■黃俊輝

公平正義是法律制度的終極價(jià)值，也是評(píng)價(jià)農(nóng)村土地法律制度的根本標(biāo)準(zhǔn)?；仡櫄v史,關(guān)于農(nóng)村土地制度的發(fā)展有國(guó)有化、私有化和集體所有前提下有限流轉(zhuǎn)三種模式。國(guó)有化和私有化的模式追求效率優(yōu)先，容易導(dǎo)致公平正義價(jià)值的缺失，激化各種利益沖突和矛盾。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有前提下的有限流轉(zhuǎn)模式既能保障公平正義，又能最大限度地提高土地的利用效率，是最優(yōu)模式,因此成為歷史的選擇。雖然現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)模式也存在諸如權(quán)利主體虛位、效率低下的問(wèn)題，但以上問(wèn)題完全可以通過(guò)改造與完善現(xiàn)有制度得以解決，進(jìn)而使農(nóng)村集體土地法律制度充分體現(xiàn)法律的公平正義價(jià)值、秩序價(jià)值、自由價(jià)值和效率價(jià)值。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革完善的方向是：完善宅基地和農(nóng)地“三權(quán)分置”制度和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。

農(nóng)村集體土地問(wèn)題一直是學(xué)界重點(diǎn)研究的問(wèn)題，也進(jìn)行了各種模式的探索實(shí)踐，但無(wú)論是理論研究，抑或?qū)嵺`探索，最終還是集體土地所有制基礎(chǔ)上有限流轉(zhuǎn)模式的主張壓倒了國(guó)有化和私有化的主張，成為主流觀點(diǎn)，也是目前實(shí)踐中的主要模式。這讓許多學(xué)者，特別是以效率為價(jià)值目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們失望，也讓許多所謂的改革派不解。堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上的有限流轉(zhuǎn)模式成為主流觀點(diǎn)的原因在于：一是農(nóng)村集體土地所有制度是一項(xiàng)憲法制度，是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家性質(zhì)的制度，不可輕易改變，因而國(guó)有化和私有化的觀點(diǎn)不能成立；二是作為一項(xiàng)法律制度的農(nóng)村集體土地所有制度必然要體現(xiàn)法律的價(jià)值，而法律最終極的價(jià)值是公平正義，國(guó)有化或者私有化的觀點(diǎn)片面追求效率價(jià)值，不符合法律公平正義觀。堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上的有限流轉(zhuǎn)模式能夠在維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的同時(shí)，促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地法律制度變遷

從我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的形成過(guò)程來(lái)看，它是在以保障社會(huì)主義國(guó)家公有制的前提下，受蘇聯(lián)土地政策影響，土地國(guó)有與土地私有的各種變化選擇不斷融合的結(jié)果。

