(gòu)的功能定位，采取剝離機(jī)構(gòu)的商業(yè)性業(yè)務(wù)等方式，以辦成真正的名副其實(shí)的政策性金融機(jī)構(gòu)。譚慶華（2005）認(rèn)為政策性金融具有特殊的中介功能、服務(wù)功能和資源配置功能，在其擴(kuò)展功能和衍生功能上則分別側(cè)重于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能和宏觀調(diào)節(jié)功能。①譚慶華：《政策性金融的思想探源》，《廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。閻慶民（2014）認(rèn)為需要發(fā)揮好政策性金融的彌補(bǔ)市場失靈功能，特別是在當(dāng)前，發(fā)揮政策性金融逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)控功能至關(guān)重要。②閻慶民：《“五個(gè)繼續(xù)推動(dòng)”深化銀行業(yè)改革》，《金融世界》2014年第2期。白欽先、張坤（2020）認(rèn)為，政策性金融作為國家保障弱勢群體金融平等權(quán)的制度安排，不可或缺、不可替代并長期存在于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的始終。③白欽先、張坤：《中國政策性金融的歷史演進(jìn)》，《新華文摘》2020年第1期。賈康等（2010）認(rèn)為1997 年以后，國際上確實(shí)存在政策性銀行的商業(yè)化改革現(xiàn)象，只是政策性金融發(fā)展的局部特征而非整體特征，尤其不適用于政策性金融尚未得到充分發(fā)展的中國，我們需要從戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)角度看待中國的政策性金融改革，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置和進(jìn)步。④賈康等：《中國政策性金融向何處去》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第172頁。謝平、鄒傳偉（2013）主張政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該完全剝離其商業(yè)性業(yè)務(wù)，并納入中央政府的財(cái)政預(yù)算管理，通過財(cái)政約束來抑制其資產(chǎn)負(fù)債表的無限擴(kuò)張。⑤謝平、鄒傳偉：《中國金融改革思路》(2013—2020)，北京：中國金融出版社，2013年，第39頁。另一派則認(rèn)為應(yīng)該弱化政策性金融功能，乃至取消政策性金融機(jī)構(gòu)，并主張政策性銀行統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)型為涵蓋政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行。張濤、卜永祥（2006）、周小川（2005）認(rèn)為三家政策性銀行都應(yīng)效法國家開發(fā)銀行，徹底轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)。⑥張濤、卜永祥：《關(guān)于中國政策性銀行改革的若干問題》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2006 年第5期；周小川：《“十三五”金融體制改革熱點(diǎn)難點(diǎn)》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2016年第10期。李志輝、王永偉（2008）認(rèn)為開發(fā)性金融能夠彌補(bǔ)政策性金融的缺陷，是政策性金融發(fā)展的高級(jí)階段。⑦李志輝、王永偉：《開發(fā)性金融理論問題研究——彌補(bǔ)政策性金融的開發(fā)性金融》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2008年第4期。陳元（2019）認(rèn)為開發(fā)性金融是中國建設(shè)階段不可或缺的一種金融形態(tài)，是連接政府與市場的橋梁，而不是政策性和商業(yè)性的機(jī)構(gòu)屬性問題。⑧陳元：《開發(fā)性金融的理論沿革、屬性與發(fā)展》，《開發(fā)性金融研究》2019年第3期。孫國峰（2018）認(rèn)為開發(fā)性金融是介于商業(yè)性金融與政策性金融之間第三種金融形態(tài)，具有信息優(yōu)勢、規(guī)模效應(yīng)及跨期效應(yīng)，能夠有效彌補(bǔ)商業(yè)性金融與政策性金融的不足。⑨孫國峰：《新時(shí)代中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展與開發(fā)性金融的使命》，《開發(fā)性金融研究》2018年第1期。國家開發(fā)銀行等聯(lián)合課題組（2011）認(rèn)為政策性銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型也是2007年以來央行的政策傾向。⑩國家開發(fā)銀行、財(cái)政部財(cái)科所聯(lián)合課題組：《調(diào)整國家投融資政策,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型——兼論國開行發(fā)展定位的深入思考》，內(nèi)部資料，2011年，第34頁。

