楊 輝

（呂梁學(xué)院歷史文化系，山西離石033000）

燈塔被譽(yù)為船舶的指路明燈，是船員的保護(hù)神，是沿海安全航行的重要航運(yùn)服務(wù)設(shè)施，是航運(yùn)業(yè)快速發(fā)展的重要保障。19世紀(jì)30年代英國(guó)政府的燈塔國(guó)有化改革，終結(jié)了英國(guó)燈塔混亂的多樣性管理格局，是英國(guó)政府制度化干預(yù)燈塔管理的開(kāi)端，也是英國(guó)海洋治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

作為海洋公共服務(wù)設(shè)施中最引人注目且最具爭(zhēng)議性的改革，燈塔國(guó)有化改革并未得到學(xué)界的充分關(guān)注。國(guó)外學(xué)界的研究成果主要集中在兩方面：第一，圍繞科斯提出的英國(guó)燈塔改革中的公私性質(zhì)及其公共產(chǎn)品理論的經(jīng)濟(jì)論爭(zhēng)；①參見(jiàn)R.H.Coase,TheLighthouseinEconomics,The Journal of Law&Economics,Vol.17,No.2,Oct.,1974,pp.357-376.Laurent Carnis,ThePoliticalEconomyofLighthouses:SomeFurtherConsiderations,Journal deséconomistes et desétudes Humaines,Vol.20,No.2,2014,pp.143-165.David E.Van Zandt,TheLessonsoftheLighthouse:GovernmentorPrivateProvisionofGoods,The Journal of Legal Studies,Vol.22,No.1,Jan.,1993,pp.47-72.Erik lindberg,FromPrivatetoPublicProvisionofPublicGoods:EnglishLighthousesbetweentheSeventeenthandNineteenthCenturies,Journal of Policy History,Vol.25,No.4,2013,pp.538-556.James Taylor,PrivateProperty,PublicInterest,and the Role theState in nineteenth-century Britain:The Case of the Lighthouses,The historical journal,Vol.44,No.3,Sep.,2001,pp.749-771.第二，概述英國(guó)燈塔發(fā)展歷程和照明技術(shù)中提及燈塔改革。②參見(jiàn)Kevin M.McCarthy,LighthouseofIreland,Sarasota:Pineapple Press Inc.,1997.D.Alan Stevenson,TheWorld’sLighthousesfrom AncientTimesto1820,New York:Dover Publications,2002.Veronica Strang,Tim Edensor and Joanna Puckering,FromtheLighthouse:InterdisciplinaryReflectionsonLight,New York:Routledge,2018.Michael Brian Schiffer,TheElectricLighthouseintheNineteenthCentury:Aid to Navigation and Political Technology,Technology and Culture,Vol.46,No.2,Apr.,2005,pp.275-305.Theresa Levitt,When LighthousesBecamePublicGoods:TheRoleofTechnologicalChange,Technology and Culture,Vol.61,No.1,Jan.,2020,pp.144-172.國(guó)外學(xué)界的研究成果較為豐富，然后這些研究重在梳理英國(guó)燈塔管理的發(fā)展歷程，較少關(guān)注航運(yùn)業(yè)、公共治理與燈塔發(fā)展間的互動(dòng)，缺乏以國(guó)家治理的視角、統(tǒng)合英國(guó)燈塔發(fā)展與航運(yùn)業(yè)、公共管理的聯(lián)系與互動(dòng)。就國(guó)內(nèi)學(xué)界來(lái)看，尚未對(duì)英國(guó)燈塔的國(guó)有化改革進(jìn)行微觀探討。本文從國(guó)家治理的視角深入研究19世紀(jì)30年代英國(guó)燈塔的國(guó)有化改革，分析燈塔國(guó)有化改革與航運(yùn)業(yè)、公共管理間的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，這不僅有利于我們理解英國(guó)燈塔管理體制的歷史發(fā)展脈絡(luò)，也為我們研究英國(guó)海洋治理的現(xiàn)代化提供了一個(gè)獨(dú)特視角。

