朱楠，馬驍

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

在“十四五”時期的開局之年，2021年5月31日中共中央政治局審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出中國實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套措施。這是繼“增強生育政策包容性”[1]之后中國生育政策的進(jìn)一步具體調(diào)整。在第七次全國人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)背景下，這一生育政策的調(diào)整積極回應(yīng)了中國少子化、老齡化的人口特征變化。本文在回顧中國生育政策轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的基礎(chǔ)上，試圖解釋生育政策調(diào)整的戰(zhàn)略重點，為“三孩政策”的落地和有效實施提供理論支撐。

一、中國生育政策的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化

生育問題關(guān)系著人口的長期均衡和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，是中國最為重要和連貫的社會政策之一。中國的生育政策經(jīng)歷了從無到有，從自由生育、約束生育到包容生育的過程。因此，回顧中國不同階段的生育政策，把握生育政策的調(diào)整思路，對“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。

(一)由自由生育向約束生育轉(zhuǎn)型與優(yōu)化

這個階段經(jīng)歷了自由生育、探索計劃生育到嚴(yán)格執(zhí)行計劃生育政策的過程。新中國建立后，在和平環(huán)境下社會經(jīng)濟的發(fā)展，醫(yī)療水平的提高，以及新中國急需勞動力恢復(fù)生產(chǎn)的要求，促使中國倡導(dǎo)自由生育的生育政策，導(dǎo)致這段時期生育率迅速提升。1949～1953年間，中國總和生育率高達(dá)6.05，人口總數(shù)每年增長1 000萬人以上[2]，1964年全國總?cè)丝谕黄?億[3]。然而過快的人口增長，導(dǎo)致糧食、住房、醫(yī)療、教育等公共資源出現(xiàn)短缺，經(jīng)濟社會的發(fā)展難以承載短期內(nèi)快速增長的龐大人口數(shù)量。因此，控制人口過快增長，確保人口與社會經(jīng)濟系統(tǒng)和諧發(fā)展的呼聲日益高漲。1971年7月8日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，標(biāo)志著中國計劃生育政策在全國范圍內(nèi)正式推行。1982年9月，計劃生育被定為中國一項基本國策，同年12月寫入憲法，將嚴(yán)格控制人口數(shù)量和人口增長速度作為政策目標(biāo)，中國完成了自由生育向約束生育的轉(zhuǎn)型。由于嚴(yán)格的計劃生育政策，到1999年，總和生育率已經(jīng)降到替代水平以下，人口自然增長率為8.77%[4]。2001年12月，全國人大常委會通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》，以立法的形式明確計劃生育是基本國策。進(jìn)入21世紀(jì)，中國人口步入了“低出生率、低死亡率、低自然增長率”的態(tài)勢。至此，中國完成了控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)和人民生活水平、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的任務(wù)，進(jìn)入到超低生育水平階段。

(二)由約束生育向包容生育轉(zhuǎn)型與優(yōu)化

在計劃生育政策嚴(yán)格實施的三十余年時間里，人口增長過快的問題得到有效控制，但人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來的負(fù)面效應(yīng)開始逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)“民工荒”、人口老齡化、生育率低、生育意愿低等問題，人口拐點過早來臨，人口紅利消失，使得結(jié)構(gòu)性問題取代總量問題成為人口長期均衡發(fā)展的障礙，在中國“未富先老”的國情下，人口發(fā)展難以繼續(xù)為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐動力。在此背景下，中國生育政策開始由嚴(yán)格計劃、逐漸放寬轉(zhuǎn)向包容性生育政策。2013年12月28日，全國人大常委會表決通過《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，啟動“單獨二孩”政策，放寬生育政策，自此中國生育政策開始第二次轉(zhuǎn)型。為進(jìn)一步鼓勵生育，2015年10月，十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”(簡稱“全面二孩”)，但“全面二孩”政策實施后效果并不理想。2015年到2020年間，中國新生兒數(shù)量連年下跌，由1 655.0萬[5]跌至1 003.5萬[6]。為規(guī)避生育水平持續(xù)走低可能帶來的風(fēng)險，2021年5月31日中國推出“三孩政策”，完成了約束性生育向包容性自主生育階段轉(zhuǎn)型。

