趙雅琨

（河北開放大學， 河北 石家莊 050080）

隨著國家政策層面對農(nóng)村宅基地“三權分置”改革方向的明確，如何用好閑置宅基地及農(nóng)宅，發(fā)揮宅基地最大的用益物權效益，成為理論和實踐中的熱點問題。在宅基地經(jīng)濟利用實踐中，農(nóng)宅合作社是一種新興的形式，對其地位與作用深化認識、增強規(guī)范性，是其順利發(fā)展的前提。

一、政策背景

1.宅基地“三權分置”政策出臺

2018年1月，中共中央、國務院發(fā)布《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。這是我國農(nóng)村土地利用制度的重大變革。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，再次提出要“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，將宅基地“三權分置”作為重大理論和實踐問題加以研究。隨后，許多省市開始在宅基地改革方面同向而行，作出了許多積極探索。河北省委、省政府于2018年2月出臺關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，提出在宅基地使用權確權登記頒證的基礎上，以鄉(xiāng)村旅游業(yè)為重點探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的發(fā)展路徑。[1]

2.立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國民法典》對宅基地的權利構造采用“集體所有權——用益物權”形式，第三百六十三條規(guī)定宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹l第六款明確鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。但其實施條例未對宅基地“三權分置”問題做進一步規(guī)定。因此，目前宅基地“三權分置”主要還停留在政策導向層面，“資格權”“使用權”還沒有被正式界定為法律術語。從法理上看，“資格權”系表明宅基地使用權人的身份資格權利，應屬包含在完整的“宅基地使用權”這一用益物權之中的身份權（僅能由本集體經(jīng)濟組織成員取得）。也有研究者將“資格權”總結為一種宅基地分配請求權，屬于成員權中的自益權。[2]與此相對應，“三權”中的“使用權”是一種財產(chǎn)權（不限于在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉），在理論上還有“地上權”等主張[3]。身份權體現(xiàn)保障性和穩(wěn)定性；財產(chǎn)權體現(xiàn)經(jīng)濟性和流動性，二者解構了原有的“宅基地使用權”。

二、農(nóng)宅合作社的實踐特色

農(nóng)宅合作社作為一種利用閑置農(nóng)宅的有效路徑，有學者將其歸納為“通過將農(nóng)戶閑置的農(nóng)村自有住宅（仍具備農(nóng)宅基本功能），以入股分紅、租賃等形式流轉到企業(yè)或者村集體，由企業(yè)或村集體成立合作社，以企業(yè)化手段統(tǒng)一經(jīng)營管理，使房屋增值、農(nóng)戶增收、農(nóng)村發(fā)展，同時滿足游客休閑需求的農(nóng)旅結合的新型經(jīng)營形態(tài)”。[4]這種歸納忽視了住宅占用的宅基地的流轉問題，對于其流轉的本質(zhì)也沒有界定。筆者認為，該種實踐體現(xiàn)的是農(nóng)民自有住宅的使用權、收益權與局部改建權的流轉，其前提是農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民宅基地使用權歸屬不變。即使農(nóng)戶僅僅將閑置農(nóng)宅的使用權進行了流轉，由于我國“地隨屋走”的房地產(chǎn)權制度，農(nóng)宅占用范圍內(nèi)的宅基地“使用權”也會同時讓渡。因此從形式上看，農(nóng)宅合作社是為實現(xiàn)農(nóng)宅使用權流轉、托管經(jīng)營等經(jīng)濟利用目的而成立的集體經(jīng)濟組織；從實質(zhì)上看，農(nóng)宅合作社是農(nóng)民將權屬本質(zhì)不變的閑置宅基地及（或）其上的農(nóng)宅，暫時交給合作社經(jīng)營管理，以實現(xiàn)資源利用、財產(chǎn)增值的一種新型宅基地及（或）其地上農(nóng)宅的經(jīng)濟利用方式。

1.農(nóng)宅合作社是一種新型農(nóng)宅合作利用方式

農(nóng)宅合作是“堅持農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民宅基地使用權歸屬不變”，將其“使用權”是由農(nóng)宅戶主暫時讓渡給合作社進行企業(yè)化經(jīng)營管理，以實現(xiàn)資源利用、財產(chǎn)增值的一種新型農(nóng)宅合作利用方式。

2.農(nóng)宅合作社是一種新型社會資源利用方式

農(nóng)民自愿“入社”，開展合作經(jīng)營，多方共享收益，這種模式有利于拓寬房產(chǎn)利用途徑，提高資源利用率，加速農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展，符合國務院辦公廳2016年1月印發(fā)的《關于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》精神。

3.農(nóng)宅合作社是一種新型產(chǎn)業(yè)運作模式

農(nóng)宅合作社將農(nóng)民閑置的宅基地整合利用，以企業(yè)化手段統(tǒng)一經(jīng)營管理，使土地增值、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，既促進農(nóng)民本地就業(yè)，壯大村集體經(jīng)濟，還能滿足市民多樣化的休閑生活需求，開發(fā)利用為一種農(nóng)旅結合的新型經(jīng)營形態(tài)和產(chǎn)業(yè)運作模式。

