杜雅琦 趙 榮

(中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091)

“消除貧困,實現共同富?！笔侵袊厣鐣髁x的本質要求,也是中國共產黨的重要使命。在扶貧方面,歷經幾十年的探索實踐,我國形成了一條以政府、市場、社會共同參與扶貧為途徑,以提升貧困人口自我能力為動力的獨具中國特色的扶貧之路[1]。2020年,我國如期完成了脫貧攻堅的歷史性目標任務。由于歷史、自然和地理等原因,民族地區(qū)與深度貧困地區(qū)高度耦合,國家近些年來對民族貧困地區(qū)的支持力度不斷加大。2018—2020年共安排增量資金2 800多億元支持“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū),為走好脫貧攻堅的最后一步提供了有力支撐。2020年,中央下達財政安排專項扶貧資金1 461億元,其中300億元全部用于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅,這些地區(qū)大多是少數民族聚居的偏遠地區(qū)。民族地區(qū)的貧困問題是我國鄉(xiāng)村發(fā)展“短板中的短板”,其脫貧攻堅任務的如期完成是社會主義的必然要求,也是實現中華民族偉大復興的現實需要。民族地區(qū)是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點和難點,解決民族地區(qū)的貧困問題又是實現鄉(xiāng)村振興的前提和基礎。促進民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接是實現各民族共同繁榮的本質要求,也是世界減貧事業(yè)發(fā)展的又一推動因素,為我國鄉(xiāng)村發(fā)展和世界減少貧困都作出了不小的貢獻。當前處于兩大戰(zhàn)略交匯期,民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的任務依然艱巨,如何確保民族地區(qū)穩(wěn)定脫貧、實現鄉(xiāng)村振興也已經成為研究的熱點問題。本文將梳理當前關于鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究進展,并從銜接理論邏輯、實現路徑、銜接難點、政策建議4個方面進行分類總結。在此基礎上,特別關注民族地區(qū)的相關研究,針對民族地區(qū)的銜接問題從系統(tǒng)和個案2個角度進行分析梳理,并對研究進展進行評價,提出今后的研究方向。

1 鞏固拓展脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接研究進展

鞏固與拓展有著不同的內涵,鞏固脫貧攻堅成果的重點在于確保脫貧人口不返貧并提升脫貧質量,防止新生貧困產生；而拓展脫貧攻堅成果的重心在于實現脫貧攻堅階段形成的優(yōu)秀工作機制、脫貧攻堅精神,以及扶貧資產等在鄉(xiāng)村振興階段的承接應用[2]?，F有針對鞏固拓展脫貧攻堅成果的研究主要集中在明確內涵不同的前提下,針對與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯進行研究,包含歷史和現實的必然性[3-4]；通過分析政策轉移、目標主體變化等,提出需要健全政策機制、加大財政資金投入,以及激發(fā)農村內生動力[5-7]。有的學者在分析有效銜接鄉(xiāng)村振興的理論框架的基礎上,探討了降低農戶返貧致貧風險的機制[8]?？傮w而言,現有文獻主要涉及理論邏輯、實現路徑、銜接難點和政策建議4個部分。

1.1 銜接理論邏輯

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興都是以馬列主義為指導思想,立足于解決“三農”問題,致力于為人民謀福利,以助推農村農業(yè)現代化為終極目標任務。脫貧攻堅以絕對貧困人口為工作對象,以解決其生存問題為主要目標,向“第一個百年奮斗目標”看齊；鄉(xiāng)村振興是在其基礎上,以實現共同富裕為目標,進一步解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題,向“第二個百年奮斗目標”看齊。脫貧攻堅對標解決貧困人口最基本的生存問題,消除絕對貧困；而鄉(xiāng)村振興則是要穩(wěn)定脫貧攻堅成果,為鞏固脫貧攻堅成果提供堅實保障[9],為進一步消除相對貧困,實現共同富裕而努力。鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的無縫銜接要通過激活農村內生動力,盡可能減少規(guī)模返貧現象,確保貧困地區(qū)脫貧不返貧。張永麗等[10]以基礎邏輯為出發(fā)點,探討脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的互涵式關系,認為兩者目標統(tǒng)一、時間連續(xù)、空間耦合、內容共融、主體一致。理論邏輯是基于兩者的根源性連接,結合當前鄉(xiāng)村振興進程進行的探討與總結。隨著國家發(fā)展,理論邏輯也在不斷動態(tài)變化。