第一階段：從土地農(nóng)民所有個(gè)體使用到土地集體所有共同使用。中華人民共和國(guó)成立之初的憲法文件——《中華人民共和國(guó)政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第3條規(guī)定“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，據(jù)此確定了農(nóng)民的土地私有制度。1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》第3條規(guī)定：“合作社經(jīng)濟(jì)是勞動(dòng)群眾集體所有制的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，或者是勞動(dòng)群眾部分集體所有制的半社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。勞動(dòng)群眾部分集體所有制是組織個(gè)體農(nóng)民、個(gè)體手工業(yè)者和其他個(gè)體勞動(dòng)者走向勞動(dòng)群眾集體所有制的過(guò)渡形式。”第8條規(guī)定:“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。國(guó)家指導(dǎo)和幫助個(gè)體農(nóng)民增加生產(chǎn)，并且鼓勵(lì)他們根據(jù)自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作?！边@兩個(gè)憲法文件初步確立了農(nóng)村集體所有制的發(fā)展方向。到了1956年，在社會(huì)主義“三大改造”完成之后，農(nóng)村集體土地所有制在事實(shí)上已基本確立。隨著人民公社在1958年建立，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制度完全確立，集體所有制度的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地的集體所有?！叭?jí)所有”是指農(nóng)村的生產(chǎn)資料分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)所有，最主要的生產(chǎn)資料是農(nóng)村的土地。農(nóng)村集體所有在制度設(shè)計(jì)上是為了實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值，但在實(shí)踐中，由于管理不當(dāng)，挫傷了勞動(dòng)者的積極性，導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)流失，勞動(dòng)成果不能公正地進(jìn)行分配，損害了社會(huì)公平，也降低了農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率。［1］（P18）在生產(chǎn)大隊(duì)統(tǒng)領(lǐng)下，以生產(chǎn)隊(duì)為基本生產(chǎn)單位的人民公社化農(nóng)村體制前后存在了20多年，這種體制低效率的弊端，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二階段：土地集體所有承包使用。1978年中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)提出了改革開放的基本國(guó)策，為了改變?nèi)嗣窆缁w制下存在的嚴(yán)重平均主義和社員缺少經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的狀況，農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)力水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在初期，農(nóng)村中的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)小組還處于領(lǐng)導(dǎo)組織地位，農(nóng)村集體土地的權(quán)利，不管是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還是處置分配的權(quán)利都掌握在這些集體組織之中，農(nóng)村集體所有承包使用的性質(zhì)得以保障。由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，原來(lái)用以支撐工業(yè)化和城市化的國(guó)有土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，普遍的做法就是通過(guò)規(guī)避法律的方式，將僅擁有使用權(quán)的集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，直接獲取本應(yīng)該歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地利益。同時(shí)，由于國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)有限，加之征地價(jià)格高、手續(xù)復(fù)雜、費(fèi)時(shí)費(fèi)力等因素，某些地方政府便采用以租代征、越權(quán)審批、先建后補(bǔ)手續(xù)等違反國(guó)家土地法律法規(guī)的方式，將農(nóng)村集體土地進(jìn)行非法流轉(zhuǎn)。①在這一階段，農(nóng)村土地法律制度在實(shí)現(xiàn)方式上過(guò)分追求土地效率，缺乏對(duì)秩序、公平價(jià)值的關(guān)注。

第三階段：土地集體所有流轉(zhuǎn)使用。從2008年開始，農(nóng)村集體土地制度改革一直處于探索階段，在國(guó)家層面，主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)家主導(dǎo)農(nóng)村集體土地制度改革的話語(yǔ)權(quán)。在制度設(shè)計(jì)上，某些觀點(diǎn)主張將農(nóng)村集體土地私有化［2］，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在享有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地的利用，特別是土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。由于土地的所有權(quán)制度是由國(guó)家所有制決定的，在現(xiàn)有國(guó)家制度下，農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為農(nóng)民私有的設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體土地制度改革只能在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，進(jìn)行旨在提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的各種具體制度設(shè)計(jì)。全國(guó)各地出現(xiàn)的“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換”“土地入股”以及2018年在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下提出的“三權(quán)分置”制度均是在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。這一階段的改革實(shí)踐，出發(fā)點(diǎn)和目的都是為了增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，各項(xiàng)改革的制度價(jià)值目標(biāo)仍以效率為主。

二、農(nóng)村集體土地制度改革三種思路的評(píng)說(shuō)

回顧農(nóng)村集體土地制度改革的歷史，學(xué)界主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度提出不同改革思路，其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)界的觀點(diǎn)占據(jù)主導(dǎo)，形成國(guó)有化、私有化和堅(jiān)持集體所有制三種改革思路。時(shí)至今日，對(duì)這三種思路進(jìn)行回顧和評(píng)說(shuō)仍然是有益的。

