■宋 爍

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可是規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放后數(shù)據(jù)利用行為的制度設(shè)計(jì)，一般表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)提供者與使用者簽訂許可使用協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容明確用戶使用權(quán)限與開(kāi)放主體職責(zé)，為用戶開(kāi)放數(shù)據(jù)使用權(quán)及數(shù)據(jù)主體所有權(quán)提供法律保障。協(xié)議既規(guī)范數(shù)據(jù)再利用行為，也為數(shù)據(jù)資源廣泛互用奠定基礎(chǔ)，有效保障并促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放性。我國(guó)應(yīng)立足于現(xiàn)有法律法規(guī)體系與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐，制定符合我國(guó)實(shí)際情況且統(tǒng)一、多元、兼容的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議體系。在形式上，我國(guó)應(yīng)選擇專門制定許可協(xié)議的規(guī)范路徑，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的分類分級(jí)設(shè)置多元許可使用類型。在內(nèi)容上，開(kāi)放許可應(yīng)遵循平等原則和免費(fèi)原則；以政府?dāng)?shù)據(jù)資源使用權(quán)為適用對(duì)象；授予用戶符合開(kāi)放性要求的完整使用權(quán)限；盡量減少對(duì)用戶的使用限制。

受大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)，近十年來(lái)，世界范圍內(nèi)興起了一場(chǎng)以鼓勵(lì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用為宗旨的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)。數(shù)據(jù)資源價(jià)值為政府繁榮經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新治理方式、優(yōu)化行政效能創(chuàng)造了重要機(jī)遇。各國(guó)政府將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度確立為實(shí)現(xiàn)新一輪政府治理轉(zhuǎn)型的重要手段和工具，大力促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用與價(jià)值釋放。在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度中，數(shù)據(jù)資源的流通整合程度、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用深度和數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)力度是數(shù)據(jù)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著數(shù)據(jù)利用成效以及制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，多國(guó)建立起政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度，使用開(kāi)放數(shù)據(jù)許可協(xié)議來(lái)規(guī)范數(shù)據(jù)使用者的數(shù)據(jù)利用行為。如美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等借鑒使用了知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可類型，英國(guó)、法國(guó)、加拿大等專門制定開(kāi)放政府許可。各國(guó)通過(guò)將開(kāi)放許可與開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)，為數(shù)據(jù)重用提供了法律保障。［1］

在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》和《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》等中央政策推動(dòng)下，我國(guó)已有百余個(gè)地級(jí)市以上地方政府上線政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用在全國(guó)范圍展開(kāi)實(shí)踐探索。就開(kāi)放許可協(xié)議而言，中央層面尚未作出專門規(guī)定。在地方層面，多數(shù)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)僅在網(wǎng)站服務(wù)條款中對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)使用規(guī)則作出不具有法律意義的簡(jiǎn)單聲明，仍有相當(dāng)比例平臺(tái)未公布數(shù)據(jù)使用規(guī)范。缺失政府?dāng)?shù)據(jù)利用機(jī)制將為政府?dāng)?shù)據(jù)再利用造成嚴(yán)重阻礙，直接影響加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合、提升社會(huì)治理效能等政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，我國(guó)亟須建立規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用環(huán)節(jié)的相應(yīng)制度，盡快結(jié)束政府?dāng)?shù)據(jù)利用的不確定或混亂狀態(tài)，明確數(shù)據(jù)使用者的使用權(quán)限并約束數(shù)據(jù)利用行為，保障并促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源有序和充分利用。

就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可這一數(shù)據(jù)利用的制度規(guī)范，圖書(shū)館·情報(bào)與文獻(xiàn)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科已率先展開(kāi)研究探討。然而，現(xiàn)有研究成果多停留于介紹域外國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議制度層面，對(duì)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的數(shù)據(jù)利用現(xiàn)狀與問(wèn)題關(guān)注不足，未能充分論證并有效解決該制度的中國(guó)化問(wèn)題。法學(xué)領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)利用問(wèn)題的關(guān)注主要集中于個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)與利用，而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放利用鮮有涉及。本文擬從法學(xué)視角探討我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的權(quán)利義務(wù)和制度構(gòu)建問(wèn)題，在厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度內(nèi)涵與基本功能的基礎(chǔ)上，立足于我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用規(guī)范現(xiàn)狀，提出符合我國(guó)實(shí)際的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度的構(gòu)建方案。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的概念厘清

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可是規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放后數(shù)據(jù)利用行為的制度設(shè)計(jì)，一般表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)提供者與使用者簽訂許可使用協(xié)議。“簽訂許可協(xié)議是通過(guò)規(guī)范和限制數(shù)據(jù)利用方行為，實(shí)現(xiàn)允許個(gè)人或組織再利用信息和資料的一種機(jī)制?！保?］使用者只有遵守開(kāi)放許可協(xié)議的使用義務(wù)，才有權(quán)使用政府?dāng)?shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放確立了數(shù)據(jù)使用規(guī)則，既規(guī)范了用戶的數(shù)據(jù)利用行為，也保障了政府?dāng)?shù)據(jù)資源的再利用與價(jià)值釋放。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可以開(kāi)放性為核心特征

開(kāi)放后的數(shù)據(jù)資源應(yīng)該如何使用是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)鍵問(wèn)題。2007年，30個(gè)開(kāi)放政府的倡導(dǎo)國(guó)家在美國(guó)舉行會(huì)議時(shí)首次提出，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)在無(wú)償許可下提供才符合政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的要求。［3］這里的“許可”指的就是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可，“無(wú)償”則重在強(qiáng)調(diào)供用戶免費(fèi)使用。開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)曾對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)作出界定，認(rèn)為開(kāi)放數(shù)據(jù)是一類可以被任何人免費(fèi)使用、再利用、再分發(fā)的數(shù)據(jù)。其中，再利用和再分發(fā)指的就是數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)使用允許再利用和再分發(fā)（包括與其他數(shù)據(jù)集整合后再分發(fā)的情況）的許可協(xié)議。［4］開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的定義影響廣泛，其觀點(diǎn)受到多國(guó)政府和學(xué)者推崇。該定義也率先對(duì)許可協(xié)議的開(kāi)放含義作出具體解釋。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)被定義為開(kāi)放，主要是基于數(shù)據(jù)格式和許可模式兩方面。［5］這一認(rèn)識(shí)準(zhǔn)確揭示了開(kāi)放性是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議的核心要素。