1.2 銜接實現路徑

針對銜接路徑的分析,將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內容對應是較為普遍的切入點,以此為基礎探討脫貧攻堅期的各類政策如何向鄉(xiāng)村振興的“五大振興”或“二十字方針”銜接過渡[11]?，F有文獻大多從具體案例出發(fā),研究某地區(qū)的銜接實現路徑,也有部分學者從宏觀角度出發(fā),通過分析國家政策目標的轉變,探討如何實現兩者有效銜接,研究內容較為全面和成熟,各有所側重,但同時也缺少一些對路徑實施細節(jié)的進一步探討。本文對實現路徑的總結主要從產業(yè)振興等5個部分進行梳理。

1)產業(yè)振興在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中處于關鍵地位并具有重要作用。產業(yè)的發(fā)展情況對鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接的有效程度有著重要影響。廖彩榮等[12]提出產業(yè)發(fā)展共同保障促進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的實現路徑,即促進產業(yè)脫貧和產業(yè)振興同時進行,通過做好發(fā)展規(guī)劃、銜接產業(yè)發(fā)展、找準特色方向、對接產業(yè)與市場,從而實現產業(yè)協同保障,壯大發(fā)展農業(yè)農村經濟,增強經濟發(fā)展活力,增加農民收入。朱海波等[13]通過對云南、新疆等多地案例的產業(yè)扶貧路徑分析,印證產業(yè)發(fā)展對于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的根本性作用。

2)人才是鄉(xiāng)村振興實現的關鍵因素,唯有人才能將鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略落實在鄉(xiāng)村。袁彪[14]提出唯有建立一套一心為公、唯才是舉的選拔體系,才能吸引外流人才回歸鄉(xiāng)村、建設家鄉(xiāng)。除吸引外流人才,對鄉(xiāng)村現有人才的培養(yǎng)教育也是促進鄉(xiāng)村振興的重要手段。余應鴻[15]認為,加大教育扶貧力度是促進人才振興、阻斷貧困代際傳遞的前提和基礎,也是激發(fā)農村脫貧人口內生動力、提升自我供給能力的重要手段。曹立等[16]認為應針對高校畢業(yè)生群體實施鄉(xiāng)村成長計劃,鼓勵其到鄉(xiāng)村基層崗位參與支農、支教,既促進鄉(xiāng)村人才振興,也可減少城市就業(yè)壓力,實現人才高效分配。

3)文化在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中是精神層面的內容,是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興精神層面的銜接,在鞏固拓展脫貧攻堅成果與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接過程中具有較強的價值引領和價值導向作用。白永秀等[11]提出加強扶智扶志力度,利用各地特色文化資源優(yōu)勢,做大做強特色文化產業(yè),增強文化在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接中的經濟實力。曲蘊等[17]認為,文化對人們的行為有潛移默化的影響,應當從人、資源、環(huán)境、經濟4個方面制定個性化的文化幫扶計劃并集中力量予以各類文化扶持。王元倫[18]從耦合視角切入,搭建系統(tǒng)理論框架,按照“政府引導—多元參與—路徑選擇—政策保障”的思路,強調文化扶貧在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的統(tǒng)籌協調作用,明辨路徑的內涵,提出落實好耦合路徑的適用條件與各類保障基礎的政策建議。

4)生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要組成部分。萬君等[19]提出國家應該在宏觀層面規(guī)劃利用各地自然資源,認為綠色扶貧項目的建立對促進鄉(xiāng)村振興有著重要推動作用,促進生態(tài)建設能夠幫助激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力。也有部分學者提出要協調好生態(tài)扶貧和生態(tài)振興的關系,搞清邏輯,理清目標,促進協同發(fā)展,始終貫徹可持續(xù)發(fā)展理念[20-21]。白永秀等[11]認為生態(tài)銜接路徑兼具經濟屬性及社會屬性,建設生態(tài)環(huán)境與發(fā)展生態(tài)產業(yè)同樣重要,部分狀況下生態(tài)資源可以轉化為產業(yè)扶貧的動力。