（一）農(nóng)村土地國(guó)有化

農(nóng)村土地國(guó)有化論者認(rèn)為，目前我國(guó)土地的集體所有權(quán)本就是國(guó)家依據(jù)其權(quán)力對(duì)土地的制度設(shè)置，國(guó)家可以將土地區(qū)分為國(guó)有土地和集體土地，當(dāng)然也可以依據(jù)其國(guó)家權(quán)力將原有的集體土地改變?yōu)閲?guó)有土地，這是國(guó)家權(quán)力在土地制度上的表現(xiàn)。同時(shí)，也正因?yàn)閲?guó)家權(quán)力在土地制度上的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體實(shí)際上形同虛設(shè)，國(guó)家對(duì)集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)設(shè)置了種種限制，集體所有權(quán)實(shí)際上名不副實(shí)。所以，解決的基本方案應(yīng)該是在宣布土地國(guó)有的同時(shí)，賦予農(nóng)民以及某些地方的農(nóng)民集體永久性的土地使用權(quán)。［3］（P105）農(nóng)村土地國(guó)有制是一種以土地所有權(quán)屬于國(guó)家為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度，其優(yōu)點(diǎn)在于：符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求，有利于國(guó)家將農(nóng)村土地與城市土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；有利于建立起國(guó)家與農(nóng)民之間的等價(jià)交換契約關(guān)系；有利于促進(jìn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。［4］劉俊認(rèn)為，土地所有權(quán)國(guó)有化是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的必然要求。［5］但是，在國(guó)有化的模式下，國(guó)家作為土地所有者仍是一個(gè)虛設(shè)的主體，它不能直接地單獨(dú)與農(nóng)民發(fā)生契約關(guān)系，仍然必須通過(guò)作為媒介的代理人來(lái)實(shí)行對(duì)農(nóng)村土地的配置與管理，這與現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有制實(shí)際上并無(wú)本質(zhì)差異。另外，如果要將農(nóng)村土地收歸國(guó)有的話，可能還需采用社會(huì)主義改造的贖買方式進(jìn)行，而巨大的贖買費(fèi)對(duì)國(guó)家財(cái)政來(lái)說(shuō)是難以負(fù)擔(dān)的，農(nóng)民從心理和觀念上也無(wú)法接受，在一定程度上還會(huì)增加其對(duì)土地?fù)碛械牟话踩?，影響土地的投資性。

將農(nóng)村土地國(guó)有化，可以明確農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國(guó)家可以不受某個(gè)分散的農(nóng)民個(gè)體或者各自為政的農(nóng)村集體組織的利益局限，將農(nóng)村土地公平地配置給每一個(gè)有需要的農(nóng)民使用，這似乎是最能體現(xiàn)法律公平價(jià)值的選擇。但是我們必須看到三個(gè)方面的問(wèn)題。第一，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村土地本身是否公平？在我國(guó)改革開放之前的制度設(shè)置中，由于城市居民擁有城市政府提供的住房和穩(wěn)定的工作以保證其生存與發(fā)展，作為對(duì)等的條件，農(nóng)民就以一定的宅基地以及農(nóng)田作為保證其生存與發(fā)展的條件。這樣的制度安排具有一定的身份性質(zhì)和福利性質(zhì)，在法律制度上實(shí)現(xiàn)了某種程度的公平。但在改革開放之后，這種相對(duì)公平的情況已經(jīng)產(chǎn)生了變化，作為城市居民，房產(chǎn)必須自己支付市場(chǎng)價(jià)格才能擁有，工作也需通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得到，國(guó)家似乎沒(méi)有一點(diǎn)福利照顧，更沒(méi)有將城市土地分配給城市居民。而農(nóng)民在改革開放之后，擁有與城市居民幾乎同等的工作機(jī)會(huì)，同時(shí)，國(guó)家還將土地分配給他們使用，這就造成了新的不公平。我們可以從城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民在城市化進(jìn)程中一夜暴富的典型事例中發(fā)現(xiàn)這種不公平實(shí)際存在。第二，從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，國(guó)家將農(nóng)村集體土地國(guó)有化最合理的有效途徑是采用征收的形式，土地征收必然要支付巨大的征收費(fèi)用，國(guó)家將農(nóng)村土地國(guó)有化所需支付的征收費(fèi)用是由全國(guó)人民來(lái)承受的，這也是不公平的。第三，國(guó)家的強(qiáng)勢(shì)地位是否能保證它與農(nóng)民達(dá)成契約關(guān)系的公平性，仍然需要一個(gè)妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?。因此，將農(nóng)村土地國(guó)有化并不是實(shí)現(xiàn)公平正義的最好方式。