一、英國(guó)燈塔管理與照明技術(shù)的發(fā)展歷程

燈塔是海洋航行中不可或缺的重要助航設(shè)備。沿海燈塔所在的水域，往往是航運(yùn)中復(fù)雜和危險(xiǎn)之地，這些地方或礁灘眾多，或風(fēng)急浪高，或水道狹隘，或迷離難辨。燈塔以自己的光芒，引領(lǐng)商船沖破危險(xiǎn)駛向安全的海港。英國(guó)最早涉及燈塔管理的機(jī)構(gòu)是領(lǐng)港公會(huì)。該機(jī)構(gòu)在領(lǐng)航、商船等航海事務(wù)上擁有很大的話語(yǔ)權(quán)，因救濟(jì)遇難海員遺孀和年老海員而聞名，英格蘭赫爾、紐卡斯?fàn)?、多佛、斯卡伯勒和德特福德·斯特朗德都曾使用“領(lǐng)港公會(huì)”的稱號(hào)。泰晤士河畔的德特福德·斯特朗德是其中最有影響力的管理機(jī)構(gòu)，后世通常將其稱為領(lǐng)港公會(huì)。

隨著16世紀(jì)英國(guó)海上貿(mào)易的興起，航標(biāo)的重要性得以凸顯。1566年伊麗莎白女王頒布法案授權(quán)領(lǐng)港公會(huì)自費(fèi)設(shè)立和維護(hù)航線標(biāo)識(shí)。法案序言指出，為了商船航行的安全和挽救生命財(cái)產(chǎn)，允許領(lǐng)港公會(huì)在需要的地方建設(shè)和保護(hù)航線標(biāo)志，任何損壞或毀壞標(biāo)識(shí)的人員將被處以100英鎊的罰款，罰款將由國(guó)王和領(lǐng)港公會(huì)均分[1]。但由于航標(biāo)和浮標(biāo)的傳統(tǒng)權(quán)利一直是海軍大臣的管轄范圍，直至1594年政府才從法律層面上真正確立了領(lǐng)港公會(huì)設(shè)置航標(biāo)、浮標(biāo)和燈塔的權(quán)力[2]。但由于早期政府法規(guī)對(duì)燈塔管理權(quán)的解釋過(guò)于籠統(tǒng)，同時(shí)懾于王權(quán)的強(qiáng)大，領(lǐng)港公會(huì)并無(wú)建造燈塔的許可權(quán)也無(wú)燈塔費(fèi)用的征收權(quán)。通常由燈塔承建者向樞密院遞交一份請(qǐng)?jiān)笗?shū)，同時(shí)附有一份由船長(zhǎng)、商人等多方聯(lián)名簽署的自愿付費(fèi)證明。經(jīng)樞密院向領(lǐng)港公會(huì)、港口等專家咨詢后，提議國(guó)王授予其燈塔專利權(quán)，允許燈塔建造者在一定期限內(nèi)向商船收取固定的通行費(fèi)，王室則每年向承租人收取租金。1610—1675年期間，英國(guó)修建的10座燈塔都是由皇室授予個(gè)人承建。此時(shí)燈塔投資與回報(bào)不成比例，領(lǐng)港公會(huì)專心于泰晤士河的引航和慈善事業(yè)，對(duì)建造燈塔并不熱心。

