蘇志杰 李治安 李源森

(1 晉城市林業(yè)技術(shù)發(fā)展事務(wù)中心 山西晉城 048000；2 晉城市應(yīng)急救援救護隊 山西晉城 048000)

森林草原火災(zāi)是一種突發(fā)性強、破壞力大、處理較為困難的自然災(zāi)害,不僅會燒死、燒傷林草,直接減少林草面積,而且會嚴重破壞林草結(jié)構(gòu)和林草環(huán)境,導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失去平衡、生物量下降、生產(chǎn)力減弱,甚至造成人畜傷亡。近年來,隨著全球氣候變暖日益加劇,高溫、干旱、大風等極端天氣氣候事件不斷增加,全球森林草原火災(zāi)呈現(xiàn)上升趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計,全世界年均發(fā)生森林草原火災(zāi)約22萬起,森林草原防滅火形勢異常嚴峻[1-5]。

山西省森林面積約369.53萬hm2,森林覆蓋率達23.57%[6]。在防火期內(nèi),干旱、大風時有發(fā)生,森林防火壓力較大。2019年沁源縣沁河鎮(zhèn)南石村“3·14”森林火災(zāi)導(dǎo)致6位森林消防人員犧牲,同年沁源縣王陶鄉(xiāng)“3·29”森林火災(zāi)持續(xù)7天7夜,2020年榆社縣“3·17”森林火災(zāi)、2020年忻州市五臺山“3·19”森林火災(zāi)、2021年晉城陵川縣“2·20”森林火災(zāi)等均造成巨大社會影響。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革以來,山西省新組建省應(yīng)急管理廳和省林業(yè)和草原局,為應(yīng)對森林草原火災(zāi)日益嚴峻的形勢,調(diào)整原森林防火指揮部為省森林草原防滅火指揮部,并構(gòu)建了一套“雙指揮長和雙辦公室主任”的組織指揮體系,即分管應(yīng)急工作的副省長和分管林草工作的副省長為總指揮長,應(yīng)急和林草部門負責人為辦公室主任,森林草原防滅火指揮部辦公室 (簡稱森防辦)設(shè)在應(yīng)急部門,林草部門劃轉(zhuǎn)森林火災(zāi)撲救職能和部分人員編制至應(yīng)急部門。機構(gòu)改革后,森林防滅火工作“防撲分離”,林草部門繼續(xù)承擔火災(zāi)預(yù)防和行業(yè)管理職責,應(yīng)急部門負責統(tǒng)籌撲救。文中以山西省晉城市為例,闡述森林草原防滅火工作現(xiàn)狀,分析森林草原防滅火工作存在的問題,并從如何更好發(fā)揮“雙指揮長”組織體系作用角度提出建議,以期為實現(xiàn)防滅火一體化提供思路。

1 晉城市森林草原防滅火工作現(xiàn)狀

1.1 晉城市概況

晉城市位于山西省東南部、太行山南麓,北部與長治市相鄰,東南部與河南省新鄉(xiāng)市、焦作市、濟源市接壤,西部與臨汾市、運城市相連。東西長約160 km,南北長約100 km,全市國土總面積9 425 km2。屬暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候,四季分明,冬長夏短。年均氣溫9.2～12.7℃,無霜期約185天。年均降水量626～750 mm,主要集中在夏季,超過全年降水量的一半。從10月至翌年5月,天氣干燥降水量少,是晉城市森林防火期。晉城市2007年被評為全國綠化模范城市,2013年被授予國家森林城市稱號,2021年獲批全國林業(yè)綜合改革發(fā)展試點市[7],是黃土高原、太行山區(qū)域重要的生態(tài)城市。林地面積5 386 km2,占全市總面積的57.15%。喬木林地面積約39萬hm2,草原面積近17萬hm2,森林覆蓋率達35.51%,居全省首位。森林資源主要分布在澤州縣南部、陵川縣東部南部、陽城縣南部、沁水縣全境,沁水縣歷山舜王坪一帶保留著山西省僅存的一塊面積約730 hm2的原始森林[8-9]。有2個國家級森林公園、5個縣屬林場、6個省級森林公園,還有省直屬中條山國有林管理局下屬9個林場。林區(qū)內(nèi)以針葉林和針闊混交林為主,針葉林主要為油松 (Pinus tabulaeformis),闊葉林主要為櫟類 (Quercus),均為易燃樹種。除城區(qū)外,5個縣 (市)均為全國全省森林防火重點縣(市),林區(qū)內(nèi)油松林集中連片,山高林密,林下腐殖質(zhì)層厚,可燃物載量大,一旦發(fā)生火災(zāi),救援處置異常困難。