多國(guó)政府出臺(tái)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策中，對(duì)何為具有開(kāi)放性的許可協(xié)議作出具體解釋。美國(guó)將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)數(shù)據(jù)許可使用協(xié)議的這一要求概括為開(kāi)放許可（Open License）。美國(guó)在《開(kāi)放政策——管理作為資產(chǎn)的信息備忘錄》（Open Data Policy-Managing Information As an Asset）中提出政府應(yīng)在開(kāi)放許可下開(kāi)放數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)再利用不作限制，要求“機(jī)構(gòu)必須根據(jù)‘項(xiàng)目開(kāi)放數(shù)據(jù)’（Project Open Data）中的最佳做法，對(duì)收集或創(chuàng)建的信息應(yīng)用開(kāi)放許可，以便被公開(kāi)的數(shù)據(jù)在復(fù)制、發(fā)布、分發(fā)、傳輸、改編或以其他方式將信息用于非商業(yè)目的或商業(yè)目的等方面不受限制”。最終，開(kāi)放許可被寫(xiě)入2019年《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》（OPEN Government Data Act）。在該法案中，開(kāi)放許可被定義為“適用于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的法律保證——(A)免費(fèi)提供給公眾；(B)對(duì)復(fù)制、發(fā)布、分發(fā)、發(fā)送、引用或改編沒(méi)有任何限制”。此外，早在2012年，英國(guó)在《開(kāi)放數(shù)據(jù)白皮書(shū)——釋放數(shù)據(jù)潛能》（Open Data White Paper Unleashing the Potential）中對(duì)數(shù)據(jù)許可協(xié)議提出“無(wú)限制再利用和再分發(fā)”的開(kāi)放性要求，即在許可條件下不受限制地使用或重新分發(fā)。

國(guó)際組織和各國(guó)政府對(duì)數(shù)據(jù)許可使用協(xié)議的開(kāi)放性解釋雖略有不同，但均表達(dá)了不限制數(shù)據(jù)利用者利用行為這一核心要義，其背后緣由是最大限度促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的再利用與價(jià)值創(chuàng)造。具體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議的開(kāi)放性體現(xiàn)為免費(fèi)使用、平等使用、賦予數(shù)據(jù)使用者一系列再利用權(quán)利、不對(duì)數(shù)據(jù)利用行為作出限制等內(nèi)容。數(shù)據(jù)許可使用協(xié)議的開(kāi)放性越強(qiáng)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的開(kāi)放程度就越深。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可與行政許可、公共許可的區(qū)別

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可（本部分簡(jiǎn)稱開(kāi)放許可）適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度中的數(shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)，與行政法上的行政許可和版權(quán)法上的公共許可具有顯著區(qū)別。

第一，開(kāi)放許可不同于行政許可。根據(jù)《行政許可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。首先，行政許可是行政主體依法解除法律的一般禁止，賦予特定行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)的權(quán)利或者資格的行政處理行為；［6］(P325)而開(kāi)放許可是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)資源供公眾使用時(shí)，與數(shù)據(jù)使用者簽訂的規(guī)范數(shù)據(jù)使用行為的協(xié)議。使用政府?dāng)?shù)據(jù)行為不是法律一般禁止的行為，而是受法律保護(hù)和政策倡導(dǎo)的行為。開(kāi)放許可也不是對(duì)法律一般禁止的解除，而是為了更好地規(guī)范與促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)使用行為。其次，行政許可是一種依申請(qǐng)性質(zhì)的行政行為，需行政相對(duì)人先提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)才可進(jìn)行許可行為；而開(kāi)放許可并不是由作為使用者的公眾一方發(fā)起，而是由數(shù)據(jù)提供者單方預(yù)先制定。用戶在同意協(xié)議內(nèi)容的前提下方可使用政府?dāng)?shù)據(jù)資源。再次，行政許可的對(duì)象是符合法定條件的特定行政相對(duì)人；而開(kāi)放許可的對(duì)象是不特定的社會(huì)公眾，任何公民、法人、其他組織，只要自愿遵守協(xié)議條款，均可使用政府?dāng)?shù)據(jù)。最后，行政許可要遵循一定的法定程序，結(jié)果表現(xiàn)為頒發(fā)許可證或者執(zhí)照等；而開(kāi)放許可并非要式行為，不要求使用者簽訂使用協(xié)議，只需遵守許可協(xié)議中的使用條件即可。