農(nóng)村土地國(guó)有化可以使農(nóng)村土地處于國(guó)家的統(tǒng)一控制下，農(nóng)村土地和城市土地嚴(yán)格按照國(guó)家的需要進(jìn)行利用，其他的社會(huì)主體對(duì)土地不能擁有所有權(quán)，只能擁有從國(guó)家土地所有權(quán)讓渡而形成的使用權(quán)、收益權(quán)，在這種情況下，其他的社會(huì)主體對(duì)土地一般不擁有處分權(quán)。因此，國(guó)有土地所有權(quán)模式下的農(nóng)村土地制度能夠保證一種嚴(yán)格的土地秩序，實(shí)現(xiàn)了土地制度的秩序價(jià)值。但是，在嚴(yán)格的秩序價(jià)值主導(dǎo)下，法律自由價(jià)值的功能就難以有效發(fā)揮。農(nóng)村土地在國(guó)有化之后，無(wú)論是農(nóng)民個(gè)人還是農(nóng)村集體組織也就當(dāng)然地失去了利用農(nóng)村土地的自由權(quán)利。至于農(nóng)村土地國(guó)有化之后，農(nóng)民獲得的是在國(guó)家強(qiáng)勢(shì)控制之下僅有使用權(quán)的土地，這必然會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)效率的降低。

（二）農(nóng)村土地私有化

農(nóng)村土地私有化的理論依據(jù)有二：一是制度效率理論。認(rèn)為，私有制能保證農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛信潘缘漠a(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利，能造就農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期投資的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，從而極大地提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益。［4］二是市場(chǎng)交換理論。認(rèn)為，在私有化的條件下，一方面，明確土地權(quán)利主體能夠促進(jìn)農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利的照顧與追求，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使用；另一方面，在權(quán)利主體明確的情況下，能夠保證交易安全。［6］因此，他們主張放棄徒有虛名的集體土地所有制，實(shí)行農(nóng)村土地的私有化，國(guó)家依法對(duì)土地的使用、流轉(zhuǎn)和收益進(jìn)行管理。市場(chǎng)交換理論的支持者認(rèn)為，土地私有化優(yōu)點(diǎn)顯著，產(chǎn)權(quán)明晰，土地經(jīng)營(yíng)預(yù)期穩(wěn)定，農(nóng)民利益有保障。

歷史和現(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村土地私有化的模式是不可取的。首先，最根本的問(wèn)題是，農(nóng)村土地私有與我國(guó)的國(guó)家基本制度是矛盾的，如果要實(shí)現(xiàn)私有，就必然要改變現(xiàn)有的國(guó)家基本制度，而這是不可能容許的，且國(guó)家基本制度變化將對(duì)現(xiàn)有社會(huì)秩序造成極大破壞，不容忽視。其次，農(nóng)村土地私有化不能實(shí)現(xiàn)法的公平正義價(jià)值。雖然在將農(nóng)村土地私有化時(shí)，國(guó)家可以平等地將農(nóng)村土地分配給農(nóng)民個(gè)人所有以實(shí)現(xiàn)法的公平正義價(jià)值。但正如上述將農(nóng)村土地國(guó)有化時(shí)所遇到的不公平問(wèn)題一樣，城市居民并沒(méi)有分得土地。即便拋開城市居民不論，就農(nóng)民本身而言這種私有化也必然會(huì)導(dǎo)致不公正的結(jié)果。因?yàn)樵谵r(nóng)村土地私有的社會(huì)條件下，必然會(huì)產(chǎn)生土地的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的最終結(jié)果就是農(nóng)村土地的壟斷，而壟斷必然帶來(lái)不公正。再次，農(nóng)村土地私有化也難以實(shí)現(xiàn)法律的秩序價(jià)值和自由價(jià)值。在農(nóng)村土地私有的條件下，農(nóng)民可以自由處分自己所有的土地，以抵押、出租等方式利用，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、低價(jià)轉(zhuǎn)賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，甚至任其廢棄，這種自由導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民“自由地”失去自己手中的土地，最后變成沒(méi)有任何自由生存和發(fā)展權(quán)利的游民。農(nóng)村土地私有所擁有的高度自由可以讓農(nóng)民自由地處分他的土地，這必然會(huì)導(dǎo)致土地的高速流轉(zhuǎn)和無(wú)序流轉(zhuǎn)。最后，農(nóng)村土地私有化的模式也難以實(shí)現(xiàn)法的效率價(jià)值。主張土地私有化者的重要論據(jù)是認(rèn)為，在土地私有的條件下，農(nóng)民會(huì)將土地進(jìn)行最優(yōu)化的資源配置，充分利用土地，最大限度地提高土地的效率。但實(shí)際上農(nóng)民并不都是理性人，他們不一定會(huì)充分利用他的土地去追求最大的效率。相反，在土地私有的制度下，農(nóng)民絕對(duì)地?fù)碛辛送恋厮袡?quán)，可能導(dǎo)致其因?yàn)楦鞣N主客觀原因而難以充分利用土地資源，進(jìn)而難以提高土地的整體效率。