到1700年英格蘭沿海燈塔的數(shù)量由1座增加到大約14座，大都分布在東部和南部海岸[3]。隨著英國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展和航運(yùn)業(yè)的快速擴(kuò)張，燈塔的價(jià)值逐漸得到了人們的廣泛認(rèn)可，燈塔建設(shè)開(kāi)始向英格蘭西海岸擴(kuò)展。領(lǐng)港公會(huì)經(jīng)國(guó)王授權(quán)獲得了多項(xiàng)燈塔建設(shè)的專利權(quán)，但領(lǐng)港公會(huì)很少自己建設(shè)燈塔，只是將其轉(zhuǎn)租給個(gè)人承建者，坐收租賃者的小額固定租金，燈塔的建設(shè)和維護(hù)由個(gè)人承建者負(fù)責(zé)。大多數(shù)燈塔承租人獲得燈塔租賃權(quán)后，都與領(lǐng)港公會(huì)海關(guān)代理人達(dá)成協(xié)議，進(jìn)而解決了收取燈塔照明費(fèi)的實(shí)際困難。領(lǐng)港公會(huì)在港口雇傭代理人收取燈塔照明費(fèi)，并允許其抽取一定比例的傭金。到18世紀(jì)中期，英國(guó)對(duì)外貿(mào)易蓬勃發(fā)展，燈塔的利潤(rùn)隨著航運(yùn)業(yè)的繁榮陡增。領(lǐng)港公會(huì)逐漸改變了對(duì)燈塔的傳統(tǒng)看法，開(kāi)始接管租約到期的燈塔。頗豐的燈塔照明收入為領(lǐng)港公會(huì)的慈善事業(yè)提供了源源不斷的資金來(lái)源。因而，從1788—1789年開(kāi)始領(lǐng)港公會(huì)主動(dòng)改進(jìn)燈塔設(shè)備，在一些燈塔上安裝反光鏡和阿爾甘油燈，呼吁燈塔的承租人和私人燈塔的專利持有人改進(jìn)其燈塔照明設(shè)備。到19世紀(jì)初，領(lǐng)港公會(huì)逐漸承擔(dān)起英格蘭燈塔建設(shè)和維護(hù)的重任。

蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)則較晚。1786年蘇格蘭登普斯特先生提出的燈塔建造法案得以通過(guò)，法規(guī)授權(quán)在蘇格蘭主要地點(diǎn)建造四座燈塔，規(guī)定了燈塔管理和征稅事宜[4]。蘇格蘭燈塔管理委員會(huì)由愛(ài)丁堡、格拉斯哥、阿伯丁等市鎮(zhèn)的市長(zhǎng)和沿海市鎮(zhèn)的治安法官組成。根據(jù)1798年通過(guò)的法案，蘇格蘭燈塔委員會(huì)改組為北方燈塔委員會(huì)。愛(ài)爾蘭燈塔管理機(jī)構(gòu)則多次更換，先后由燈塔專員、警察專員、海關(guān)專員、都柏林港口專員管理，直至1810年燈塔管理職責(zé)移交給壓艙物委員會(huì)。該委員會(huì)由都柏林市長(zhǎng)和治安法官、每年遴選產(chǎn)生的3名市議員和17名增選議員組成[5]。