三、農(nóng)宅合作社的機制優(yōu)勢

1.有利于先進管理和有序發(fā)展

在農(nóng)村閑置資源利用過程中，通過統(tǒng)分結合的“合作社”尋求一個管理結合點和利益橋梁，保證外界資本和管理理念的有序進入，可以防范資本逐利導致的過度市場化對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度造成沖擊流轉失序。相關研究表明，相比政府主導和農(nóng)戶私授，以集體經(jīng)濟組織為中介推動宅基地流轉，能夠最大程度保障農(nóng)民福利[5]，從而推動農(nóng)村宅基地制度改革的有序發(fā)展。

2.有利于拓寬模式和長遠發(fā)展

探索不同區(qū)域狀況的農(nóng)宅利用模式，需要相對穩(wěn)定的機制，而農(nóng)宅合作社是一種適應力強的形式，理論上可為更廣闊的產(chǎn)業(yè)合作提供現(xiàn)代產(chǎn)權制度以及現(xiàn)代企業(yè)管理所需的機制平臺，進而發(fā)展出城鄉(xiāng)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)模式。引入社會資本能為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來持續(xù)的資金流、技術流和市場機遇。通過農(nóng)企對接、合作經(jīng)營，會不斷提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營理念和經(jīng)營方式現(xiàn)代化，促進鄉(xiāng)村振興的高品質(zhì)、可持續(xù)性發(fā)展。

3.有利于集約利用和全面發(fā)展

農(nóng)村土地的零散開發(fā)方式不利于土地資源的集約利用。[6]通過農(nóng)宅合作社等統(tǒng)一組建的機構，可對土地利用進行集中規(guī)劃、集中建設。鄉(xiāng)村振興的關鍵是農(nóng)民素質(zhì)提升和拓寬致富途徑。通過參與勞動或經(jīng)營，“入社”農(nóng)戶可以學到先進的生產(chǎn)技術、管理經(jīng)驗和生產(chǎn)方式；通過按股分紅，農(nóng)戶可享受資本紅利。土地是農(nóng)民最大的資本。

四、農(nóng)宅合作實踐中需要注意的幾個問題

1.保障性優(yōu)先

為保障農(nóng)民基本居住權利，我國堅持農(nóng)村土地集體所有，形成了以宅基地制度為重要組成部分的中國特色土地制度。而宅基地本身的無償性、身份性，承載的是福利性、保障性的制度優(yōu)勢。創(chuàng)新宅基地利用形式，不能動搖宅基地制度的“初心”，應保障優(yōu)先，兼顧收益。嚴格落實農(nóng)村“戶有所居”的宅基地住房保障制度，杜絕農(nóng)戶因宅基地、農(nóng)宅“資格權”落空而實質(zhì)喪失居住權。村集體經(jīng)濟組織應在農(nóng)宅合作社中扮演重要角色，保障和維護好入社農(nóng)戶利益，做好農(nóng)業(yè)生態(tài)保護，在農(nóng)村市場經(jīng)濟大潮中起到穩(wěn)定器作用。

2.規(guī)范性實施

在政策層面，應盡快配套建設地方性法規(guī)及其實施細則，規(guī)范各方行為，由集體經(jīng)濟組織切實履行宅基地分配、使用、退出、流轉等管理職責，防止有人以宅基地使用權流轉或農(nóng)宅合作的形式在農(nóng)村建設別墅大院和私人會所，利用流轉宅基地使用權的機會多占多得等。加強法律工作者的介入，為農(nóng)宅合作提供法律服務，做好盡職調(diào)查、合同審查與公益維權，切實維護農(nóng)民權益。

3.部門聯(lián)動，系統(tǒng)推進

農(nóng)村宅基地“三權分置”改革是一個系統(tǒng)性工程，涉及確權發(fā)證、規(guī)劃布局、審批監(jiān)管等多領域，需要全局謀劃，部門聯(lián)動，既能創(chuàng)新發(fā)展，又會穩(wěn)妥推進。一方面允許創(chuàng)新探索，另一方面將規(guī)模、形式限制在一定范圍內(nèi)，不斷反思、規(guī)范、提高，切實將政策紅利用到實處，切實惠農(nóng)惠商。

4.尋求突破，找準結合點

深化宅基地制度改革，適度引入市場機制，可以提高土地使用效率，促進農(nóng)村土地節(jié)約、集約利用，緩解城鄉(xiāng)建設用地不足，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，這個過程離不開工商資本的介入。[7]工商企業(yè)在資源占有、市場占有及信息占有方面均處于主導地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和地方政府要起到組織和監(jiān)管作用，搞好社會工商資本與閑置宅基地對接，保障農(nóng)民宅基地流轉權利的行使與收益權的落實。

總之，農(nóng)村宅基地資本化改革是提高農(nóng)村宅基地利用效率的根本辦法，也是緩解當前城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾的強有力手段，在給農(nóng)民帶來可觀的財產(chǎn)性收益的同時，還是保護耕地資源的有效途徑。宅基地“三權分置”的政策利好，加上農(nóng)宅合作社等創(chuàng)新形式，將有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓農(nóng)民享受到土地這個“命根子”帶來的更多惠農(nóng)改革紅利。