總的來看，關(guān)于政策性金融機(jī)構(gòu)改革和發(fā)展的研究，基本上是圍繞政策性金融理論與開發(fā)性金融理論，并在相互排斥與不斷爭論中分別進(jìn)行探討的，缺乏一種兼容并蓄、取長補(bǔ)短并與充分發(fā)揮有效市場和有為政府作用等有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)新性理論研究的新視域；學(xué)術(shù)理論上的相互對(duì)立，實(shí)踐中充滿機(jī)會(huì)主義色彩的復(fù)雜利益博弈，也使得我國的政策性金融改革發(fā)展的研究缺乏科學(xué)性、前瞻性、全局性、公正性與可持續(xù)性等。為此，本文基于公共金融視角并在闡述公共金融基本理論的基礎(chǔ)上，分析改革優(yōu)化政策性金融的理論和實(shí)踐依據(jù)，探討政策性金融理論和實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的新思路和路徑建議等。

（二）理論與實(shí)踐依據(jù)

從學(xué)術(shù)研究的規(guī)范性及縝密性而言，政策性金融不是或不等同于政策性金融機(jī)構(gòu)等制度載體，兩者是內(nèi)容和形式的關(guān)系，是制度安排的穩(wěn)定性和制度載體多元性的關(guān)系。政策性金融作為一種制度安排，也是由機(jī)構(gòu)組織體系和融資業(yè)務(wù)體系兩部分構(gòu)成的一種政策性金融體系，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)改革優(yōu)化的政策性金融，主要針對(duì)的是前者。中國的政策性金融業(yè)務(wù)活動(dòng)歷史非常悠久，從古至今，一直以各種形式存在著而從未間斷過。1994 年，隨著國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三大政策性銀行的先后組建，政策性金融業(yè)務(wù)逐步從各類金融機(jī)構(gòu)或政府部門中分離分立出來，2001 年又成立了中國出口信用保險(xiǎn)公司，中國的政策性金融進(jìn)入了機(jī)構(gòu)專營的新的歷史發(fā)展時(shí)期?，F(xiàn)階段，我國已初步形成了以政策性銀行為主體、政策性非銀行金融機(jī)構(gòu)及其他政策性金融制度承載體為補(bǔ)充的政策性金融組織體系。政策性金融機(jī)構(gòu)在近30年的改革發(fā)展中，也經(jīng)歷了從創(chuàng)立、轉(zhuǎn)型到理性回歸的曲折而艱難的風(fēng)風(fēng)雨雨歷程。

按照國務(wù)院2015年批復(fù)同意的政策性銀行改革方案和原銀監(jiān)會(huì)2017年通過實(shí)施的《監(jiān)督管理辦法》，國家開發(fā)銀行定位于開發(fā)性金融，中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行定位于政策性金融；中國出口信用保險(xiǎn)公司則一直堅(jiān)守國有政策性保險(xiǎn)公司的政策性金融定位。除此之外，還有一些中央政府部門牽頭組建的國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司、國家融資擔(dān)?；鹩邢挢?zé)任公司和國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等政府引導(dǎo)基金及省、市建立的眾多政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、地方政府融資平臺(tái)等。這些機(jī)構(gòu)一般可以概括為政府性融資機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)三大類，其共同的特點(diǎn):都是在直接貫徹落實(shí)國家特定領(lǐng)域的政策意圖，都具有政府背景而離不開政府提供的各種隱性或顯性的支持及優(yōu)惠待遇，都是按照與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)建立互補(bǔ)合作關(guān)系的原則從事金融業(yè)務(wù)，也都明顯具有公共性的共性特征。按照德國哲學(xué)家康德在其所著的《永久和平論》中對(duì)“公共性”的內(nèi)涵界定:①康德：《永久和平論》，何兆武譯，上海：上海人民出版社，2005年，第38-47頁。公共性準(zhǔn)則或其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都必須以其同國家權(quán)力和政治的結(jié)合為基本前提，否則便不能成功，這便是其充分且必要條件。我國現(xiàn)有的政府性融資機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)都體現(xiàn)了公共性特征及屬性，也都屬于公共金融的理論范疇。這也成為三大類機(jī)構(gòu)重新統(tǒng)一定位于公共金融的實(shí)踐依據(jù)，也是綜合協(xié)調(diào)這三類機(jī)構(gòu)不同利益訴求的現(xiàn)實(shí)需要。