1.2 森林草原防滅火工作現(xiàn)狀

1.2.1 森林火災(zāi)發(fā)生情況及主要原因

晉城市為山西省森林火災(zāi)受害重災(zāi)區(qū)[10],因而也是森林草原防火壓力最大的地市之一[11-13]。2009—2021年,發(fā)生森林火情410起、森林火災(zāi)31起。森林火災(zāi)發(fā)生時間集中在清明節(jié)前后,發(fā)生地點主要分布在沁水縣、陽城縣、陵川縣,點多、面廣、線長,撲救難度大。森林火災(zāi)發(fā)生原因95%以上為人為因素,林區(qū)內(nèi)散布著很多村莊,人為活動較頻繁；尤其清明前后,正是森林防火特險期,也是春耕、祭祖的繁忙期,往往因在農(nóng)林交錯區(qū)、林緣、林區(qū)內(nèi)用火引發(fā)森林火災(zāi)。非人為因素中,雷擊火主要發(fā)生在沁水縣東部一帶。近年來,林區(qū)內(nèi)輸配電設(shè)施引起的森林火災(zāi)多發(fā),因其隱蔽性較強,也往往造成重大損失。

1.2.2 森林草原防滅火組織架構(gòu)和人員

晉城市森林草原防滅火指揮部設(shè)指揮長2名,分別為分管應(yīng)急工作的副市長和分管林草工作的副市長；設(shè)辦公室主任2名,分別為市應(yīng)急管理局局長、市規(guī)劃和自然資源局 (林業(yè)局)局長。指揮部辦公室設(shè)在應(yīng)急管理局,縣鄉(xiāng)兩級對照設(shè)置。在職責分工上,林草部門(市級為市規(guī)劃和自然資源局、縣級為林業(yè)局)負責森林草原火災(zāi)預(yù)防和早期處置,應(yīng)急部門負責森林草原火災(zāi)撲救、綜合協(xié)調(diào)、火災(zāi)調(diào)查[14]。在機構(gòu)改革轉(zhuǎn)隸過程中,根據(jù)“編制隨著職能走,人員隨著編制走”的原則,在市級層面,市林草部門3人轉(zhuǎn)入市應(yīng)急部門 (目前2人從事森林草原防滅火相關(guān)工作)；在縣級層面,2個縣林草部門分別有1人轉(zhuǎn)入縣應(yīng)急部門,還有4個縣因各種原因沒有人員劃轉(zhuǎn)。

1.2.3 森林草原防火基礎(chǔ)設(shè)施

2018年,晉城市建成市級森林防火遠程預(yù)警監(jiān)測平臺,含50個監(jiān)控點位,覆蓋54個林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),可視面積約20.93萬hm2,有效預(yù)警面積約16萬hm2；建成人工瞭望臺86座；防火通道和防火隔離帶建設(shè)還在初級階段,尚未達到國家森林防火規(guī)劃要求。

1.2.4 森林草原火災(zāi)應(yīng)急力量

晉城市現(xiàn)有應(yīng)急救援力量包括4部分:一是林草消防專業(yè)隊,全市6支專業(yè)隊共512人,有5個森林防火重點縣均組建了100人的森林消防專業(yè)隊伍,車輛、機具、滅火彈、水桶等裝備物資儲備也較充足,是森林火災(zāi)應(yīng)急處置的主力軍；二是半專業(yè)隊,在全市重點林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有72支半專業(yè)隊共1 476人,處于防火戰(zhàn)線一線,是“打早打小”的關(guān)鍵；三是武警、消防、應(yīng)急救援隊伍,駐市武警支隊、市消防支隊、市應(yīng)急救援救護隊是森林火災(zāi)應(yīng)急處置的重要補充力量；四是煤礦等企業(yè)職工和部分群眾,是看守火場、清理余火的主要力量。