第二，開(kāi)放許可與版權(quán)法上的公共許可（Public License）類似，但并不等同。公共許可是著作權(quán)人自愿釋放部分或全部著作財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許他人自由利用其作品的許可協(xié)議，幾乎適用于所有作品類型。［7］公共許可與開(kāi)放許可的功能較為相似，都是規(guī)范使用者使用行為的許可協(xié)議，因此許多國(guó)家在推行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度時(shí)，也使用了知識(shí)共享許可（CC）和開(kāi)放數(shù)據(jù)共用許可（ODC）等版權(quán)許可協(xié)議，以規(guī)范數(shù)據(jù)使用者行為，并以此促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的互用性。①但實(shí)際上，公共許可并不完全等同于開(kāi)放許可。首先，二者產(chǎn)生的背景、目的與性質(zhì)不同。公共許可的產(chǎn)生源于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展給作品創(chuàng)作與傳播方式帶來(lái)的根本性變革。作品的創(chuàng)作與傳播脫離傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體控制，轉(zhuǎn)而由私人經(jīng)網(wǎng)絡(luò)完成。［8］(P106-116)這給傳統(tǒng)著作權(quán)制度排他性權(quán)利保護(hù)方式帶來(lái)了巨大沖擊，部分權(quán)利人開(kāi)始轉(zhuǎn)而尋求有條件放棄著作權(quán)，從而適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下作品創(chuàng)作與傳播的新方式。公共許可應(yīng)運(yùn)而生，是著作權(quán)人在此背景下自行創(chuàng)制的有條件釋放著作權(quán)的自治規(guī)則。而開(kāi)放許可產(chǎn)生于大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展讓各國(guó)政府看到數(shù)據(jù)資源所蘊(yùn)藏的無(wú)限潛能，均嘗試通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度來(lái)促進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與價(jià)值創(chuàng)造。開(kāi)放許可是由政府提出并制定，用以管理數(shù)據(jù)利用行為并促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用與價(jià)值挖掘的行政協(xié)議。其次，兩種許可協(xié)議的簽訂主體和權(quán)益內(nèi)容不同。在公共許可中，許可方是著作權(quán)人，被許可方是作品使用者，雙方是平等私主體，協(xié)議內(nèi)容涉及私人權(quán)利，即著作權(quán)人的全部或部分著作財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在開(kāi)放許可中，許可方恒為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體，被許可方為不特定的用戶，雙方的法律地位并不平等。再次，二者的使用前提不同。公共許可的適用是著作權(quán)人自愿讓渡部分或全部權(quán)利，不具有強(qiáng)制性。而開(kāi)放許可是由開(kāi)放主體預(yù)先擬定，用以規(guī)范數(shù)據(jù)使用者數(shù)據(jù)利用行為的協(xié)議。政府一方享有優(yōu)益權(quán)，用戶只有同意遵守協(xié)議條款才有權(quán)使用政府?dāng)?shù)據(jù)。如果使用者違反許可協(xié)議使用數(shù)據(jù)資源，許可協(xié)議自動(dòng)終止。最后，許可協(xié)議的對(duì)象與許可使用權(quán)利不同。公共許可的對(duì)象包括作品、數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫(kù)等，在不同許可類型下，權(quán)利人讓渡的權(quán)利范圍不同。比如，知識(shí)共享許可（CC）的對(duì)象是作品，許可使用的權(quán)利是版權(quán)。而開(kāi)放數(shù)據(jù)共用署名許可（ODC-BY）的對(duì)象是數(shù)據(jù)庫(kù)，不包括數(shù)據(jù)庫(kù)中的圖像、聲音等內(nèi)容，許可使用的權(quán)利包括數(shù)據(jù)庫(kù)本身的版權(quán)及鄰接權(quán)。但開(kāi)放許可的對(duì)象是政府?dāng)?shù)據(jù)資源，既可能包括具有獨(dú)創(chuàng)性的作品，也可能包含數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)庫(kù)本身。因此，開(kāi)放許可使用的權(quán)利較為復(fù)雜，既包括版權(quán)，也包括數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)利等。政府?dāng)?shù)據(jù)的公共性以及政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的制度目標(biāo)都在削弱這一私權(quán)的保護(hù)力度，更加注重公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。因此，在開(kāi)放許可中，政府讓渡的權(quán)利并不限于版權(quán)和數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)利，而是針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)使用權(quán)的概括性許可，包括但不限于復(fù)制、分發(fā)、傳播、改編等。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的制度功能

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可是衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，也是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度的核心要素。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度在規(guī)范數(shù)據(jù)使用者行為、保障用戶使用權(quán)益、維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)公共屬性、規(guī)避數(shù)據(jù)使用風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用方面具有重要作用。

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可能夠規(guī)避數(shù)據(jù)使用侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)制數(shù)據(jù)利用行為。政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)或委托的具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)單位或社會(huì)組織在履行職責(zé)過(guò)程中，通過(guò)計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)制作、收集、管理的與公共事務(wù)或國(guó)家活動(dòng)有關(guān)的數(shù)據(jù)資源。其中，不僅包括政府自身制作或直接收集的數(shù)據(jù)資源，也包括政府依法通過(guò)第三方采集、依法授權(quán)管理的數(shù)據(jù)資源。如果缺失政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度，用戶對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的利用將面臨侵犯國(guó)家、政府以及第三方知識(shí)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可機(jī)制能夠有效排除或降低既有法律規(guī)定對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的使用限制，使公眾能在最大范圍內(nèi)多元化應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)而不受法律的潛在阻礙和限制。［9］同時(shí)，許可使用協(xié)議的使用還能管理數(shù)據(jù)使用者利用數(shù)據(jù)的行為，使數(shù)據(jù)利用行為有章可循。社會(huì)公眾在獲取和再利用政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)也要符合許可協(xié)議的要求，否則許可協(xié)議自動(dòng)終止。例如，英國(guó)的開(kāi)放政府許可（OGL）要求使用者對(duì)信息提供者和信息來(lái)源作歸屬聲明。歸屬聲明應(yīng)包括版權(quán)所有人姓名和材料發(fā)表或創(chuàng)建日期。如果使用者違反了署名等要求，沒(méi)有按照許可協(xié)議的規(guī)定獲取和使用開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)，則許可協(xié)議自動(dòng)終止。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體職責(zé)，從而為用戶的數(shù)據(jù)使用權(quán)益提供法律保障。開(kāi)放許可協(xié)議在政府和用戶之間建立法律關(guān)系，明確了雙方的權(quán)利義務(wù)，不僅規(guī)范使用者行為，對(duì)政府也具有約束力，在法律上確認(rèn)了用戶的數(shù)據(jù)使用權(quán)限。根據(jù)許可協(xié)議，數(shù)據(jù)開(kāi)放主體在向社會(huì)提供政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)必須遵循一定的要求，并負(fù)有保障公眾相關(guān)權(quán)利的義務(wù)。例如，美國(guó)提出應(yīng)在開(kāi)放許可下開(kāi)放數(shù)據(jù)，要求政府在收集或創(chuàng)建政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)遵循開(kāi)放許可的要求，為后續(xù)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放打牢基礎(chǔ)。在開(kāi)放許可下，公眾復(fù)制、發(fā)布、分發(fā)、傳輸、改編數(shù)據(jù)等權(quán)利也在法律上得到確認(rèn)，政府不得限制或剝奪，并不得對(duì)使用目的作出限制。由此，公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的使用權(quán)益得到確認(rèn)并受法律保護(hù)。這也是國(guó)際上依據(jù)是否使用開(kāi)放性許可協(xié)議來(lái)判斷是否符合政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放要求的原因。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可促進(jìn)數(shù)據(jù)資源互用，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放性。開(kāi)放許可協(xié)議的使用為不同數(shù)據(jù)利用主體之間的互用、合作提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，降低整合成本并極大地提高利用效率，實(shí)現(xiàn)“更有效率效能的知識(shí)生產(chǎn)，以及經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新和財(cái)富創(chuàng)造”［10］的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)。同時(shí)，開(kāi)放許可的使用能夠在很大程度上保障并促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放性。許可協(xié)議的開(kāi)放程度越大，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的開(kāi)放性越大?？梢哉f(shuō)，開(kāi)放許可協(xié)議的內(nèi)容決定了政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放程度，許可協(xié)議對(duì)用戶的數(shù)據(jù)再利用行為限制越少，政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放水平越高。以公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)許可（CC0）為例，CC0中用戶可以不經(jīng)許可對(duì)作品和數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)制、修改、發(fā)行、翻譯等處理，也可用于商業(yè)性目的，并具有較強(qiáng)兼容性，與很多知識(shí)共享許可類型都可兼容。該種許可協(xié)議被視為具有開(kāi)放性，符合政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的制度要求。這類許可協(xié)議不限制用戶對(duì)數(shù)據(jù)的再利用，包括不對(duì)用戶的復(fù)制、修改、發(fā)行、翻譯等處理行為作出限制，也不對(duì)用戶的使用目的作出限制，更不收取費(fèi)用，因此能夠在很大程度上保障并促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放。