我國對(duì)政策性金融學(xué)術(shù)理論的探索和發(fā)展，呈現(xiàn)出肯定—否定—否定之否定的螺旋式演進(jìn)過程。政策性金融向公共金融創(chuàng)新發(fā)展，也是在理論上取長補(bǔ)短、兼容并蓄和折中調(diào)和國內(nèi)不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的需要。長期以來，在國內(nèi)，開發(fā)性金融和政策性金融兩大學(xué)派一直針鋒相對(duì)地爭論不休，從過去的“低級(jí)階段論”“財(cái)政論”“轉(zhuǎn)型論”“商業(yè)化論”“取消論”到如今仍在發(fā)酵炒作的“傳統(tǒng)論”，即將政策性金融統(tǒng)統(tǒng)列入或統(tǒng)稱為“傳統(tǒng)政策性金融”。政策性金融概念的提出和中國政策性銀行的實(shí)踐只有30 年左右，何謂“傳統(tǒng)”?傳統(tǒng)的內(nèi)涵也不僅僅是墨守成規(guī)，政策性金融也不是簡單的傳統(tǒng)守成，而是在不斷地創(chuàng)新發(fā)展，公共金融就是其理論和實(shí)踐創(chuàng)新的一個(gè)突破口。其實(shí)，政策性金融和開發(fā)性金融、政策性銀行和開發(fā)銀行并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，并不存在孰優(yōu)孰劣以及孰高孰低、孰“傳統(tǒng)”與孰“現(xiàn)代”之分。如果說兩者有點(diǎn)區(qū)別，也只是國內(nèi)（政策性金融）與國外（開發(fā)銀行）稱謂上和業(yè)務(wù)范圍及業(yè)務(wù)行為上的區(qū)別；從迄今為止國內(nèi)外有關(guān)開發(fā)性金融和政策性金融學(xué)術(shù)研究的成果文獻(xiàn)來看，兩者在諸多理論及認(rèn)識(shí)方面也幾乎同出一轍，有諸多驚人的相似之處，許多方面也是異曲同工、殊途同歸。政策性金融理論和開發(fā)性金融理論都是具有中國特色的本土原創(chuàng)性金融創(chuàng)新理論，從形成到發(fā)展，前者只有30 年左右，后者不到20 年，兩者都亟待改進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展。鑒于兩種理論和政府性融資原理都具有公共性特征，也可以考慮將其有機(jī)地融合在一起，從性質(zhì)上和定位上統(tǒng)一歸為公共金融，并成為政策性金融改革優(yōu)化的理論方向及突破口。

二、公共金融理論框架及其中國特色

（一）公共金融含義及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)國家完整的金融系統(tǒng)，可以從價(jià)值取向和公私屬性上，劃分為市場金融和公共金融兩大類。公共金融是生產(chǎn)和提供具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的金融公共產(chǎn)品或公共金融產(chǎn)品的一種新金融業(yè)態(tài)，是政府與市場、財(cái)政與金融、公共性與商業(yè)性的巧妙結(jié)合體和有機(jī)統(tǒng)一體，也是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)規(guī)范的公共金融至少符合如下基本標(biāo)準(zhǔn):（1）享有國家主權(quán)信用待遇并能充分體現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的金融屬性；（2）融資對(duì)象必須是那些不能、不易或無力從商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)獲得融資的強(qiáng)位弱勢群體；（3）應(yīng)該有專門的立法與獨(dú)立的監(jiān)管體制及考評(píng)指標(biāo)體系；（4）不能主動(dòng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平的市場競爭；（5）適度而有限的市場化運(yùn)作手段與保障財(cái)務(wù)穩(wěn)定及持續(xù)發(fā)展的非主動(dòng)競爭性盈利機(jī)制；（6）必須有自動(dòng)而穩(wěn)定的政策扶持體系和利益補(bǔ)償機(jī)制。①王偉：《中國需要真正的政策性住房保障銀行》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2014年7月9日第6版。國外對(duì)公共金融概念的理解，主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共金融、接受市場與國家互動(dòng)的公共金融、應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)的新公共金融等三個(gè)發(fā)展階段。②王偉：《國外公共金融理論研究新進(jìn)展》，《金融理論與實(shí)踐》2019年第11期。在全球公共金融理論研究仍處于初步發(fā)展的現(xiàn)階段，加快創(chuàng)新構(gòu)建有中國特色的公共金融學(xué)科理論體系勢在必行，有助于更好地指導(dǎo)公共金融高質(zhì)量發(fā)展與提升中國公共金融的學(xué)術(shù)自信和話語權(quán)。