二、優(yōu)化生育政策的基礎(chǔ)及內(nèi)在動力

少子化和老齡化是中國人口面臨的突出問題，雖然它是社會現(xiàn)代化發(fā)展過程中的必然趨勢，但中國人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變速度過快，已經(jīng)不利于人口長期均衡和經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。在現(xiàn)階段，中國對人口問題的認(rèn)識已經(jīng)發(fā)生巨大變化，人口數(shù)量和人口質(zhì)量紅利對未來經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用，因此，不斷優(yōu)化生育政策，調(diào)整生育意愿和生育行為，已經(jīng)成為生育政策優(yōu)化的基礎(chǔ)和動力。

(一)人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略是生育政策優(yōu)化的根本

“均衡”本是物理學(xué)概念，被經(jīng)濟學(xué)引入之后賦予了兩個方面的含義，即“變量均衡”和“行為確定”[7]，后來被引入人口均衡概念中，包括了內(nèi)部均衡、外部均衡和總均衡[8]，人口長期均衡就是要實現(xiàn)人口內(nèi)外部各子系統(tǒng)的均衡。在內(nèi)部均衡方面，中國人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的不合理帶來人口變量的失衡，面臨“低生育陷阱”的風(fēng)險。具體表現(xiàn)為，中國人口數(shù)量不斷下降，年平均增長率由1982年的2.10%[9]下降至2020年的0.50%[6]。即使生育政策放開，人口結(jié)構(gòu)的變化也是顯著的，2013～2020年間中國人口老齡化不斷加深，60歲以上人口占比由14.90%[10]提升至18.70%[6]，而少兒人口占比由17.50%提升至17.95%，僅回升1.35個百分點。而在人口質(zhì)量上，國民素質(zhì)不斷提高，15歲以上人口平均受教育年限提升至9.90年，平均受教育年限在十年以上的省份達(dá)到13個。人口分布方面，2020年流動人口達(dá)到4.90億人次，相比2010年增長69.70%，其中流向城鎮(zhèn)的人口占比達(dá)到88.10%[11]。受教育水平的提高、城市生活的巨大壓力和流動帶來的不穩(wěn)定性對人們的生育意愿又產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

在外部均衡方面，積極實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展是人口長期均衡發(fā)展的外部目標(biāo)。新中國成立初期，百廢待興，生產(chǎn)力落后，物質(zhì)資源短缺，中國政府一方面需要大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)，另一方面亟需解決人民吃飽穿暖問題。新中國成立初期“人多力量大”的目標(biāo)有效地保障了物質(zhì)生產(chǎn)，但20世紀(jì)60年代以后，人口的壓力造成了就業(yè)、住房、公共設(shè)施緊張等問題，于是頒布了一系列約束生育政策。但隨著改革開放，中國經(jīng)濟經(jīng)過一段時間的高速增長，于2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體，到2017年經(jīng)濟增長進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這樣為中國的人口發(fā)展奠定了充足物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，“十三五”時期中國建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，民生問題得到保障。同時，新時代新發(fā)展理念、綠色發(fā)展觀注重解決人與自然和諧問題，通過生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，人口賴以生存的環(huán)境承載能力有所提高。這些都意味中國人口系統(tǒng)外部環(huán)境不斷得到改善，生育政策調(diào)整刻不容緩。

(二)對人口問題的再認(rèn)識是生育政策優(yōu)化的基石

馬克思提出“兩種生產(chǎn)”，深刻地揭示了人類社會的人口發(fā)展規(guī)律，即人口再生產(chǎn)必須和社會再生產(chǎn)相匹配，人口數(shù)量應(yīng)該控制在社會可承載的范圍之內(nèi)[12]。改革開放后，中國經(jīng)濟增長取得了舉世矚目的成就，這在一定程度上得益于計劃生育以來對人口數(shù)量的控制和人力資本的投資，但龐大的人口規(guī)模也給中國的經(jīng)濟增長奇跡做出巨大貢獻(xiàn)。具體表現(xiàn)在，一是龐大的人口規(guī)模所形成的人口紅利。新中國成立初期，中國摒棄了經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢，實行重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在特定時期使新中國走上了工業(yè)化道路，有了較為完整的工業(yè)體系，但也面臨著經(jīng)濟發(fā)展緩慢、人民生活水平不高的問題。因此，改革開放后中國充分利用勞動力豐富的比較優(yōu)勢，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長取得了質(zhì)的飛躍。二是得益于勞動力的流動。勞動力是重要的生產(chǎn)要素。改革開放后允許勞動力跨區(qū)域流動，使得勞動力資源得到有效配置和利用，解決了改革開放初期中國資本短缺的問題，勞動力資源替代資本成為經(jīng)濟發(fā)展的新動力，在此基礎(chǔ)上第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展，中國得以走上新型工業(yè)化道路。三是得益于人力資本投資。開始國內(nèi)更多地將人看成勞動者，人力資本的再生產(chǎn)僅僅視為一種消費，經(jīng)過一段時期的發(fā)展，認(rèn)識到人力資本具有創(chuàng)新性，是經(jīng)濟增長的巨大動力。尤其是改革開放后，中國通過大力發(fā)展教育事業(yè)，使勞動者接受更好的教育和培訓(xùn)，提升勞動者文化素質(zhì)的基礎(chǔ)上促使中國真正成為科技主導(dǎo)、人力資源得到充分發(fā)揮的現(xiàn)代化國家。