第四，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度能保障政府?dāng)?shù)據(jù)的合法權(quán)益，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的公共性。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)這一新時(shí)代背景下的重要資源，多國(guó)明確表示政府?dāng)?shù)據(jù)屬于國(guó)家資產(chǎn)。比如，2009年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在《透明與開(kāi)放政府備忘錄》（Transparency and Open Government）中提出，聯(lián)邦政府保存的信息是一項(xiàng)國(guó)家資產(chǎn)。2015年，我國(guó)在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中也強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)已成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。政府?dāng)?shù)據(jù)具有國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬性，屬于國(guó)有公產(chǎn)中的公用物。［11］一些地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)已作出政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)聲明，如山東公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)的服務(wù)條款規(guī)定：“本網(wǎng)站包含的所有內(nèi)容（包括但不限于：文本、圖形、圖片、視像及聲音內(nèi)容、LOGO標(biāo)識(shí)，版面設(shè)計(jì)，專欄目錄與名稱、內(nèi)容分類）的所有權(quán)歸山東省人民政府所有?！蓖瑫r(shí)，開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源可能還涉及第三方主體合法權(quán)益，例如第三方主體的所有權(quán)、著作權(quán)等。在此情況下，通過(guò)數(shù)據(jù)許可使用協(xié)議明確用戶權(quán)利義務(wù)，能有效保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)所蘊(yùn)含的國(guó)家、政府、第三方等主體的合法權(quán)益。不僅如此，許可協(xié)議的使用還能維護(hù)并促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的公共性。根據(jù)薩繆爾森的理論②，政府?dāng)?shù)據(jù)符合公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩大基本特征，具有公共性。即便政府?dāng)?shù)據(jù)資源中包含第三方主體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)不是絕對(duì)的私權(quán)，在開(kāi)放數(shù)據(jù)語(yǔ)境下其公共性更加凸顯。開(kāi)放性許可協(xié)議的使用更有利于實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的公共性，保障并促進(jìn)其發(fā)揮服務(wù)社會(huì)公眾、創(chuàng)造公共利益等目標(biāo)。

三、地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用法律規(guī)制的現(xiàn)狀與不足

據(jù)《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告2020》統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月底，我國(guó)已有130個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，其中包括17個(gè)省級(jí)平臺(tái)。［12］本文以這些省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)確立的數(shù)據(jù)使用規(guī)則為分析樣本，歸納出目前地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的規(guī)范現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。

第一，多數(shù)地方并未使用統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議，僅確立了政府?dāng)?shù)據(jù)使用規(guī)則，仍有部分平臺(tái)缺失數(shù)據(jù)使用規(guī)范。在現(xiàn)有的17個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中，寧夏、新疆等6個(gè)地方平臺(tái)中未能找到數(shù)據(jù)使用規(guī)則，其余省級(jí)平臺(tái)規(guī)定了用戶的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，但均未采用知識(shí)共享許可或開(kāi)放數(shù)據(jù)共用等知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可類型，而是自定義數(shù)據(jù)使用要求。有11個(gè)省級(jí)平臺(tái)就用戶的權(quán)利與義務(wù)作出規(guī)范，但這些規(guī)范并非都能被稱為許可使用協(xié)議。僅有浙江省使用“數(shù)據(jù)開(kāi)放授權(quán)許可使用協(xié)議”稱謂，明確其為平臺(tái)與用戶之間的數(shù)據(jù)使用合同，并規(guī)定“用戶義務(wù)是本許可的重要條件，如未遵守以上要求，則根據(jù)本許可授予的權(quán)利將自動(dòng)終止，用戶應(yīng)立即刪除相關(guān)數(shù)據(jù)并停止服務(wù)”。而其他省級(jí)開(kāi)放平臺(tái)是在網(wǎng)站聲明、平臺(tái)聲明、服務(wù)條款、使用條款、服務(wù)協(xié)議中規(guī)定用戶與平臺(tái)的權(quán)利義務(wù)，但并未規(guī)定用戶違反要求使用政府?dāng)?shù)據(jù)的違約責(zé)任，因此不屬于許可協(xié)議，而類似于抽象性規(guī)范聲明。