到1820年英格蘭46座燈塔中，只有11座最初是由領(lǐng)港公會(huì)建造的，而34座則是由私人建造的[6]。蘇格蘭已建有12座燈塔，其管轄范圍已擴(kuò)大到馬恩島[5]110。愛(ài)爾蘭燈塔也增至17座[5]346-358。此時(shí)蘇格蘭和愛(ài)爾蘭的燈塔由其各自的燈塔委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。英格蘭燈塔管理權(quán)則較為復(fù)雜，既有皇室和議會(huì)授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者，也有領(lǐng)港公會(huì)轉(zhuǎn)租的承建者，還有完全授予永久所有權(quán)的私人管理者，燈塔管理和維護(hù)的責(zé)任都是由燈塔承租者和個(gè)人負(fù)責(zé)。到19世紀(jì)20年代初，英國(guó)燈塔不僅管理主體多樣化，而且燈塔征收規(guī)則和征收費(fèi)用也參差不齊。英格蘭各地的燈塔收取各自不同的通行費(fèi)，商船每噸通行費(fèi)從0.25到0.75便士不等[7]20，完全是根據(jù)商船途經(jīng)燈塔的數(shù)量征收。領(lǐng)航公會(huì)征收的費(fèi)用除了用于建造和維護(hù)燈塔，其余部分則主要用于慈善事業(yè)和養(yǎng)老金開(kāi)支。愛(ài)爾蘭燈塔照明費(fèi)則根據(jù)進(jìn)入愛(ài)爾蘭港口的船舶噸位征收，每噸支付2便士[7]20，其征收費(fèi)用主要承擔(dān)沿海燈塔和港口燈塔的建設(shè)和維護(hù)。蘇格蘭燈塔費(fèi)用征收是根據(jù)商船航程征收的，每航次每噸2便士，部分航次2.5便士，征收費(fèi)用僅用于沿海燈塔的建設(shè)和維護(hù)[7]20。此外，英格蘭海岸線比較平坦，海上交通繁忙，燈塔建造原則基本上基于是否能籌措到足夠的資金。蘇格蘭海岸線崎嶇曲折，很多地區(qū)人煙稀少，遠(yuǎn)離常規(guī)航線，燈塔建造主要是從船舶安全和海員生命保護(hù)原則出發(fā)。此時(shí)英國(guó)混亂的燈塔事務(wù)無(wú)疑增加了英國(guó)航運(yùn)業(yè)的生產(chǎn)成本，削弱了英國(guó)工業(yè)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，妨礙了英國(guó)自由貿(mào)易的發(fā)展。因而，燈塔改革逐漸成為19世紀(jì)30年代英國(guó)改革者關(guān)注的重要事項(xiàng)，進(jìn)入了政治家的視野。

與此同時(shí)，英國(guó)工業(yè)革命蓬勃發(fā)展，推動(dòng)了進(jìn)出口貿(mào)易的急劇增長(zhǎng)。1824—1826年英國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到92 273 000英鎊，1834—1836年貿(mào)易總額達(dá)到116 458 000[7]15,36。英國(guó)對(duì)外貿(mào)易的市場(chǎng)份額不斷擴(kuò)大，推動(dòng)了英國(guó)航運(yùn)業(yè)的繁榮增長(zhǎng)，但英國(guó)海上人員和財(cái)產(chǎn)的損失卻陡增。據(jù)1836年8月15日商船傷亡調(diào)查委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，1833—1835年期間死亡人數(shù)為2 682人，每年大約有價(jià)值300萬(wàn)英鎊的財(cái)產(chǎn)損失[8]。沿海燈塔設(shè)施的陳舊和管理不善成為了英國(guó)眾多商船事故的誘因，惡化了英國(guó)國(guó)際貿(mào)易的比較優(yōu)勢(shì)，威脅著英國(guó)航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展，進(jìn)而成為阻礙英國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)全球擴(kuò)張的攔路虎。燈塔是英國(guó)海洋力量的真正守護(hù)者[9]，是傳統(tǒng)意義上保障沿海安全的守護(hù)神。但由于私人燈塔管理者更關(guān)注于燈塔經(jīng)濟(jì)收益，疏于對(duì)燈塔設(shè)施的改造和更新，導(dǎo)致燈塔照明的主要功用并沒(méi)有發(fā)揮其真正的價(jià)值。許多有識(shí)之士呼吁政府加強(qiáng)對(duì)燈塔的管理和維護(hù)，確保燈塔建造的耐久性和增加照明性能的輻射范圍，真正發(fā)揮燈塔“指路明燈”的安全功用。