（三）堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制

學(xué)界基本上仍傾向于在保持農(nóng)村集體土地所有制的基礎(chǔ)上完善農(nóng)村土地制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，30.3%的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地改革不應(yīng)觸動(dòng)集體所有制，但需要對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性變革；17.4%的學(xué)者認(rèn)為未來(lái)農(nóng)村土地改革的方向就是把土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民；16.5%的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地制度只需要穩(wěn)定和完善家庭承包責(zé)任制；10.1%的學(xué)者提出土地集體所有，農(nóng)民擁有永佃權(quán)的建議。［2］此外，還有學(xué)者建議，應(yīng)明確土地產(chǎn)權(quán)，并從法律層面界定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)；最大限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權(quán)力，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的處置權(quán)；保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利不被侵犯。［2］我國(guó)的農(nóng)村集體土地制度雖然具有強(qiáng)烈的政治色彩，但并不能否認(rèn)它對(duì)法律價(jià)值的追求。實(shí)際上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)已經(jīng)體現(xiàn)了公平正義、秩序、自由和一定的效率價(jià)值。若非為追求法律的價(jià)值目標(biāo)，作為以公有制為立國(guó)之本的社會(huì)主義國(guó)家，完全可以將所有的土地均歸為國(guó)有土地，而無(wú)須確立一種在國(guó)有與私有之間的集體所有制度。

三、農(nóng)村集體土地制度改革的價(jià)值選擇

農(nóng)村土地國(guó)有化與私有化的觀點(diǎn)基本上是以提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效率為目的，從產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有土地政策變革的兩種路線。正因如此，這兩種觀點(diǎn)實(shí)際上都忽略了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。實(shí)行土地國(guó)有化，一方面國(guó)家沒(méi)有足夠的財(cái)力贖買集體土地，另一方面可能造成農(nóng)民既有利益的損失，導(dǎo)致法律的公平價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)。實(shí)行土地私有制則不僅直接觸及我國(guó)現(xiàn)有基本政治經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)可能性低，且必須要付出巨大的社會(huì)成本，同時(shí)也必然會(huì)導(dǎo)致土地私有化情形下的土地集中化，造就新的土地不公平，以及在所有權(quán)絕對(duì)主義加持下農(nóng)村土地所有者對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利濫用。

（一）公平正義是農(nóng)村集體土地法律制度的終極價(jià)值

法的最高價(jià)值與最終目的是公平正義。人類為了個(gè)體和社會(huì)整體的生存和發(fā)展，需要在各種不同的價(jià)值之間作出選擇。作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，它的產(chǎn)生與發(fā)展亦基于社會(huì)關(guān)系之間的價(jià)值選擇，法的存在要求人們?cè)诜ǖ膬r(jià)值體系內(nèi)部選擇一定的法的價(jià)值作為它的目的，作為法律制度的根本標(biāo)準(zhǔn)。

法律價(jià)值的種類包括正義、公平、秩序、效率、平等、安全、自由等具體價(jià)值，這些價(jià)值按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和位階，組成法的價(jià)值體系，成為立法、司法、執(zhí)法、守法等法律活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。羅爾斯認(rèn)為，就像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣,正義是所有社會(huì)制度的首要價(jià)值；正義作為法律價(jià)值的構(gòu)成部分，相對(duì)于公平、秩序、自由、效率等法律價(jià)值而言，屬于更高層次的價(jià)值。［7］（P33）正義價(jià)值可以作為法律的價(jià)值，同時(shí)也可以作為其他法律價(jià)值的基礎(chǔ)與標(biāo)準(zhǔn)。其他的法律價(jià)值是否能夠產(chǎn)生，以及是否能夠存續(xù)，都必須以正義價(jià)值作為根據(jù)，服從正義價(jià)值，不能與正義價(jià)值相沖突。同時(shí)，不同價(jià)值之間的關(guān)系也都必須以正義與否作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。但是我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，正義往往僅作為對(duì)法律制度進(jìn)行道德評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，間接地將公平法律價(jià)值體現(xiàn)在法律制度之中，而一般不直接作為基本的法律價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。②所以，在一般的法律制度中，不會(huì)將正義價(jià)值像諸如公平、秩序、自由、效率等其他法律價(jià)值一樣明文化，而是與公平價(jià)值緊密地結(jié)合在一起，稱之為公平正義。