(三)生育意愿和生育行為的改變是生育政策優(yōu)化的內(nèi)在動力

自計劃生育政策實施以來，中國女性的生育意愿發(fā)生重大變化，意愿生育子女?dāng)?shù)從1980年的2.13個[13]下降到2017年1.96個[14]，實際生育數(shù)量在2020年達(dá)到1.30個。面對低生育意愿和生育行為，中國先后出臺“單獨二孩”和“全面二孩”政策，雖然對生育意愿的很多調(diào)查都表明，80%的育齡婦女生育兩個孩子是“理想子女?dāng)?shù)”[15]，但育齡人口實際生育二孩的效果并不理想。研究發(fā)現(xiàn)“全面二孩”政策對增加人口出生的效果在政策實施后的第二年較為明顯，二孩的出生比例和數(shù)量都有明顯的增加，但隨后政策效果逐漸減弱，二孩的出生數(shù)量和比例出現(xiàn)一定下降并趨于穩(wěn)定[16]。這說明生育意愿和生育行為往往不一致，生育行為的下降速度會明顯快于生育意愿，生育意愿數(shù)量往往是兩個乃至更多個，但實際生育行為則少于此。其原因基于5個方面，一是經(jīng)濟負(fù)擔(dān)重而“養(yǎng)不起”孩子，居民生養(yǎng)和教育子女的成本較高；二是女性受教育年限延長，并伴隨著家庭的不穩(wěn)定性增加，女性更愿意走出家門參加勞動和生產(chǎn)；三是生育文化改變?yōu)椤吧粋€挺好”，計劃生育政策和城市化的發(fā)展，使傳統(tǒng)的生育觀念和家庭理念受到?jīng)_擊，“少生優(yōu)育”成為人們普遍的生育觀念；四是勞動力市場存在一定程度的性別不平等現(xiàn)象，女性就業(yè)機會少、晉升路徑受阻、重返職場困難等問題降低了女性的生育意愿；五是孩子無人照料，一方面幼托照料、家政服務(wù)市場不完善、不規(guī)范，年輕的父母無法通過市場解決照護(hù)孩子的問題，另一方面，中國已經(jīng)推出延遲退休政策的實施方案，未來父輩將較晚退出勞動力市場，這可能會影響到代際之間的照料。因此，在二孩生育中存在生育意愿和生育行為不一致的問題，進(jìn)一步開放“三孩政策”，不僅在政策上具有一定的導(dǎo)向性，而且對育齡人口的二孩生育意愿和生育行為都具有重要影響，只有在保障二孩生育率的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步提高三孩的生育比例。

三、優(yōu)化生育政策對人口長期均衡發(fā)展的作用及影響

生育政策優(yōu)化的影響，不僅直接作用于人口結(jié)構(gòu)，有利于緩解人口老齡化的各種問題，而且對社會保障可持續(xù)發(fā)展，生育權(quán)回歸家庭，促進(jìn)人的全面發(fā)展等方面具有重要影響。

(一)緩解人口老齡化危機

中國人口老齡化既是30余年計劃生育政策的結(jié)果，也是城市化、工業(yè)化進(jìn)程中人口現(xiàn)代化的必然趨勢，是不可回避的。但中國不同于西方工業(yè)化國家的人口老齡化，他們?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)的變化是建立在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的物質(zhì)基礎(chǔ)上，并且經(jīng)歷了一個長期的變化過程，而中國人口紅利期短暫，“未富先老”的處境決定我們需要高度重視低生育率的現(xiàn)實。人口的變動與發(fā)展是漸進(jìn)與漫長的過程，并且有著慣性發(fā)展的路徑選擇，在生育率低于更替水平之后再采取措施進(jìn)行應(yīng)對，可能會錯過解決問題的有效時機。因此，通過外在的政策干預(yù)來改變其形成依賴的路徑選擇，有利于緩解中國人口老齡化危機，對人口長期均衡發(fā)展具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