此外，18世紀(jì)末19世紀(jì)初世界燈塔照明技術(shù)迎來(lái)了大發(fā)展的時(shí)代。1781年瑞典在卡爾斯廷建造了第一座旋轉(zhuǎn)燈塔。1783年瑞士科學(xué)家阿爾甘發(fā)明無(wú)煙油燈，使得油燈亮度增加10倍。1820年哈欽森用鍍銀玻璃制造出反射鏡，可把約5燭光的阿爾甘燈的照明強(qiáng)度增加近400倍[10]。1828年法國(guó)物理學(xué)家菲涅耳制造出利用玻璃折射特性的光學(xué)器具。阿爾甘燈與菲涅耳反射鏡系統(tǒng)的結(jié)合，燈塔照明亮度可增強(qiáng)到8萬(wàn)燭光[12]528，將燈塔的照明輻射范圍從5英里增加到20英里[11]，燈塔照明第一次在安全距離上成為可靠可見(jiàn)的海岸照明[13]147。私人燈塔承租者囿于經(jīng)濟(jì)利益缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，加之英國(guó)缺乏沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)制，燈塔新技術(shù)的落地較為緩慢，阻滯了燈塔照明技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用。此時(shí)英國(guó)燈塔照明技術(shù)的革新只是擁有科學(xué)、工程和機(jī)械背景的科學(xué)人士獨(dú)自推動(dòng)，而燈塔新技術(shù)的研發(fā)則需要大量的資金和專業(yè)技術(shù)人員支撐，燈塔照明技術(shù)的推廣也需要燈塔管理機(jī)構(gòu)的配合和落實(shí)。因此，許多科學(xué)界人士迫切需要國(guó)家介入改變現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)燈塔的體制化管理，使得燈塔照明技術(shù)的進(jìn)步能與沿海燈塔的服務(wù)同步，進(jìn)而支持科學(xué)界燈塔照明技術(shù)的研發(fā)?？茖W(xué)界人士的呼吁也助推了英國(guó)燈塔改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。

二、英國(guó)燈塔的“國(guó)有化”改革進(jìn)程

拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，英國(guó)政府面臨著從戰(zhàn)時(shí)向和平體制的轉(zhuǎn)軌。戰(zhàn)爭(zhēng)和工業(yè)革命累增的龐大產(chǎn)能和高關(guān)稅體制造成了英國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期蕭條。農(nóng)業(yè)、商業(yè)、制造業(yè)和航運(yùn)利益集團(tuán)呼吁政府紓解自身的經(jīng)濟(jì)困境，要求改革既有體制的呼聲一浪高過(guò)一浪。1820年5月8日亞歷山大·巴林向下議院呈遞的請(qǐng)?jiān)笗?shū)呼吁政府對(duì)貿(mào)易進(jìn)行全面調(diào)查，這一請(qǐng)?jiān)笗?shū)得到了下議院眾多議員的響應(yīng)。1820年5月26日根據(jù)蘭斯頓勛爵的提議，上議院成立了一個(gè)改善和維持英國(guó)對(duì)外貿(mào)易的特別委員會(huì)，6月5日下議院也任命了一個(gè)類似的調(diào)查委員會(huì)[12]。委員會(huì)對(duì)影響英國(guó)貿(mào)易發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行了全面調(diào)查。1822年7月23日調(diào)查委員會(huì)發(fā)布的改善和促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的報(bào)告中，專題發(fā)布了一份關(guān)于燈塔照明、港口費(fèi)和引航等事項(xiàng)的調(diào)查報(bào)告。委員會(huì)在對(duì)領(lǐng)港公會(huì)賬目、燈塔專利權(quán)和42名證人證詞調(diào)查后，認(rèn)為降低航運(yùn)收費(fèi)是擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的必要措施。經(jīng)過(guò)對(duì)領(lǐng)港公會(huì)1818年、1819年和1820年燈塔收支費(fèi)用的調(diào)查，委員會(huì)發(fā)現(xiàn)三年間領(lǐng)港公會(huì)23座燈塔的航運(yùn)收費(fèi)已達(dá)9萬(wàn)英鎊，去除支出3.8萬(wàn)英鎊，燈塔盈余達(dá)到5.2萬(wàn)英鎊[13]。燈塔支出經(jīng)費(fèi)太過(guò)隨意，存在許多不合理的地方。委員會(huì)最終建議，英格蘭燈塔照明費(fèi)用的征收應(yīng)置于一個(gè)有效的管理機(jī)構(gòu)下，統(tǒng)一并削減燈塔費(fèi)，同時(shí)規(guī)范燈塔費(fèi)用的支出項(xiàng)目，逐漸削減養(yǎng)老救濟(jì)金[15]10-16。