第二，各省對(duì)用戶權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范不盡相同，不便于政府?dāng)?shù)據(jù)跨省互用。首先，在用戶權(quán)利方面，各省賦予用戶的使用權(quán)不同。多數(shù)平臺(tái)都承諾在現(xiàn)階段，用戶有權(quán)免費(fèi)獲取開(kāi)放平臺(tái)上的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，但也有地方保留對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)收費(fèi)的權(quán)利。例如上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的使用條款規(guī)定，對(duì)依申請(qǐng)類開(kāi)放數(shù)據(jù)，保留對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)加工產(chǎn)品收費(fèi)訪問(wèn)及收費(fèi)獲取的權(quán)利。各省賦予用戶的使用權(quán)限差異較大，例如：北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)規(guī)定，用戶享有數(shù)據(jù)資源的非排他使用權(quán)，可自由利用、自由傳播與分享；浙江省則在北京市基礎(chǔ)上增加賦予自由復(fù)制、自由發(fā)布和不受歧視三項(xiàng)權(quán)利；而江西省并未列明用戶享有的具體使用權(quán)益。其次，在用戶應(yīng)履行的使用義務(wù)方面，山東、廣東等多地要求用戶注明數(shù)據(jù)來(lái)源，而福建、河南等則未作出歸屬要求。除說(shuō)明數(shù)據(jù)來(lái)源外，上海市還要求用戶在使用或二次開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)時(shí)，要表明行為性質(zhì)（個(gè)人行為或公司行為），說(shuō)明下載日期，聲明受用戶協(xié)議條款約束等。各省自定義的用戶權(quán)利義務(wù)相互區(qū)別，將給用戶的跨省數(shù)據(jù)使用造成阻礙，不便于使用者整合使用數(shù)據(jù)資源，進(jìn)而給公眾利用數(shù)據(jù)和創(chuàng)造價(jià)值造成障礙。

第三，對(duì)政府權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，不利于政府共享數(shù)據(jù)開(kāi)放成果也不利于數(shù)據(jù)開(kāi)放水平的提升。大多數(shù)開(kāi)放平臺(tái)將使用規(guī)則的規(guī)范重點(diǎn)置于用戶的權(quán)利和義務(wù)，忽視了政府所享有的權(quán)益和相應(yīng)責(zé)任。數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)一般詳細(xì)列舉免責(zé)聲明，如浙江省將平臺(tái)權(quán)利和免責(zé)聲明合并規(guī)定體現(xiàn)了多數(shù)平臺(tái)的規(guī)范思路，即將免責(zé)事項(xiàng)等同于政府所享有的權(quán)益。這一做法誤將免責(zé)與權(quán)利混同，稀釋了政府權(quán)利的積極要素。北京市規(guī)定的“用戶應(yīng)及時(shí)將應(yīng)用情況通過(guò)網(wǎng)站進(jìn)行備案，并應(yīng)積極配合有關(guān)的用戶需求調(diào)查和數(shù)據(jù)資源調(diào)查”才屬于政府權(quán)利范疇。在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度中，政府享有追蹤數(shù)據(jù)利用情況的權(quán)利，用戶因而負(fù)有反饋數(shù)據(jù)利用情況的義務(wù)。這是由政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中數(shù)據(jù)利用的特殊性所決定的。具體而言，數(shù)據(jù)利用，不僅指數(shù)據(jù)使用者利用數(shù)據(jù)創(chuàng)新滿足個(gè)體生產(chǎn)生活的需要，也包括數(shù)據(jù)提供者對(duì)數(shù)據(jù)利用結(jié)果的應(yīng)用，包括改進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)水平、尋求公私合作提升治理效能等。多數(shù)政府平臺(tái)忽略這項(xiàng)重要權(quán)利，不利于完善數(shù)據(jù)開(kāi)放制度和共享數(shù)據(jù)開(kāi)放成果。在義務(wù)方面，平臺(tái)一般僅對(duì)隱私保護(hù)作出承諾，普遍缺少對(duì)政府義務(wù)及法律責(zé)任的規(guī)定，這對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放許可使用乃至整個(gè)數(shù)據(jù)開(kāi)放制度而言都是重大的制度缺項(xiàng)。

第四，若干平臺(tái)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源作出版權(quán)聲明，為用戶施加不必要的使用限制。福建、河南等地在數(shù)據(jù)使用規(guī)則中作出版權(quán)聲明，要求未經(jīng)平臺(tái)所有者書(shū)面同意，任何單位及個(gè)人不得進(jìn)行容易引起混淆或歧義的使用。貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)還單獨(dú)制定版權(quán)聲明，規(guī)定平臺(tái)所有內(nèi)容和軟件均需遵守有關(guān)《民法通則》《著作權(quán)法》以及國(guó)際公約中有關(guān)著作權(quán)保護(hù)的規(guī)定。國(guó)際社會(huì)在是否為政府?dāng)?shù)據(jù)提供版權(quán)保護(hù)的問(wèn)題上有兩種截然不同的做法。在澳大利亞、新西蘭等國(guó)家，政府?dāng)?shù)據(jù)受版權(quán)保護(hù)，他們通過(guò)知識(shí)共享許可發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)，只要求用戶署名即可。而在美國(guó)，有法定的公共領(lǐng)域規(guī)則禁止聯(lián)邦政府對(duì)其創(chuàng)作的作品進(jìn)行版權(quán)保護(hù)。［13］政府?dāng)?shù)據(jù)處于公共領(lǐng)域，任何人都可以不經(jīng)許可自由獲取和使用。就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放而言，不對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)主張版權(quán)保護(hù)，而將其置于公共領(lǐng)域供社會(huì)自由利用是開(kāi)放數(shù)據(jù)的更優(yōu)做法。公共領(lǐng)域本身就是政府享有版權(quán)保護(hù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)的公共屬性也使得政府對(duì)其主張版權(quán)保護(hù)不合時(shí)宜。從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的出發(fā)，公共領(lǐng)域的繁榮為社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！霸谥R(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域擁有強(qiáng)大的公有領(lǐng)域有助于增加創(chuàng)造者的數(shù)量，因?yàn)樗麄儽仨毦哂袕牟槐凰饺苏加械摹⒁郧暗膭?chuàng)造物中獲取營(yíng)養(yǎng)的權(quán)利?！保?4］強(qiáng)大的公共領(lǐng)域能夠?yàn)樯鐣?huì)基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用提供最大程度、最有利的基礎(chǔ)保障。公共領(lǐng)域更有利于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用。相反，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)主張版權(quán)保護(hù)，將減少公眾數(shù)據(jù)創(chuàng)新機(jī)會(huì)，給用戶的自由使用設(shè)置障礙。