（二）中國特色公共金融基本理論體系

中國特色的公共金融，是基于中國改革開放偉大實(shí)踐而不斷總結(jié)和提煉出來的一種獨(dú)具特色的新金融業(yè)態(tài)。從外延上或公共金融體系的構(gòu)成而言，我國的公共金融主要包括政府性公共金融（如政府引導(dǎo)基金、融資擔(dān)保、PPP等）、開發(fā)性公共金融、政策性公共金融（如農(nóng)業(yè)公共金融、進(jìn)出口公共金融、中小企業(yè)公共金融等）、公共保險(xiǎn)（如出口信用公共保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)公共保險(xiǎn)等）、公共普惠金融、公共綠色金融、公共科技金融、公共教育金融、公共軍事金融、公共信托等。公共金融在公共領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行金融資源的公共有效性配置，其運(yùn)作主體既可以由政府主責(zé)，也可以由市場決定，或兩者的合作互動(dòng)；既可以由政府專門組建的公共金融機(jī)構(gòu)專營，也可以通過招投標(biāo)方式由國有或私有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本兼營、代理或合營。因而，公共金融是通過帶有特定公共性特征意向的貸款、投資、擔(dān)保、保險(xiǎn)、信托、基金、貼息等一系列資金融通工具，發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)節(jié)金融資源配置功能的一系列特殊性資金融通行為活動(dòng)的總稱。

中國特色公共金融的理論基礎(chǔ)，主要是具有中國特色并代表第三代發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，尤其是新結(jié)構(gòu)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)及政府最優(yōu)干預(yù)原理。與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府與市場非此即彼的兩種替代性、對(duì)立性的極端化資源配置方式不同，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)政府與市場的互補(bǔ)關(guān)系，即“市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸”。③林毅夫、付才輝：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上冊(cè))，北京：高等教育出版社，2019年，第636-640頁。公共金融以此為理論依據(jù)，是貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)有關(guān)充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用等指示精神，也是通過“改革優(yōu)化政策性金融”，以“推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合”的重要體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)方式。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其關(guān)注具有外部性的稟賦結(jié)構(gòu)，特別是軟硬基礎(chǔ)設(shè)施。政府介入可以有效解決科斯定理難以解決的具有正外部性的公共稟賦供給問題。正如斯蒂格利茨在其教科書《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》開篇描述的，從生到死，我們生活總是受到無數(shù)形式的政府活動(dòng)的影響。④約瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第3版)，郭慶旺等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第1頁。我國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體制機(jī)制的全面領(lǐng)導(dǎo)，所以公共金融既需要、也離不開政府合理有度的必要干預(yù)。根據(jù)政府最優(yōu)干預(yù)原理，政府的作為也需要對(duì)其引發(fā)的代價(jià)進(jìn)行權(quán)衡取舍，以警惕尋租腐敗等政府失靈行為的產(chǎn)生，有效規(guī)范和保障公共金融的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

三、政策性金融創(chuàng)新發(fā)展的新思路

改革優(yōu)化政策性金融，實(shí)現(xiàn)政策性金融高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展，需要從理論和實(shí)踐兩大方面來思考和設(shè)計(jì)具體的政策路徑。

（一）實(shí)踐路徑

為了貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神，充分發(fā)揮市場金融在金融資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府的公共金融作用，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，也為了更好地取長補(bǔ)短、兼容并蓄和協(xié)調(diào)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)或業(yè)態(tài)的各種利益關(guān)系，淡化現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的行政色彩、機(jī)關(guān)作風(fēng)和利益權(quán)力的攀比心理及行為，政策性金融改革也可以基于公共金融理論新視角，以合并組建中國公共金融（集團(tuán)）公司為契機(jī)，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)專一、業(yè)務(wù)專一、立法專一和監(jiān)管專一的“四個(gè)專一”體制機(jī)制改革。