2 晉城市森林草原防滅火工作存在的問題

2.1 組織體系分工重疊，行政效率較低

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革前,晉城市森防辦設(shè)在林業(yè)部門,森林防火工作接受省林業(yè)廳指導(dǎo),市林業(yè)部門主導(dǎo),由一位分管局領(lǐng)導(dǎo)組織,行政管理全流程相對暢通。機構(gòu)改革后,森防辦日常工作運行出現(xiàn)雙上級部門 (省應(yīng)急和林草部門)—雙指揮長—雙辦公室主任—雙辦公室副主任—相關(guān)工作人員的架構(gòu),行政溝通成本增加數(shù)倍。雖然林草部門和應(yīng)急部門在森林草原防火工作上有“防”和“救”的職能劃分,但因為“防”和“救”本身就是一體化工作,初期處置和火災(zāi)撲救也沒有明顯的界限劃分,林草部門承擔的森林防火工作和應(yīng)急部門承擔的森防辦日常工作基本重疊；而在具體工作中,同時要面對多重指揮,各部門要求的形式又不統(tǒng)一,工作量比機構(gòu)改革前增加數(shù)倍,造成疲于應(yīng)付、效率較低的局面。隨著安全發(fā)展理念深入人心,追責問責制度更加嚴肅,多頭管理的弊病日漸顯現(xiàn),不利于森林草原火災(zāi)的防控工作。

2.2 基層人員少、待遇低，防范應(yīng)急力量薄弱

森林草原防火任務(wù)最重的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村 (組)一級。晉城市林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)囿于山區(qū)地理劣勢,財政收入少,青壯勞力少、老弱病殘多,護林員平均年齡在50歲以上,老齡化嚴重,人均看護面積大,即便發(fā)生小的火情,也難在第一時間組織撲救,極易形成火災(zāi)。

2.3 防火經(jīng)費投入偏少，防控措施建設(shè)停滯

2013年,晉城市財政收入94.50億元,防火經(jīng)費支出約620萬元,主要投入林緣“五清”(清墳頭、清地堰、清林緣、清路邊、清隔離帶)、隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、撲火裝備等方面。2021年,晉城市財政收入201.30億元,市級防火經(jīng)費支出約800萬元,財政資金投入與經(jīng)濟發(fā)展不匹配。財政資金驅(qū)動不足,防火科技化智能化水平停滯,森林消防專業(yè)隊人員流失,機具裝備等物資老化,森林防火工作水平?jīng)]有提高,火情難防、火災(zāi)難救的局面不可避免。

2.4 林草執(zhí)法面臨真空，火源管控缺少抓手

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革前,晉城市森林防火和林業(yè)行政執(zhí)法中80%的工作由市、縣兩級森林公安承擔。隨著林草防火體制改革,山西省森林公安轉(zhuǎn)隸工作的深入推進,原歸屬市、縣兩級林草部門管理的36名森林公安民警的編制和人員將轉(zhuǎn)隸公安部門。林草部門防火相關(guān)工作人員進一步減少,林草行政執(zhí)法面臨真空。盡管地方公安將協(xié)助處置野外違規(guī)用火行為,但無疑林草部門對野外火源管理、打擊違規(guī)用火缺少了抓手,依法治火能力被無形削弱。

3 對策建議

森林草原防滅火工作要堅決按照“預(yù)防為主、積極消滅、生命至上、安全第一”的方針,進一步理順林草、應(yīng)急、公安、森防辦各單位間的工作運行機制,確保森林草原防滅火體制機制改革真落地、見實效。

3.1 厘清森防辦分工，暢通機制履職盡責

森林防火實行行政首長負責制,高效有力的組織架構(gòu)是進一步做好森林草原防滅火工作的組織保證。應(yīng)在不改變森林草原防滅火指揮部架構(gòu)的前提下,重構(gòu)林草部門和應(yīng)急部門的職責。明確市、縣、鄉(xiāng)三級由林草部門負責森林草原火災(zāi)預(yù)防、設(shè)施建設(shè)、火情處置、火災(zāi)撲救、災(zāi)后調(diào)查全流程,應(yīng)急部門負責統(tǒng)籌社會各種資源提供火災(zāi)撲救的后勤保障,由此厘清分工、明確職責,以構(gòu)建運轉(zhuǎn)高效、保障有力的森防辦體系。