5)基層黨組織是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治保障和組織保障,而組織振興更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前4部分的前提保障。促進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接,要求從“以黨建促扶貧”向“以黨建促振興”的目標轉變。針對組織銜接的實現路徑,有部分學者提出要創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理參與平臺、鼓勵和引導多元主體參與、加強領導基層支部建設、發(fā)揮組織優(yōu)勢,以及優(yōu)化領導班子等建議[22-23]。

1.3 銜接難點困境

雖然脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興已經獲得了重大成就,但在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接中仍然存在許多阻礙。劉煥等[24]在梳理兩者有機銜接的現狀后,總結了思想、政策、規(guī)劃和工作4個方面的不足之處。賈瑞霞[25]指出了在產業(yè)扶貧與市場接軌、貧困群體資產性收入如何提高、消費扶貧如何實現可持續(xù)發(fā)展3方面工作中存在的問題。劉學武等[26]發(fā)現在兩者銜接過程中面臨鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分、農村空心化、鄉(xiāng)村勞動力整體素養(yǎng)低等困境。衡霞等[9]認為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的問題主要有政策體制過渡銜接不暢、產業(yè)市場轉型發(fā)展不足、脫貧群體內生動力不夠、勞動力綜合素質不高等。對銜接過程中的阻礙和困境進行剖析,有助于提高銜接效率,促進推動鄉(xiāng)村振興。

1.4 銜接政策建議

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接時政策的轉移接續(xù)至關重要[20],學者們也基于兩者銜接的內在邏輯給出了相關建議。左停等[27]認為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵在于既要抓好梯度跟進,又要抓好優(yōu)化升級。涂圣偉[28]指出后續(xù)研究應當側重對已有政策的分類及評估,便于高效有序做好政策轉移。尹成杰[29]提出要建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制,整體把握政策扶持與鄉(xiāng)村建設,提升脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力,強化鄉(xiāng)村治理的機制建設。林萬龍等[30]探討了關于“規(guī)模性返貧”、鞏固拓展和銜接的關系、幫扶政策3方面的政策調整方向,認為政策一定要因地制宜,做實做細。李博等[31]認為應當將貧困地區(qū)通過脫貧攻堅產生的制度紅利轉化為鄉(xiāng)村振興中的內在動力,有效探索欠發(fā)達地區(qū)在脫貧攻堅期的溢出效應,總結經驗,做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興目標的有效契合與延續(xù)。合理適時的政策接續(xù)可為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供制度保障,促使銜接過程有效穩(wěn)步推進。

2 民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接研究進展

民族地區(qū)既是我國脫貧攻堅中最難啃的骨頭,又是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場[32]。作為國家精準扶貧、脫貧工作的組成部分,民族地區(qū)階段性脫貧攻堅工作已取得勝利,促進民族地區(qū)社會經濟大幅提升,對確保全國人民同步實現小康意義重大[33]。民族地區(qū)經濟社會發(fā)展與全國其他地區(qū)比較仍然相對落后,由于資源稟賦稀缺,自然環(huán)境較惡劣等原因,具有較高的返貧風險,民族地區(qū)農村內生動力難以激發(fā),缺少自身驅動發(fā)展的因素[34-38]。民族地區(qū)區(qū)別于其他地區(qū)的特點主要有疾病風險較高,因病返貧的可能性較大,加之風險預知和應對能力較差,容易陷入頻繁返貧的困境?？慷唐诘膸头鲂哉呓鉀Q脫貧不是長久之計,應當根本性解決貧困問題,實現長久穩(wěn)定性脫貧。

除了民族地區(qū)內在的發(fā)展需求之外,外部環(huán)境的改變也會驅動民族地區(qū)對脫貧攻堅成果進行鞏固和拓展。國家現有政策大力支持民族地區(qū)的脫貧攻堅成果鞏固工作,在欠發(fā)達的民族地區(qū)落實“四個不脫”政策要求,做到扶上馬送一程；除此之外,民族地區(qū)因為其特色人文環(huán)境和自然資源,在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下吸引大量外部投資,推動和促進了民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。同時,隨著我國整體經濟環(huán)境進入高質量發(fā)展階段,非民族地區(qū)的經濟發(fā)展由速度優(yōu)先到質量為主的轉變也會倒逼民族地區(qū)加快脫貧成果的鞏固與拓展,并與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