所謂機(jī)構(gòu)專一，即將現(xiàn)有的各種形式的政府性融資機(jī)構(gòu)和國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國出口信用保險(xiǎn)公司等開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)通過合并重組，重新成立一家統(tǒng)一的中國公共金融（集團(tuán)）有限責(zé)任公司，定位于公共性金融；并針對(duì)現(xiàn)階段我國對(duì)公共金融供給的實(shí)際需求，在集團(tuán)公司下按不同的專業(yè)領(lǐng)域設(shè)立若干個(gè)分公司或子公司。優(yōu)化公司機(jī)構(gòu)設(shè)置，著力打造崗位精簡、人員精干、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的公司。例如，在政策性金融體系高度發(fā)達(dá)完備的日本，截至2019年第一季度末，日本政策性金融機(jī)構(gòu)國際協(xié)力銀行的員工僅為約1900人，而其承擔(dān)的業(yè)務(wù)卻覆蓋148個(gè)國家及地區(qū)，在維持機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)有效性的同時(shí)，也很好地實(shí)現(xiàn)了公共有效性及社會(huì)合理性的宗旨目標(biāo)。①黃藝翔：《日本政策性金融支持企業(yè)境外投資的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《海外投資與出口信貸》2020年第5期。

所謂業(yè)務(wù)專一，即在嚴(yán)格限定公共金融業(yè)務(wù)規(guī)模的前提下，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)對(duì)象的單一性和業(yè)務(wù)范圍的專注性。資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模不必追求“高大上”，主要是充分發(fā)揮公共融資以小博大、四兩撥千斤的誘導(dǎo)性功能和“國家隊(duì)”引領(lǐng)作用。鑒于特殊國情及原國有專業(yè)銀行“一身二任”的歷史教訓(xùn)，目前采取“分賬戶”業(yè)務(wù)經(jīng)營或內(nèi)設(shè)商業(yè)性業(yè)務(wù)部門，易于偏離機(jī)構(gòu)宗旨理念和出現(xiàn)擠出替代效應(yīng)，進(jìn)而有可能成為一個(gè)新的改革對(duì)象并加大改革成本。前事不忘后事之師，我們需要再次回顧改革開放前我國銀行業(yè)曾經(jīng)“一身二任”的深刻教訓(xùn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去的國有四大專業(yè)銀行承擔(dān)的政策性貸款約占其全部貸款的25%，但貸款的使用效率十分低下，問題的癥結(jié)在于政出多門，無明確規(guī)范的政策性貸款主體及其有效的運(yùn)行機(jī)制，由此引發(fā)了不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多弊端。首先，作為中央銀行的中國人民銀行，在改革開放之前尤其是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，長期直接從事一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，難以割斷政策性貸款同基礎(chǔ)貨幣的直接聯(lián)系和保證人民銀行調(diào)控基礎(chǔ)貨幣的主動(dòng)權(quán)，極易誘發(fā)貨幣的非經(jīng)濟(jì)過量發(fā)行和信用擴(kuò)張乃至通貨膨脹，影響中央銀行保持幣值穩(wěn)定的貨幣政策最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致金融宏觀失控和社會(huì)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。所以，人民銀行不應(yīng)“一身二任”地直接辦理政策性貸款業(yè)務(wù)，而應(yīng)將此移交給政策性銀行專司其職。其次，我國四大專業(yè)銀行長期以來集商業(yè)性金融業(yè)務(wù)和政策性金融業(yè)務(wù)于一身，直接肩負(fù)“準(zhǔn)財(cái)政”職能，由于這兩種業(yè)務(wù)的資金來源、貸款管理、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同，一是難以自我完善商業(yè)銀行經(jīng)營機(jī)制和強(qiáng)化自身的企業(yè)化特征；二是出現(xiàn)“軟擠硬”即商業(yè)性業(yè)務(wù)擠占政策性信貸資金的問題，有些專業(yè)銀行用政策性虧損掩蓋其自身經(jīng)營管理不善造成的虧損；三是形成專業(yè)銀行對(duì)中央銀行的資金倒逼機(jī)制，即由于“地方貨幣發(fā)放權(quán)”和“企業(yè)間接貨幣發(fā)放權(quán)”的存在，②樊綱：《公有制宏觀經(jīng)濟(jì)理論大綱》，上海：上海人民出版社，1994年，第223頁。以及地方財(cái)政對(duì)政策性虧損補(bǔ)貼不到位和企業(yè)也擠占挪用政策性資金，迫使專業(yè)銀行擴(kuò)大信貸規(guī)模，最后把資金缺口“上交”給中央銀行，“結(jié)果便是地方銀行發(fā)放貸款創(chuàng)造貨幣，中央銀行跟在后面加印現(xiàn)鈔”，“現(xiàn)金跟著貸款走”。③樊綱：《公有制宏觀經(jīng)濟(jì)理論大綱》，第276頁。此外，我國實(shí)行的是中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度和國有銀行公有制，從歷史上來說，政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)從來不分你我，只有分了機(jī)構(gòu)、分開經(jīng)營兩類不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)以后，不同的機(jī)構(gòu)才會(huì)從不同的角度考慮問題。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)的“一身一任”也是我們長期積累的工作經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣做法，2007 年全國金融工作會(huì)議還提出了與此相應(yīng)的分類指導(dǎo)、“一行一策”的政策性銀行改革原則。故通過建立政策性金融機(jī)構(gòu)來分離政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)即“一身一任”也是歷史的必然選擇，比較符合中國的特殊國情和實(shí)際情況。