土地制度是國(guó)家制度的基礎(chǔ)構(gòu)成，具有重大政治意義。［8］我國(guó)早在土地革命時(shí)期就頒布了一系列土地立法，農(nóng)村土地制度長(zhǎng)期作為一項(xiàng)政治制度發(fā)揮重要作用，時(shí)刻配合著革命和建設(shè)的需要，更多體現(xiàn)的是政治價(jià)值而非法律價(jià)值。改革開放之后，農(nóng)村集體土地制度從“包產(chǎn)到戶”到“分田到戶”再到“三權(quán)分置”不斷演進(jìn)，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”政策指導(dǎo)下，由經(jīng)濟(jì)學(xué)家推動(dòng)的農(nóng)村土地制度改革以效率價(jià)值為首要追求，容易忽視其他法律價(jià)值。時(shí)至今日，在關(guān)于農(nóng)村土地法律制度的某些研究和實(shí)踐中，仍然缺乏對(duì)公平正義價(jià)值的追求和關(guān)注。以效率為根本目的，甚而以效益為直接目的的法律制度，必然不能體現(xiàn)公平正義的最終法律價(jià)值，也必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地的法學(xué)研究和法律實(shí)踐偏離國(guó)家性質(zhì)和憲法制度，這不僅不利于農(nóng)村土地法律制度的完善，也不利于法制的統(tǒng)一。只有把公平正義作為農(nóng)村土地制度法學(xué)研究和法律實(shí)踐最根本的價(jià)值追求，才能形成兼顧其他法律價(jià)值的科學(xué)完善的法律價(jià)值體系，并據(jù)此設(shè)計(jì)出妥適的農(nóng)村土地法律制度改革方案。也正是在這一理念下實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的理論和制度。

（二）諸多問(wèn)題仍可以通過(guò)現(xiàn)有框架下的制度調(diào)整加以解決

現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有制既是歷史的產(chǎn)物，也是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的選擇，雖然它也存在著諸如權(quán)利主體虛位、效率低等問(wèn)題，但以上問(wèn)題完全可以通過(guò)改造現(xiàn)有的制度加以解決，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地法律制度的公平、秩序、自由、效率等法律價(jià)值。

中國(guó)的農(nóng)村集體土地制度雖然是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物，但在產(chǎn)生的歷史淵源上受到了蘇聯(lián)社會(huì)主義農(nóng)莊制度的影響。在中華人民共和國(guó)成立之初，我們實(shí)行的是農(nóng)村土地私有化制度，在《共同綱領(lǐng)》第3條的規(guī)定中，只涉及國(guó)家所有制和私有制，并沒(méi)有提到集體所有制的問(wèn)題，在《共同綱領(lǐng)》的其他條文中，也沒(méi)有關(guān)于集體所有制的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于社會(huì)主義改造的最終目標(biāo)，如果從社會(huì)主義國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)角度考察，最好的結(jié)果是將原來(lái)的農(nóng)民土地私有制改造為社會(huì)主義的國(guó)家所有制，這才最符合社會(huì)主義制度公有制的要求，也能更好地為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義社會(huì)奠定基礎(chǔ)。社會(huì)主義改造也應(yīng)該是越快越好，越徹底越好的。但我們看到的是：我們沒(méi)有將農(nóng)民土地私有制徹底改造為國(guó)家土地所有制，而是改造成了農(nóng)村集體土地所有制。究其原因，作為一項(xiàng)基本法律制度，農(nóng)村集體土地所有制能夠避免國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的影響過(guò)大，且國(guó)家難以對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)眾多的、條件各異的農(nóng)民進(jìn)行土地平均分配，而建立在集體土地所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體組織卻能夠在集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍內(nèi)更充分地實(shí)現(xiàn)公平分配，因而，農(nóng)村集體土地所有制更能夠?qū)崿F(xiàn)法律的公平價(jià)值。