2.1 系統(tǒng)剖析有效銜接

一些研究工作從宏觀角度出發(fā),統(tǒng)領性地分析民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。這些研究又分為理論與內涵的探討,以及對銜接實現路徑的探索。

2.1.1 有效銜接的理論分析

一些學者對民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究從理論邏輯部分切入,在理論層面做了較為詳細的探討。陳錦[32]從歷史邏輯、內在邏輯和實踐邏輯3個方面深入剖析脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興能夠有效銜接的原因；對目的層面的分析,主要從內在動力與外在動力2個方面詳細剖析民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接存在的現實推動力。張麗君等[39]認為對深度貧困地區(qū)的高標準扶貧可能會導致“福利陷阱”,造成農村的內生動力無法被有效激發(fā)；通過對民族8省 (區(qū))貧困問題及扶貧情況的追蹤調研,梳理出深度貧困民族地區(qū)脫貧攻堅的6個特征。王國敏等[40]通過構建“主體—內容—工具”的三維整體框架,提出鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的銜接過程需要多元主體參與、合力促進銜接,“五大振興”協同保障銜接工作提質增效,集成利用多維工具為有效銜接提供保障。左停等[27]則基于全國32省的117個扶貧案例對文本進行挖掘,提煉各案例的實踐表征關鍵詞,分析其外部特征,提出各地政府在關注鄉(xiāng)村發(fā)展的同時,重視政策落實聚焦,并利用扎根理論在脫貧攻堅取得的成果基礎上歸納各行為要素。

從理論層面對當前研究進展進行剖析有助于理解和把握鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接進程,發(fā)現當前存在的邏輯沖突和銜接問題,及時根據理論邏輯對國家政策目標、實現路徑、監(jiān)督機制等做出調整和改善,不斷完善和更新實現機制,多維度為銜接過程提供保障。

2.1.2 有效銜接的實現路徑探討

除理論研究外,大多學者從銜接現狀出發(fā),總結目前存在的問題并提出相關的政策建議,多從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“五大振興”出發(fā),從不同的視角提出可能的實現路徑。林麗芳等[41]以政策目標為導向,認為應當因地制宜發(fā)揮自身民族特色,積極探索“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡摹拔逦灰惑w”鄉(xiāng)村振興路徑。周武陽[42]從制度引領、產業(yè)銜接與技術創(chuàng)新多維度構建民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實現機制。范霽雯等[43]從文化振興的角度切入,提出大力發(fā)展特色文化是西部少數民族地區(qū)脫貧攻堅的不二選擇。黃淵基[44]從產業(yè)振興的角度提出,少數民族地區(qū)旅游扶貧的模式類型及其創(chuàng)新是促進民族地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要途徑。

對于實現路徑的探討多從產業(yè)發(fā)展、文化傳播、教育培養(yǎng)等不同角度提出具有可行性的觀點。學者們也提出應當因地制宜地制定政策,針對資源稟賦不同的民族地區(qū)所面臨的不同銜接困境,應當制定差異性的銜接路徑,還需要對現有的實現路徑更大程度地創(chuàng)新才能更快邁向鄉(xiāng)村振興?，F有系統(tǒng)性研究主要從理論和實踐2個角度切入,但對如何將理論應用于實踐,使兩者較好結合的研究仍有不足；同時,缺少脫貧成果監(jiān)測體系的建立,以及針對脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興程度的評價體系和對此的定量分析。