所謂立法專一，即在現(xiàn)有的政府性融資、政策性銀行等一系列行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，逐步上升至由全國人大常委會(huì)制定和批準(zhǔn)頒行的《公共金融機(jī)構(gòu)法》一般法律的立法形式。鑒于公共金融機(jī)構(gòu)的政府背景、業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性及易于設(shè)租尋租和腐敗越軌行為，抓緊出臺(tái)更具嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性、公正性和約束力、法律效力的專門法律勢在必行。借鑒國際慣例和經(jīng)驗(yàn)并汲取歷史教訓(xùn)，可以在公共金融機(jī)構(gòu)組建的同時(shí)，同步出臺(tái)專門的法律。不久前被公開曝光的進(jìn)出口銀行重慶分行原副行長蔣斌受賄細(xì)節(jié)，其為了收受客戶賄賂而違法，讓政策性銀行為某鄉(xiāng)城酒店項(xiàng)目發(fā)放2.2 億元的貸款。這種貸款顯然就不屬于政策性貸款的范疇，這類客戶也顯然不是政策性金融服務(wù)的對(duì)象。類似的案件（如之前被繩之以法的國開行原黨委書記、董事長胡懷邦和原黨委副書記、監(jiān)事長姚中民等案件）為什么會(huì)經(jīng)常發(fā)生呢?關(guān)鍵在于相關(guān)立法的長期缺失，這也再次彰顯出政策性金融專門立法的必要性和緊迫性。

所謂監(jiān)管專一，即在現(xiàn)有相關(guān)的金融、財(cái)政及其他政府部門分散監(jiān)管的基礎(chǔ)上，組建一個(gè)有別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管及考核評(píng)價(jià)體制機(jī)制的公共金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門對(duì)公共金融活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理和績效評(píng)價(jià)。為了防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范公共金融行為，每年由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)年公共金融供求情況制定年度預(yù)算，按照保本微利的經(jīng)營原則，在投向投量及定價(jià)上進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。同時(shí)，重視業(yè)內(nèi)專家咨詢作用并引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)公共金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營方向、業(yè)務(wù)對(duì)象及行為規(guī)范等情況進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)及社會(huì)監(jiān)督。

（二）理論路徑

理論研究需要聯(lián)系實(shí)際，但實(shí)踐發(fā)展也離不開理論的指導(dǎo)。我國政策性金融改革發(fā)展近30 年，既面臨相關(guān)學(xué)術(shù)理論研究滯后、跟不上政策性金融的實(shí)踐要求的窘境，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了有意無意地曲解、誤解或肢解早期正宗的科學(xué)政策性金融理論，甚至鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)可以有攬儲(chǔ)爭利等不公平市場競爭行為的現(xiàn)象。當(dāng)然，學(xué)術(shù)研究需要提倡對(duì)不同理論觀點(diǎn)的包容精神與“百花齊放、百家爭鳴”的學(xué)術(shù)風(fēng)氣及氛圍。中國人民大學(xué)原副校長、一級(jí)教授吳曉求在2020 年10 月27 日給金融學(xué)研究生上的第一課中強(qiáng)調(diào):不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的存在是學(xué)術(shù)繁榮的基礎(chǔ)，一定要有允許不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)存在的廣闊的學(xué)術(shù)胸懷，一定要有維護(hù)平等、自由而非人身攻擊以致把學(xué)術(shù)生態(tài)變成沙漠的學(xué)術(shù)交流環(huán)境。①吳曉求給金融學(xué)研究生上的第一課，作“我不喜歡學(xué)閥風(fēng)格”的演講。https://c.m.163.com/news/a/G1HHD‐MR90519KHAT.html?spss=adap_pc&referFrom=&isFromH5Share=article，2021年1月29日最后訪問。所以，當(dāng)前在政策性金融學(xué)術(shù)理論研究中，也特別需要一種包容性學(xué)術(shù)生態(tài)。