1822年委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告主要目的是改善和發(fā)展英國(guó)對(duì)外貿(mào)易，燈塔現(xiàn)狀的調(diào)查只是其中的一個(gè)方面，顯然并沒(méi)有吸引過(guò)多的關(guān)注。特別是貿(mào)易委員會(huì)主席哈斯基森削減各類商品關(guān)稅，制定關(guān)稅互惠法案，緩解了英國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)困境。因此，政府只是有選擇性地回應(yīng)了委員會(huì)的建議。1822年英國(guó)議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)法案，要求領(lǐng)港公會(huì)降低燈塔照明費(fèi)用，并允許其利用燈塔盈余購(gòu)買(mǎi)私人燈塔[14]。但該法案沒(méi)有否決私人燈塔專利權(quán)的合法性，也沒(méi)有出臺(tái)強(qiáng)迫個(gè)人或承租者出售燈塔權(quán)益的相關(guān)法案，只是允許領(lǐng)港公會(huì)和燈塔的私人管理者商談購(gòu)買(mǎi)事宜。領(lǐng)港公會(huì)先后于1823年、1825年和1829年贖買(mǎi)了弗萊特島、法尼斯伯納姆三座燈塔，總計(jì)花費(fèi)65 329英鎊[15]。但領(lǐng)港公會(huì)與斯莫爾燈塔承租人談判中，因其要求支付148 430英鎊的燈塔補(bǔ)償款，這一過(guò)高要求嚇退了領(lǐng)港公會(huì)。長(zhǎng)船燈塔的所有者則拒絕談判。1828年和1829年財(cái)政部將鄧杰內(nèi)斯、哈里奇、溫特頓和奧福德納斯等6座已到期的燈塔續(xù)租了21年。與此同時(shí)，1832年領(lǐng)港公會(huì)管理的燈塔數(shù)達(dá)到55個(gè)，燈塔盈余40 467英鎊[16]。領(lǐng)港公會(huì)1820年養(yǎng)老救濟(jì)金支出為32 035英鎊，到1832年仍有32 861英鎊[18]11-12。由此可見(jiàn)，領(lǐng)港公會(huì)響應(yīng)了政府號(hào)召，收購(gòu)了部分燈塔，但法案要求的燈塔降費(fèi)計(jì)劃并沒(méi)有實(shí)施。過(guò)高的燈塔照明費(fèi)在19世紀(jì)30年代仍然是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題。

高昂的燈塔通行費(fèi)和沿海頻繁的航運(yùn)事故刺痛了航運(yùn)、商業(yè)和制造業(yè)利益集團(tuán)。1823年關(guān)稅互惠法案打破了英國(guó)航海法案賦予英國(guó)船東的壟斷地位，損害了英國(guó)船東的既得利益。為了在國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位，英國(guó)船東想方設(shè)法削減航運(yùn)成本，過(guò)高的燈塔稅無(wú)疑成為英國(guó)航運(yùn)業(yè)削減成本的突破口。與此同時(shí)，燈塔管理的混亂格局和參差不齊的燈塔征費(fèi)也損害了商業(yè)和制造業(yè)利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益。因此，1833年8月19日調(diào)查制造業(yè)、商業(yè)和航運(yùn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的特別委員會(huì)，再次重申了1822年委員會(huì)有關(guān)燈塔的建議[17]。在委員會(huì)呈遞的證詞中，許多船東和商人認(rèn)為燈塔照明費(fèi)仍然居高不下[18]。航運(yùn)利益集團(tuán)抱怨說(shuō)，英國(guó)航運(yùn)業(yè)長(zhǎng)期遭受燈塔照明通行費(fèi)的苛政。激進(jìn)的改革家約瑟夫·休謨認(rèn)為，光是燈塔支出每年就要花費(fèi)近20萬(wàn)英鎊，政府應(yīng)開(kāi)展調(diào)查并給予航運(yùn)業(yè)可能的救濟(jì)[19]。休謨甚至將降低燈塔照明費(fèi)作為安撫船東不滿和改革航海法案的補(bǔ)償。