2.2 個案分析研究進展

更多的研究是以某個具體的民族地區(qū)為例,細致分析該民族地區(qū)特點,總結脫貧攻堅期取得的成果和當前發(fā)展現狀,進而提出民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的相關政策建議。史潤玲[45]以散雜居地區(qū)民族鄉(xiāng)村脫貧攻堅實踐為例,分析了定西市的7個深度貧困村全面脫貧攻堅情況,提出民族地區(qū)鄉(xiāng)村穩(wěn)定脫貧的影響因素和發(fā)展對策。劉慧等[46]基于內蒙古自治區(qū)興安盟的209個貧困戶的調查數據分析了民族地區(qū)影響鞏固和拓展脫貧攻堅成果的因素和條件。衡霞等[9]基于可持續(xù)生計分析框架 (SLA)以甘肅省臨夏回族自治州為例,分析了民族地區(qū)在鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接方面存在的困境。田海林等[47]以武陵山片區(qū)為例,研究了民族地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接現狀,提出產業(yè)扶貧銜接的實現路徑。向官正[48]總結恩施市崔壩鎮(zhèn)劉家河村鄉(xiāng)村振興工作取得的進展和成效,分析了開展鄉(xiāng)村振興工作過程中仍存在的問題。

針對民族地區(qū)個案的分析,雖然案例地的選取有所不同,但從中不難總結出欠發(fā)達的民族地區(qū)在鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中面臨的共性問題。貧困地區(qū)多為少數民族聚集地區(qū),經濟發(fā)展受自然條件限制程度更深、更復雜,往往面臨的是多重致貧因素,但卻缺少資金、技術人才等促進經濟增長的必備要素。因此,現有研究除提出政策保障和資金支持等國家及政府的外部幫扶措施外,針對民族地區(qū)的特有景觀地貌或風土人情,提出產業(yè)振興這條內部長久有效促進鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接、激發(fā)農村內在活力的實現路徑；但缺少對如何評價民族地區(qū)返貧風險程度的定量研究,以及對資源稟賦差、返貧風險高的民族地區(qū),也未提出實現以城帶鄉(xiāng)、先富帶后富的共同富裕目標的具體措施。

3 研究進展評價

現有文獻主要針對脫貧攻堅取得的成果和經驗進行分析,但尚未在理論邏輯層面形成一個一致的分析框架,便于系統(tǒng)、綜合地把握和理解鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。已有文獻詳細闡釋了脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的內涵、目標等,在理論邏輯方面進行了基礎層面的探討,但缺少深挖及其與實踐的內在聯系。針對銜接實現路徑,已有文獻多從鄉(xiāng)村振興的“二十個字”總要求或“五大振興”的對應領域提出二者的銜接路徑,如產業(yè)、文化、人才、生態(tài)、組織等銜接路徑,但這些研究的局限性較大,未能針對各路徑的作用機理和路徑之間的相互促進進行探討。如何將可持續(xù)發(fā)展觀念貫徹實現路徑其中,真正做到有效地銜接,在當前研究中仍然嚴重不足。在銜接阻礙與困境方面,絕大多數學者盡管針對銜接面臨的阻礙提出了一些政策建議,但缺乏具體解決措施,且針對民族地區(qū)的相關研究仍有不足。關于銜接的政策建議,已有文獻剖析了如何進行政策接續(xù)的底層邏輯,并總結了需要調整和優(yōu)化的政策類型,核心是提出具有可行性和因地制宜的政策優(yōu)化方案,難點在于全面細致地評估已有政策；而如何優(yōu)化和調整國家政策,當前研究仍有待深入。

針對民族地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究,應注重拓寬研究領域,豐富理論內容,搭建完整邏輯框架,進一步說明民族地區(qū)有效銜接的重要性、必要性和對我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邊際貢獻。界定貧困概念有可選取的統(tǒng)一指標體系,但在民族地區(qū)解決相對貧困這一過程中,如何建立評價體系去衡量相對貧困占比,量化考核鄉(xiāng)村振興程度是在未來需要進行研究的方向。在研究過程中不能單一用一套指標進行考量,而應該做到因地制宜,針對不同民族地區(qū)的不同條件,制定符合當地情況的評價標準。同時,民族文化是重要的特色標簽,具有廣闊的帶動鄉(xiāng)村振興的發(fā)展前景,且各個民族的文化特色也皆不相同。這部分的研究和建議也應當因地制宜,既有普遍適用的大方針,也應當有針對案例地區(qū)的小方案,以切實推動各民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果、實現脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。