四、構(gòu)建我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度的基本思路

目前各國(guó)在構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度時(shí)有兩種路徑選擇：一是采用非政府組織制定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可協(xié)議，如知識(shí)共享組織創(chuàng)建的知識(shí)共享許可（CC），開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)發(fā)布的開(kāi)放數(shù)據(jù)共用（Open Data Commons，簡(jiǎn)稱ODC）。美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)將此類許可適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度。二是根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況專門制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可。例如，英國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)專門制定了開(kāi)放政府許可（Open Government License，簡(jiǎn)稱OGL）。上述被認(rèn)為具有開(kāi)放性的許可類型包含很多相似之處，基本表達(dá)了對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)作出最低限度的使用限制這一核心思想，為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度的建立提供有益借鑒。

我國(guó)應(yīng)選擇專門制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的規(guī)范路徑，立足現(xiàn)有法律法規(guī)體系與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐，制定符合我國(guó)實(shí)際情況且在全國(guó)統(tǒng)一適用的、多元類型的、相互兼容的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議體系。首先，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度應(yīng)符合我國(guó)法律規(guī)范要求，與維護(hù)數(shù)據(jù)安全、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)信息資源管理與利用、個(gè)人信息保護(hù)等現(xiàn)有法律制度相適應(yīng)。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的具體類型設(shè)置還必須立足我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)際，與本土數(shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展需求相協(xié)調(diào)。例如，很多地方平臺(tái)在政府?dāng)?shù)據(jù)資源分類分級(jí)基礎(chǔ)上推行數(shù)據(jù)開(kāi)放，將政府?dāng)?shù)據(jù)分為無(wú)條件開(kāi)放類、有條件開(kāi)放類和非開(kāi)放類三類，并設(shè)置相區(qū)別的開(kāi)放獲取方式。對(duì)無(wú)條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)，通過(guò)開(kāi)放平臺(tái)直接開(kāi)放；對(duì)有條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)，通過(guò)與符合條件者簽訂數(shù)據(jù)利用協(xié)議的方式開(kāi)放；對(duì)非開(kāi)放類數(shù)據(jù)不予開(kāi)放。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可也應(yīng)在此基礎(chǔ)上建立多元化的許可協(xié)議類型：對(duì)于無(wú)條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)，采用類似于公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)（CC0）或公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)和許可（PDDL）等具有較強(qiáng)開(kāi)放性的許可協(xié)議。而對(duì)于有條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)，可采用開(kāi)放性較低、對(duì)使用方式附加若干限制條件的許可協(xié)議。例如，對(duì)有條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)可設(shè)置收費(fèi)許可。有償模式能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放成本的補(bǔ)償，并激勵(lì)政府開(kāi)放更多數(shù)據(jù)。［15］多元化許可協(xié)議類型的建立還應(yīng)注意保障整個(gè)體系的兼容性。許可協(xié)議之間的兼容性或互操作性意味著用戶可合法地組合不同許可下的作品。［13］較強(qiáng)的兼容性為在不同許可類型下開(kāi)放數(shù)據(jù)的整合創(chuàng)造了條件，有益于數(shù)據(jù)在更廣闊層次上的整合與應(yīng)用。

具體而言，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度構(gòu)建應(yīng)包含以下主要方面：

第一，在開(kāi)放許可原則方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可應(yīng)遵循平等原則和免費(fèi)原則。非歧視性是國(guó)際公認(rèn)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)遵循的一項(xiàng)原則，任何人都有權(quán)獲取并使用開(kāi)放數(shù)據(jù)資源。許可使用協(xié)議是落實(shí)平等原則的有效機(jī)制，在法律協(xié)議中確認(rèn)公眾平等獲取并使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。同時(shí)，平等原則還要求數(shù)據(jù)開(kāi)放不應(yīng)對(duì)用戶區(qū)別對(duì)待或作出不合理限制。例如，不得對(duì)使用目的（商業(yè)目的或非商業(yè)目的）作出限制。美國(guó)在《開(kāi)放政策——管理作為資產(chǎn)的信息備忘錄》中就要求機(jī)構(gòu)必須使用開(kāi)放許可，不限制復(fù)制、發(fā)布、分發(fā)、傳輸、改編或以其他方式將信息用于非商業(yè)目的或商業(yè)目的。再如，對(duì)使用領(lǐng)域作出限制也是不允許的?！跋拗浦荒茉谝?guī)定領(lǐng)域使用數(shù)據(jù)（比如只能在教育領(lǐng)域使用）也是不被允許的?！保?］除平等原則外，一般認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放原則上應(yīng)免費(fèi)提供。免費(fèi)不僅被開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)等國(guó)際組織確定為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的重要特征，也被美國(guó)等政府列為開(kāi)放許可的基本要求。目前，域外各國(guó)政府采用的許可使用協(xié)議基本上都遵循免費(fèi)原則，只有英國(guó)自行制定了收費(fèi)型許可協(xié)議。收費(fèi)屬于英國(guó)OGL許可的適用例外，且限于“公共部門信息條例2015”允許信息提供者收取費(fèi)用的情形。我國(guó)部分地方數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)也保留了收費(fèi)權(quán)利，例如四川、上海等地的開(kāi)放平臺(tái)聲明，對(duì)依申請(qǐng)類開(kāi)放數(shù)據(jù)保留收費(fèi)獲取權(quán)利。然而，收取費(fèi)用與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的公益屬性和制度目標(biāo)相違背，政府不應(yīng)從開(kāi)放數(shù)據(jù)中尋求經(jīng)濟(jì)收益或合理回報(bào)。因此，使用收費(fèi)許可并不符合開(kāi)放許可要求，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放原則上應(yīng)遵循免費(fèi)原則。