(二)社會保障可持續(xù)化發(fā)展

社會保障是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的安全閥和減震器，社會保障的可持續(xù)化發(fā)展是中國保障民生、滿足人民對美好生活需求的根本。目前社會保障制度中，養(yǎng)老保險是重要組成部分，采用統(tǒng)賬結(jié)合的制度設(shè)計，其中社會統(tǒng)籌采用“現(xiàn)收現(xiàn)付”的財務(wù)制度，即下一代人養(yǎng)上一代人的制度，這種代際間的再分配平滑了兩代人的消費，更使老年人口通過退休金制度分享了經(jīng)濟增長的成果。但現(xiàn)收現(xiàn)付制面臨的問題就是人口老齡化，當(dāng)制度贍養(yǎng)比進(jìn)一步失衡時，制度的財務(wù)將不可持續(xù)。而當(dāng)前推出的“三孩政策”以及延遲退休政策，一定程度上緩解了制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，在減少退休給付的同時增加了制度收入，有利于社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

(三)將生育權(quán)回歸家庭

中國對生育政策的優(yōu)化和包容性生育觀念的轉(zhuǎn)變[17]，根本上是“以人為本”的價值體現(xiàn)。計劃生育時代，國家控制生育權(quán)，是基于人口的增長要同經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的判定。而隨著時代發(fā)展，生育政策逐漸優(yōu)化，生育權(quán)向家庭回歸讓家庭重新成為生育行為決策的主體。家庭是理性的經(jīng)濟行為人，能夠基于效用最大化進(jìn)行生育決策，即在家庭掌握生育胎次和生育間隔的前提下，家庭生育力由家庭收入、養(yǎng)育子女成本、知識資本、不確定性及偏好等因素共同影響[18]。而山西翼城生育試點實踐經(jīng)驗證明了家庭生育行為決策的理性化[19]。因此，將生育權(quán)回歸家庭是國家福利觀的改變，是以家庭福利最大化來促進(jìn)國家福利最大化?！笆奈濉睍r期是中國人口增加的關(guān)鍵時期，生育權(quán)回歸后會形成新的人口紅利-人力資本積累-資本積累發(fā)展路徑，進(jìn)而促進(jìn)中國經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

(四)更加注重人的全面發(fā)展

人的全面發(fā)展體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，它區(qū)別于過去“以物為本”的發(fā)展觀，人的全面發(fā)展不僅指人自身的充分發(fā)展，也包括了人的平等權(quán)利、人的現(xiàn)代化和人民“三感”(獲得感、幸福感和歸屬感)的獲得。中國不斷優(yōu)化的生育政策，一是進(jìn)一步充分保障了人的平等權(quán)利，它強調(diào)了公平、非歧視、責(zé)任性，在實踐中主張自主生育是優(yōu)化生育政策的行為導(dǎo)向。雖然保留了生育數(shù)量的封頂線，但是對每個家庭的生育數(shù)量和間隔時間不再強制規(guī)定，對多生多育的行為更加包容。二是人的現(xiàn)代化，它是人的全面發(fā)展的核心，主要涉及兩個方面，一方面是人的自身發(fā)展，另一方面是與人有關(guān)的制度變化。新中國成立以來，生育政策的兩次轉(zhuǎn)型都充分體現(xiàn)出人的現(xiàn)代化過程，第一次轉(zhuǎn)型使中國人口從數(shù)量投入轉(zhuǎn)型為質(zhì)量投入，通過大力發(fā)展教育事業(yè)，不僅提高了人們的文化水平，改變了傳統(tǒng)的意識和觀念，也使中國真正走上新型工業(yè)化道路；第二次轉(zhuǎn)型體現(xiàn)為實施更加包容的生育政策，形成生育行為的多樣化，促使家庭結(jié)構(gòu)更加合理。三是人民對獲得感、幸福感、歸屬感這“三感”的獲得，是人的全面發(fā)展的目標(biāo)?！叭小笔且环N主觀體驗，是較高層次的需求滿足。生育政策優(yōu)化調(diào)整之后，中國還要“完善生育休假與生育保險制度，加強稅收、住房等支持政策，保障女性就業(yè)合法權(quán)益”[20]，將從婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育等方面一體考慮，采取綜合措施，充分滿足民生訴求。