2003年，經(jīng)過國務(wù)院學(xué)位辦批準(zhǔn)并備案，政策性金融學(xué)成為具有博士學(xué)位授予權(quán)一級(jí)學(xué)科范圍內(nèi)自主設(shè)置的學(xué)科專業(yè)；次年2 月，遼寧大學(xué)獲批為政策性金融學(xué)專業(yè)博士學(xué)位和碩士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)。遼寧大學(xué)也成為政策性金融學(xué)術(shù)理論研究的前沿陣地。在黨的十四屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，正式提出組建政策性銀行，分離政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)。在金融學(xué)科發(fā)展史上，政策性金融學(xué)已經(jīng)成為一門新興、年輕而頗有發(fā)展前景、潛力的交叉性邊緣學(xué)科，但目前也同時(shí)存在著理論研究滯后、創(chuàng)新發(fā)展不足、專業(yè)人才缺乏且青黃不接等問題。

作為政策性金融理論創(chuàng)新發(fā)展的重要突破口，在當(dāng)前創(chuàng)新構(gòu)建中國特色公共金融學(xué)科理論體系之際，首先迫切需要高度重視公共金融學(xué)科建設(shè)和理論研究工作，并采取切實(shí)而強(qiáng)有力的措施加以推進(jìn)和落實(shí)。例如，盡快成立中國金融學(xué)會(huì)公共金融研究專業(yè)委員會(huì)，每年編輯出版《中國公共金融發(fā)展報(bào)告》，定期公開招標(biāo)公共金融研究課題，召開公共金融學(xué)術(shù)研討會(huì)，開展多種形式的學(xué)術(shù)活動(dòng)，相關(guān)期刊開設(shè)公共金融理論欄目等，以此凝聚相關(guān)專家學(xué)者系統(tǒng)深入研究公共金融理論，不斷繁榮公共金融理論研究，推進(jìn)公共金融學(xué)科建設(shè)。②也可以考慮將目前國內(nèi)高校招收博士碩士研究生的政策性金融學(xué)專業(yè)改為公共金融學(xué)專業(yè)，研究方向涵蓋公共金融理論、政府性公共金融、政策性公共金融、開發(fā)性公共金融、國外公共金融理論與實(shí)踐等領(lǐng)域。

四、結(jié)語：筑牢初心使命

在1993年11月14日通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》及次月25日頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中，提出建立政策性銀行的目的是實(shí)現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融分離、政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，以解決原國有四大專業(yè)銀行身兼二任的問題，從而辦成真正的國有商業(yè)銀行。在業(yè)務(wù)運(yùn)作中，則要求承擔(dān)嚴(yán)格界定的政策性業(yè)務(wù)，堅(jiān)持不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭的原則等。這些方針政策也體現(xiàn)了科學(xué)規(guī)范的政策性金融原理所提出的補(bǔ)充而非替代、輔助而不包攬的制度宗旨與使命，以及圍繞強(qiáng)位弱勢群體理論而提出的政策性業(yè)務(wù)（對(duì)象）界定標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)照政策性金融正統(tǒng)理論和決策者政策設(shè)計(jì)的初衷，可以看出改革開放以來政策性金融改革發(fā)展的實(shí)踐曾一度偏離了既定軌道。①王偉、秦偉新：《市場決定視角下政策性金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2019年，第47-57頁。

實(shí)踐證明，中國不缺商業(yè)性銀行，缺的是經(jīng)營得當(dāng)?shù)恼咝糟y行。當(dāng)初我國組建政策性銀行是為了剝離原國有專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)以辦成真正的商業(yè)銀行；如今我們重組成立公共金融（集團(tuán)）公司則是為了剝離現(xiàn)有政策性銀行的商業(yè)性業(yè)務(wù)以辦成真正的政策性銀行，也是為了更好地構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和更有效地踐行政策性金融宗旨使命。因此，在加快構(gòu)建“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局大背景下，基于公共金融視角和新發(fā)展理念，并結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和本土特色來改革優(yōu)化政策性金融，勢在必行且正當(dāng)其時(shí)。