19世紀(jì)30年代船東抱怨最多的是燈塔的高收費(fèi)，但卻普遍對(duì)英國(guó)燈塔的所有權(quán)和管理細(xì)節(jié)并不了解。1833年4月蘇格蘭大衛(wèi)·布魯斯特在《愛(ài)丁堡評(píng)論》期刊上發(fā)表的論文集中討論了英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭各自為政的燈塔管理體制，剖析了其管理多樣化導(dǎo)致的不足。1835年4月布魯斯特發(fā)表的第二篇論文炮轟英格蘭燈塔私有制的濫用，同時(shí)認(rèn)為缺乏科學(xué)人員參與的燈塔管理是有害和不負(fù)責(zé)任的[20]。大衛(wèi)·布魯斯特的論文揭開(kāi)了英國(guó)燈塔管理的濫觴。人們對(duì)燈塔的抨擊主要集中在其私有制以及由此產(chǎn)生的高額通行費(fèi)。托利黨議員喬治·魯濱遜聲稱，燈塔制度是英國(guó)制度中粗制濫造的產(chǎn)品之一[21]1072。大衛(wèi)·布魯斯特譴責(zé)個(gè)人燈塔向商業(yè)征稅的制度，認(rèn)為英國(guó)這種駭人聽(tīng)聞的掠奪行為，竟然是在皇家特許狀、領(lǐng)港公會(huì)租約和議會(huì)法令批準(zhǔn)下生效的[21]。

在各方的壓力之下，1834年2月13日議會(huì)任命了以約瑟夫·休謨?yōu)槭椎奶貏e委員會(huì)調(diào)查1822—1832年期間英國(guó)燈塔管理的現(xiàn)狀。委員會(huì)統(tǒng)計(jì)三一學(xué)院、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭委員會(huì)及私人持有者管理下燈塔的收支狀況。調(diào)查表明，到1832年私人燈塔和三一學(xué)院等管理機(jī)構(gòu)在燈塔通行費(fèi)的收支上存在巨大反差。領(lǐng)港公會(huì)管理的55個(gè)燈塔，總征收83 041英鎊，盈余40 467英鎊。愛(ài)爾蘭壓艙物管理委員會(huì)管理的26個(gè)燈塔，總征收42 061英鎊，盈余21 596英鎊。蘇格蘭北方燈塔委員會(huì)管理的25個(gè)燈塔，總征收35 526英鎊，盈余20 051英鎊。14個(gè)私人燈塔，總征收79 676英鎊，盈余60 322英鎊[18]38-39。與此同時(shí)，休謨認(rèn)為英國(guó)海岸因缺少足夠的燈塔而損失了許多生命和大量財(cái)產(chǎn)。相關(guān)調(diào)查證詞也證實(shí)，蘇格蘭西北海岸和英格蘭西海岸服務(wù)燈塔照明非常糟糕，經(jīng)常發(fā)生沉船事故。