四、保障生育政策有效落地的政策建議

(一)構(gòu)建共享型社會保障制度

社會保障制度是保障和改善民生、規(guī)避社會風(fēng)險、增進(jìn)人民福祉的基本制度安排，也是生育政策有效落地的重要措施，做好“一小一老”保障對促進(jìn)中國人口長期均衡發(fā)展具有重要作用。具體措施包括：一是完善生育保障制度及其配套措施。鞏固和加強生育保險在生育保障制度中的基礎(chǔ)性地位，不斷提高生育保險的覆蓋率，提高在生育期間的收入補償、生育津貼，并對生育行為采取獎勵措施。鼓勵父親休產(chǎn)假，讓男性參與到養(yǎng)育孩子的過程中，此外還要對單親家庭、低收入家庭、特殊家庭領(lǐng)養(yǎng)等提供傾斜性生育保障。二是構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系。進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險制度，提高統(tǒng)籌層次，適度降低統(tǒng)籌賬戶的繳費比例，推動養(yǎng)老保險制度的普惠化、無差別化和公平化。促進(jìn)補充養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新發(fā)展，增強政府政策方面的支持，構(gòu)建補充養(yǎng)老的長效機制。充分利用商業(yè)保險的作用，使其參與到基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險的管理和運營中，此外積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，以需求為導(dǎo)向，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)。讓老年人老有所養(yǎng)的同時減輕年輕人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

(二)保障女性生育權(quán)和勞動就業(yè)權(quán)

生育權(quán)是女性的基本權(quán)利，是人口再生產(chǎn)的前提；勞動就業(yè)權(quán)是女性基礎(chǔ)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，兩種權(quán)利分別是女性參與物質(zhì)生產(chǎn)和人類自身生產(chǎn)的主要形式。因此保障女性生育權(quán)和勞動就業(yè)權(quán)，不僅可以實現(xiàn)中國人口長期均衡發(fā)展，還可以充分發(fā)揮女性人力資本作用，提高生育率和人口素質(zhì)。具體措施包括，一是給予生育社會價值的認(rèn)同，解決“養(yǎng)不起”的問題。生育是短暫的，是物質(zhì)生產(chǎn)過程，而養(yǎng)育是長期的，從孩子出生后的日常生活費用到各種教育培訓(xùn)費用，都是人力資本投資過程，要給予相應(yīng)的兒童補貼。同時完善公共托幼服務(wù)，解決0～3歲幼兒照護(hù)問題，為女性平衡工作和家庭提供較好的支持。二是加快勞動力市場建設(shè)，減少性別歧視，解決女性“不敢生”的問題。企業(yè)是利益最大化的追求者，女性的生理特點和就業(yè)的不穩(wěn)定性是大部分企業(yè)不愿意雇用女性的主要原因。因此，一方面給雇用女性員工的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、補貼或貸款優(yōu)惠等政策，減輕用人單位的雇用成本，以提高女性勞動力市場的競爭力；另一方面，男性應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的生育責(zé)任，強制規(guī)定女性休產(chǎn)假，男性休育兒假，以減少男女因產(chǎn)假給用人單位帶來的成本差異。

(三)增加人力資本的投資以實現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育

不斷優(yōu)化的生育政策，不僅出于人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)的角度，而且還出于人口質(zhì)量的角度，人口老齡化對家庭教育人力資本投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，并在農(nóng)村低收入群體中影響明顯[21]。因此，不斷加強人力資本投資，以實現(xiàn)人口數(shù)量紅利和人口質(zhì)量紅利的雙重效果。一是增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給，提高教育公平性。包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，加強義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，解決流動人口隨遷子女教育，發(fā)展高質(zhì)量的高等教育等措施。二是促進(jìn)人口健康發(fā)展。健康是人力資本投入的重要方式，在健康中國戰(zhàn)略下，加強全民健康教育，切實普及健康生活理念，在此基礎(chǔ)上注重提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，尤其加強婦幼母嬰人群的健康服務(wù)水平。此外，落實綠色發(fā)展理念，打造健康環(huán)境，推動健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為中國人口的優(yōu)生優(yōu)育打下基礎(chǔ)。