第二，在開(kāi)放許可對(duì)象方面，開(kāi)放許可的范圍不限于具有獨(dú)創(chuàng)性的政府?dāng)?shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，而是針對(duì)所有開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源的概括性使用權(quán)。同時(shí)，政府應(yīng)放棄對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)主張知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而將其置于公共領(lǐng)域，從而最大限度促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用。目前國(guó)際通用的數(shù)據(jù)許可協(xié)議中，知識(shí)共享許可（CC）的對(duì)象是作品的版權(quán)，開(kāi)放數(shù)據(jù)共用（ODC）的對(duì)象則不僅包括數(shù)據(jù)庫(kù)中的內(nèi)容，還包括數(shù)據(jù)庫(kù)本身，權(quán)利保護(hù)范圍也從版權(quán)擴(kuò)展到數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)，但數(shù)據(jù)庫(kù)的專利和商標(biāo)以及制作或操作數(shù)據(jù)庫(kù)的計(jì)算機(jī)程序都不在許可權(quán)限范圍內(nèi)。［16］而英國(guó)、法國(guó)、加拿大、德國(guó)等國(guó)家出臺(tái)的專門針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的許可協(xié)議，均以政府?dāng)?shù)據(jù)為許可對(duì)象，概括授予用戶在全球范圍、免版權(quán)、永久性、非排他性對(duì)數(shù)據(jù)利用與再利用的權(quán)利。［17］我國(guó)未來(lái)建立的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可的適用范圍應(yīng)涵蓋所有政府?dāng)?shù)據(jù)資源。我國(guó)并未借鑒歐盟為數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)置特殊權(quán)利保護(hù)，對(duì)數(shù)據(jù)資源的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也僅限于符合獨(dú)創(chuàng)性標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)放數(shù)據(jù)資源。如果將許可使用范圍限定于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，將造成絕大部分不具有獨(dú)創(chuàng)性的政府?dāng)?shù)據(jù)資源的使用規(guī)范缺位。政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利狀態(tài)是選擇許可類型的基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)放棄對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)主張知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而將其置于公共領(lǐng)域，從而更有力地促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開(kāi)放利用。國(guó)家雇員創(chuàng)造的作品應(yīng)該屬于公共領(lǐng)域［13］，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職能過(guò)程中制作或收集的數(shù)據(jù)不應(yīng)視為政府的智力成果。一旦政府放棄對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，公眾可以不受限制自由獲取并使用政府?dāng)?shù)據(jù)。如果仍然使用開(kāi)放許可協(xié)議，仿佛是對(duì)公共領(lǐng)域資源施加了不必要的限制。但實(shí)際上，公眾獲取置于公共領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，并不排除開(kāi)放許可協(xié)議的應(yīng)用。一方面，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)中從第三方收集的數(shù)據(jù)資源，仍然具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)必要；另一方面，許可協(xié)議的使用也能起到管理數(shù)據(jù)利用行為的重要功能。

第三，在開(kāi)放許可用戶權(quán)利方面，許可協(xié)議中用戶權(quán)利的設(shè)置應(yīng)符合開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn)，賦予使用者完整的數(shù)據(jù)再利用權(quán)利。具備開(kāi)放性特征的許可協(xié)議類型一般賦予使用者一系列數(shù)據(jù)自由使用權(quán)，包括但不限于復(fù)制、發(fā)布、再分發(fā)、修改、傳播等權(quán)限。例如，開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)對(duì)開(kāi)放許可下用戶使用權(quán)限的解釋包括免費(fèi)使用、再分發(fā)、修改、分離、改編、非歧視、傳播、任何目的使用等。［18］我國(guó)省級(jí)地方開(kāi)放平臺(tái)一般給予用戶自由利用、傳播和分享開(kāi)放數(shù)據(jù)的權(quán)利，但對(duì)具體的使用權(quán)限語(yǔ)焉不詳。個(gè)別地方平臺(tái)還額外列舉若干權(quán)益，例如浙江省規(guī)定了自由復(fù)制、發(fā)布信息的權(quán)利，貴州省規(guī)定了用戶對(duì)完全開(kāi)放類數(shù)據(jù)享有不受限制地進(jìn)行商業(yè)或非商業(yè)性利用的權(quán)利。目前我國(guó)地方平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)利用行為的授權(quán)較為抽象，尚未達(dá)到開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn)要求。我國(guó)宜在國(guó)家層面統(tǒng)一確定開(kāi)放許可，并具體化列舉用戶使用權(quán)限，如自由復(fù)制、發(fā)布、分發(fā)、傳播、修改等。