3.2 加大財政支持，驅(qū)動工作提質(zhì)增效

森林草原防火是國家防災(zāi)減災(zāi)工作的重要組成部分,是國家公共應(yīng)急體系建設(shè)的重要組成內(nèi)容,是社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)的重要保障[15-16]。林草部門應(yīng)當聯(lián)合森防辦、應(yīng)急部門積極爭取各級財政支持,建立合理長效資金投入制度,科學(xué)制定防滅火規(guī)劃,大力加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大護林員補助收入,提升森林草原火險治理能力。防滅火工作經(jīng)費應(yīng)以屬地為主,適當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜,市級財政應(yīng)給予合理補助。

3.3 強化監(jiān)測手段，構(gòu)建“天空地一體化”預(yù)警系統(tǒng)

林草部門要聯(lián)合森防辦積極爭取國家森林草原火災(zāi)高風險區(qū)綜合治理項目的支持,在現(xiàn)有防火監(jiān)控、瞭望塔、護林員的基礎(chǔ)上,增加監(jiān)控、瞭望塔點位,結(jié)合省級下發(fā)的衛(wèi)星監(jiān)測熱點,以智能化預(yù)警監(jiān)測平臺整合資源,構(gòu)建市級“天空地一體化”監(jiān)測預(yù)警體系,加強預(yù)防能力。

3.4 高標準建設(shè)人才隊伍，提升應(yīng)急處置能力

林草部門要積極履責,按照上級有關(guān)要求,結(jié)合晉城市實際情況,市級組建50～100人建制,沁水縣、陵川縣組建150人建制,其他防火重點縣組建100人建制的林草消防專業(yè)隊。加強隊伍標準化建設(shè),提升應(yīng)急處置能力,展現(xiàn)森林火災(zāi)處置的林草部門擔當。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照防火任務(wù),建設(shè)10～15人的半專業(yè)隊,配備高壓水泵皮卡車1輛,強化防滅火工作一線前沿處置能力,實現(xiàn)“打早、打小、打了”。

3.5 共建森林公安，依法治火換檔進位

森林公安與林業(yè)基層職工長期的協(xié)同工作和默默奉獻,確保了火源管理的合法性和人員保障以及執(zhí)法力度的長期穩(wěn)定,是森林防火工作保持平穩(wěn)的重要保障[17]。在山西省森林公安轉(zhuǎn)隸之際,林草部門應(yīng)當抓住機遇,充分吸取全國各地森林公安機制改革先進經(jīng)驗,與公安部門加強合作,攜手共建森林公安隊伍。一是繼續(xù)委托森林公安隊伍承接林草執(zhí)法工作,確保打擊野外違規(guī)用火力度不減弱；探索建立“林長+警長”工作機制,強化以法治林、依法管火能力。二是協(xié)調(diào)爭取森防辦、林草防火科室與森林公安合署辦公,并依托森林公安輔警隊伍組建市級林草消防專業(yè)隊,隊伍人員經(jīng)費由公安部門負責,林草消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)和機具裝備由林草部門負責保障,接受森防辦指揮調(diào)動,主要承擔全市森林火災(zāi)支援處置、野外違規(guī)用火管控、涉林草違法案件查處,實現(xiàn)一支隊伍、共建共用,為山西省森林草原防滅火工作理順體制機制先行先試,創(chuàng)經(jīng)驗、出典型。

4 結(jié)語

山西省“雙指揮長”模式是加強森林草原防滅火工作的積極探索,統(tǒng)籌資源能力、應(yīng)急處置能力有了很大提升；但在森防辦日常工作中,存在由于多頭管理導(dǎo)致的職責不明、責任不清等弊端。厘清職責,才能發(fā)揮“雙指揮長”模式的最大作用。建議以厘清防控和保障職責為突破口,林草部門要更加主動積極履責,探索森防辦、林草部門、森林公安合署辦公,充分發(fā)揮“雙指揮長”的行政資源優(yōu)勢,加大財政資金投入,加強預(yù)警監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升專業(yè)隊伍標準化程度,強化依法治火能力,推動森林草原防滅火一體化,可為全國基層防滅火工作實踐提供思路。