不管后來(lái)我們的某些社會(huì)實(shí)踐出現(xiàn)過(guò)何種偏差，但從國(guó)家土地所有制的整體制度安排來(lái)看，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的管制一般是間接性的，這就給農(nóng)民利用農(nóng)村土地創(chuàng)造了一定空間。因此，農(nóng)村集體土地制度能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的法律自由價(jià)值。同時(shí)，農(nóng)村集體土地所有制也不同于農(nóng)民土地私有制那樣缺乏國(guó)家的控制，這就保證國(guó)家在有需要的情況下，可對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行必要的征收以保證國(guó)家整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而，它是比國(guó)家土地所有制靈活但比土地私有制更有秩序的土地所有制度。

農(nóng)村集體土地最為人詬病的是效率低下，尤其是在“人民公社化”的農(nóng)村集體土地模式下，農(nóng)村集體土地的生產(chǎn)效率甚至比農(nóng)民土地私有制的生產(chǎn)效率還要低。［9］但是，我們必須看到，生產(chǎn)效率低下的主要原因不在于農(nóng)村土地集體所有制本身，而在于制度實(shí)現(xiàn)形式的偏差和“極左”時(shí)期的政策不當(dāng)所致。當(dāng)然，農(nóng)村土地集體所有制本身也存在某些不足，比如，權(quán)利主體虛化、對(duì)農(nóng)村基層組織權(quán)力缺乏監(jiān)督、利益分配不公平不透明以及缺乏必要的強(qiáng)有力的法律制度保障等。若能通過(guò)適當(dāng)制度調(diào)整消除以上各種對(duì)于農(nóng)村集體土地所有制效率提升的限制因素，并且完善現(xiàn)有的法律制度及其實(shí)現(xiàn)形式，便能夠更好地實(shí)現(xiàn)法的效率價(jià)值。

四、農(nóng)村土地制度完善的圖景展望

“民法典物權(quán)編抓住機(jī)遇，以因應(yīng)時(shí)代發(fā)展的心智，在此前農(nóng)村土地承包法作出法律化的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步，對(duì)‘三權(quán)分置’作出法律體制化。”［10］展望未來(lái)，農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平、自由、效率三類價(jià)值，著重對(duì)以下三項(xiàng)制度進(jìn)行完善。

（一）完善宅基地“三權(quán)分置”

宅基地“三權(quán)分置”政策以農(nóng)戶居住保障和宅基地流轉(zhuǎn)放活為雙重目標(biāo)［11］，因此該項(xiàng)制度的完善有利于更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)宅基地制度的自由和效率價(jià)值。當(dāng)前的宅基地改革圍繞農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)利擴(kuò)張單邊展開，未能突破宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)流轉(zhuǎn)、“地隨房走”的限制。換言之，目前宅基地使用權(quán)權(quán)能殘缺的宅基地法權(quán)結(jié)構(gòu)阻礙了宅基地“三權(quán)分置”的進(jìn)一步完善。為了解決這一問(wèn)題，從宏觀上看，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“所有權(quán)+宅基地使用權(quán)+次級(jí)宅基地使用權(quán)”的法權(quán)結(jié)構(gòu)［12］，從微觀上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)對(duì)阻礙宅基地“三權(quán)分置”的具體規(guī)定作出修改，當(dāng)前最為緊迫的無(wú)疑是破解宅基地授予階段中分戶和分地互為前置的制度困境。根據(jù)新《土地管理法》和《戶口登記條例》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中產(chǎn)生了村民在申請(qǐng)宅基地時(shí)必須先分戶（一戶一宅的原則），與分戶必須先分地（有房屋所有權(quán)、使用權(quán)或獨(dú)立的樓層和生活設(shè)施、居住事實(shí)）互為前置的矛盾。為了解決上位法依據(jù)不銜接、相沖突的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)借鑒部分地方立法中的有益經(jīng)驗(yàn)，確定先分地后分戶的原則，并分別明確宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件、不予審核以及批準(zhǔn)宅基地的規(guī)定、宅基地申請(qǐng)審批流程等，從而解決分戶與分地互為前置條件、互相矛盾的問(wèn)題。