第四，在開(kāi)放許可用戶義務(wù)方面，對(duì)用戶使用權(quán)不附加使用義務(wù)，如有必要，施加最低限度的使用限制條件。具有開(kāi)放性的許可協(xié)議要求不對(duì)用戶附加過(guò)多使用限制。2014年10月，開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)將公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)（CC0）、知識(shí)共享—署名4.0版（CC-BY-4.0）、知識(shí)共享—署名—相同方式共享4.0版（CC-BY-SA-4.0）、公共領(lǐng)域貢獻(xiàn)和許可（PDDL）、開(kāi)放數(shù)據(jù)共用署名許可（ODC-BY）和開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)許可（ODbL）列為符合開(kāi)放定義的許可種類。以上具備開(kāi)放性的許可類型或未對(duì)用戶施加使用義務(wù)，或課以用戶的使用義務(wù)僅限于歸屬（Attribution）和相同方式共享（Share alike）兩種方式。其中，說(shuō)明歸屬來(lái)源是許可協(xié)議中最常見(jiàn)的用戶義務(wù)，包括引用作者姓名、用戶ID、個(gè)人網(wǎng)頁(yè)、作品名稱、鏈接、許可類型等要求。相同方式共享要求被許可人對(duì)改編后的數(shù)據(jù)庫(kù)或作品，應(yīng)使用與數(shù)據(jù)源相同的許可使用協(xié)議。知識(shí)共享許可（CC）和開(kāi)放數(shù)據(jù)共用許可（ODC）均包含相同方式共享這一限制條件。歸屬和相同方式共享分別作為保護(hù)數(shù)據(jù)來(lái)源和數(shù)據(jù)開(kāi)放的措施，被認(rèn)為是符合開(kāi)放許可要求的使用限制條件。我國(guó)很多地方開(kāi)放平臺(tái)也要求用戶進(jìn)行署名，但并未使用相同方式共享這一限制條件。建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可制度時(shí)，應(yīng)盡量減少對(duì)用戶使用權(quán)限的限制，至多增加符合開(kāi)放性的歸屬說(shuō)明或相同方式共享要求，并將此類限制條件控制在合理范圍內(nèi)。

五、結(jié)論

由于數(shù)據(jù)利用是數(shù)據(jù)開(kāi)放的直接目的，數(shù)據(jù)開(kāi)放后如何規(guī)范用戶使用數(shù)據(jù)資源成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度的核心問(wèn)題，決定著使用者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的利用效果，乃至政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度的實(shí)施效果。簡(jiǎn)言之，賦予用戶的使用權(quán)限越大，使用限制越少，越能促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的互用性和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的開(kāi)放性。美英等率先開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的西方國(guó)家效仿知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的公共許可，將數(shù)據(jù)許可使用協(xié)議適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域。通過(guò)使用數(shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議在數(shù)據(jù)開(kāi)放主體與數(shù)據(jù)使用者之間建立數(shù)據(jù)開(kāi)放與使用的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這對(duì)雙方而言，既是約束，也是保障。數(shù)據(jù)開(kāi)放許可既規(guī)范了數(shù)據(jù)再利用行為，也賦予了用戶數(shù)據(jù)使用權(quán)限；既保護(hù)了所有權(quán)人的數(shù)據(jù)權(quán)益，也明確了政府主體責(zé)任，對(duì)促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的廣泛互用起到了重要的保障作用。然而，我國(guó)尚未建立專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可，也未參照適用知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可類型?，F(xiàn)有省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中，僅浙江省使用自行制定的數(shù)據(jù)開(kāi)放許可使用協(xié)議。其他省市在平臺(tái)聲明或服務(wù)條款中簡(jiǎn)要列明用戶的權(quán)利義務(wù)，既未表達(dá)開(kāi)放平臺(tái)與用戶簽訂使用協(xié)議的意思表示，也未規(guī)定用戶違規(guī)使用的法律責(zé)任，僅就數(shù)據(jù)使用規(guī)則作出一般聲明，不符合開(kāi)放許可協(xié)議的規(guī)范要求。此外，各省規(guī)定的用戶權(quán)利義務(wù)不一致，給用戶跨省數(shù)據(jù)利用造成較大阻礙。

為促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)互通互用、保障數(shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)，我國(guó)有必要建立符合實(shí)際情況且統(tǒng)一的、多元化的、相互兼容的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議體系。在形式上，我國(guó)應(yīng)選擇專門制定許可協(xié)議的規(guī)范路徑，探索建立符合我國(guó)法律體系與地方實(shí)際的數(shù)據(jù)開(kāi)放許可體系。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的分類分級(jí)，對(duì)無(wú)條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)和有條件開(kāi)放類數(shù)據(jù)設(shè)置相區(qū)別的、多元化許可類型。在內(nèi)容上，首先，開(kāi)放許可以平等使用、免費(fèi)使用為原則，任何人均享有不受歧視、不受不合理限制、免費(fèi)使用開(kāi)放數(shù)據(jù)的權(quán)利。其次，不同于僅適用于特定知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型的公共許可，開(kāi)放許可的適用對(duì)象廣泛，是針對(duì)所有開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)資源的使用權(quán)，且政府應(yīng)將政府?dāng)?shù)據(jù)置于公共領(lǐng)域，放棄主張知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，從而減少對(duì)使用者的法律限制，盡可能促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用。最后，在用戶權(quán)利義務(wù)設(shè)置方面，應(yīng)符合開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn)要求，授予用戶復(fù)制、發(fā)布、再分發(fā)、修改、傳播等完整的使用權(quán)限，盡量不對(duì)用戶使用權(quán)附加使用義務(wù)，必要時(shí)，可增加署名等最低限度的合理限制條件。

注釋：

①開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)認(rèn)為，互用性指的是不同系統(tǒng)和組織間協(xié)同工作（協(xié)同操作）的能力。在這里，它指的是協(xié)同操作或者混合不同數(shù)據(jù)集的能力。數(shù)據(jù)（或者代碼）的“共通”核心在于“開(kāi)放”資料中的數(shù)據(jù)可以和其他“開(kāi)放”資料自由地互相整合。而互用性則是體現(xiàn)“開(kāi)放性”實(shí)際益處的關(guān)鍵所在：基于急速提高的整合不同數(shù)據(jù)集的能力，更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)將會(huì)被創(chuàng)造。

②薩繆爾森揭示了公共產(chǎn)品的兩大基本特征——消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。消費(fèi)的非排他性是指公共產(chǎn)品在技術(shù)上不易排除眾多的受益人、具有不可拒絕性以及如果在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排他性成本極高。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少其他人的消費(fèi)數(shù)量，或者多人可以同時(shí)消費(fèi)同一種物品。參見(jiàn)秦穎《論公共產(chǎn)品的本質(zhì)——兼論公共產(chǎn)品理論的局限性》（《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2006年第3期）。