（二）完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度

中共十八屆三中全會(huì)決議提出，要在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制中建立土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的“三權(quán)分置”的模式，已有的實(shí)踐結(jié)果表明，這一模式有利于解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地普遍存在的土地條塊小型化，以及農(nóng)民家庭自耕模式限制農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的問(wèn)題，而且還方便地引入了綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)［13］，因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值。與前述兩項(xiàng)制度一樣，作為一項(xiàng)新型制度，農(nóng)地“三權(quán)分置”也仍然面臨著法理上的自洽、新設(shè)物權(quán)的適當(dāng)性、概念命名的準(zhǔn)確性以及制度細(xì)化的合理性等一系列問(wèn)題。究其根本，在于既有私法理論與公有制實(shí)現(xiàn)形式的割裂。［14］厘清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其在“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)中的地位，是完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的重中之重。筆者認(rèn)為，解決這一理論難題應(yīng)當(dāng)回歸到《民法典》物權(quán)編確認(rèn)其為用益物權(quán)的合理設(shè)計(jì)。穩(wěn)定土地承包關(guān)系應(yīng)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為載體，宜進(jìn)一步修改法律使農(nóng)民個(gè)體成為其權(quán)利主體，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度并夯實(shí)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。［15］盡管我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還存在一些問(wèn)題，但是瑕不掩瑜，仍然能夠?qū)r(nóng)地“三權(quán)分置”的制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起到輔助作用。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“三權(quán)分置”實(shí)施中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及“三農(nóng)問(wèn)題”都源于集體經(jīng)濟(jì)的虛化［16］，探索新型集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)三權(quán)分置制度的助益也是后續(xù)立法完善需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

（三）完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度

新《土地管理法》取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，改變土地市場(chǎng)供應(yīng)格局，有利于實(shí)現(xiàn)土地制度對(duì)公平、效率價(jià)值的追求。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有利于增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，改變了地方政府單一地通過(guò)土地財(cái)政增收的方式。政府不再是唯一的土地供給者，可以起到倒逼政府財(cái)政轉(zhuǎn)型的作用。但是，這一制度創(chuàng)新存在著與《憲法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)既有條款的緊張關(guān)系。有基于此，在后續(xù)的制度完善中，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持底線思維的基礎(chǔ)上，審慎進(jìn)行制度細(xì)節(jié)的創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，就是在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的同時(shí)，審慎承認(rèn)城市土地可以屬于集體所有、建立民主的“兩規(guī)”制定機(jī)制以及城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員有序退出機(jī)制。［17］

五、結(jié)語(yǔ)

從法律制度價(jià)值上考察，我國(guó)農(nóng)村土地制度從新中國(guó)成立初期到改革開放時(shí)期，更多的是追求秩序價(jià)值以及形式上的平等價(jià)值；從改革開放到現(xiàn)階段，偏重于效率價(jià)值?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)歷史的、現(xiàn)實(shí)的社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，既能夠最大限度地提高土地的利用效率，又避免國(guó)有化或私有化追求效率優(yōu)先下的公平正義缺失的風(fēng)險(xiǎn)，是最優(yōu)化的農(nóng)村集體土地制度發(fā)展模式。當(dāng)前，農(nóng)村土地制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自由、公平、效率三類價(jià)值，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上完善其有限流轉(zhuǎn)模式：一是完善宅基地“三權(quán)分置”，解決分戶與分地互為前置條件、互相矛盾的問(wèn)題；二是充分利用《民法典》物權(quán)編有關(guān)用益物權(quán)的合理設(shè)計(jì)，完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度；三是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持底線思維的基礎(chǔ)上，審慎進(jìn)行制度細(xì)節(jié)的創(chuàng)新。

注釋：

①參見《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第18條：“承包方承擔(dān)下列義務(wù)：(一)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；(二)依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。”

②同理，“效率優(yōu)化，兼顧公平”的政策導(dǎo)向中，公平亦反映了正義價(jià)值。