降低燈塔照明通行費(fèi)是委員會(huì)的首要目標(biāo)。從1834年8月8日調(diào)查委員會(huì)發(fā)布的報(bào)告來(lái)看，委員們普遍認(rèn)為燈塔照明費(fèi)應(yīng)縮減至建造和維護(hù)英國(guó)燈塔正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最低限度。基于燈塔費(fèi)是由英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭各地的938個(gè)獨(dú)立帳戶收取，每個(gè)帳戶收取的比例各不相同[22]，因而委員會(huì)建議將所有燈塔管理權(quán)都置于統(tǒng)一的燈塔管理機(jī)構(gòu)控制下，以保證燈塔費(fèi)的征收和管理更加統(tǒng)一和規(guī)范，以便最大程度上降低燈塔通行費(fèi)。蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔當(dāng)局征收的燈塔盈余因而也遭到了委員會(huì)的批評(píng)，委員會(huì)建議終結(jié)領(lǐng)港公會(huì)的養(yǎng)老救濟(jì)職能從而進(jìn)一步減低燈塔通行費(fèi)。與此同時(shí)，英國(guó)燈塔管理的多樣性和私人燈塔所有權(quán)的存在也遭致猛烈抨擊。委員會(huì)明確反對(duì)任何私有制的延續(xù)，認(rèn)為私人燈塔的存在已異化為對(duì)國(guó)家貿(mào)易征收重稅的毒瘤，成為少數(shù)人謀利的工具[18]4。大家認(rèn)為領(lǐng)港公會(huì)適合作為管理英格蘭燈塔的公共機(jī)構(gòu)，所有的私人燈塔都應(yīng)轉(zhuǎn)歸領(lǐng)港公會(huì)名下，私人燈塔的購(gòu)買(mǎi)事宜應(yīng)由領(lǐng)港公會(huì)的儲(chǔ)備金和負(fù)責(zé)森林事務(wù)的租金支付，不足部分由財(cái)政部墊付[18]56。

與此同時(shí)，報(bào)告還廣泛討論了燈塔管理的科學(xué)性，研究了領(lǐng)港公會(huì)、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭委員會(huì)管理章程的合理性，強(qiáng)調(diào)了燈塔管理委員會(huì)結(jié)構(gòu)的缺陷，揭露了管理成員缺乏燈塔建設(shè)和維護(hù)的科學(xué)技術(shù)知識(shí)[23]。委員會(huì)也聚焦于沿海燈塔照明的相關(guān)技術(shù)問(wèn)題。委員會(huì)聽(tīng)取了托馬斯·德拉蒙德、羅伯特、艾倫·史蒂文森和大衛(wèi)·布魯斯特等燈塔專家的意見(jiàn)，就生產(chǎn)可靠、持續(xù)和明亮的燈塔照明以及遠(yuǎn)距離可見(jiàn)的燈塔照射方法等科學(xué)技術(shù)問(wèn)題展開(kāi)探討[24]。大家認(rèn)為，燈塔統(tǒng)一管理有利于引進(jìn)最好的反射器、透鏡、燈具等燈塔設(shè)備，促進(jìn)燈塔照明科學(xué)研發(fā)的及時(shí)應(yīng)用。此外，委員會(huì)明確區(qū)分了沿海燈塔與港口燈塔的歸屬，沿海燈塔由沿海燈塔通行費(fèi)負(fù)責(zé)維護(hù)，僅用于港口照明的燈塔應(yīng)由港口當(dāng)?shù)鼗鸷唾M(fèi)用負(fù)責(zé)[24]V。

1835年3月15日休謨下議院根據(jù)燈塔調(diào)查報(bào)告提議將蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔管轄權(quán)統(tǒng)一到領(lǐng)港公會(huì)名下的法案，但該法案遭到愛(ài)爾蘭和蘇格蘭議員的強(qiáng)烈反對(duì)，最終因缺乏政府支持，法案沒(méi)有通過(guò)[25]。1836年2月8日休謨又提出一項(xiàng)法案，建議將英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭管理委員會(huì)置于一個(gè)統(tǒng)一的英國(guó)燈塔委員會(huì)管理，廢除領(lǐng)港公會(huì)養(yǎng)老救濟(jì)基金，但因貿(mào)易委員會(huì)主席查爾斯·普萊特·湯姆森（Charles Poulett Thomson）的政府建議而放棄。1836年4月16日政府提出一項(xiàng)燈塔國(guó)有化改革法案，于1836年8月13日得到皇室批準(zhǔn)。該法案全稱為《由德普特福德·斯特朗德領(lǐng)港公會(huì)收購(gòu)英國(guó)海岸燈塔和航標(biāo)的法案；以及就燈塔、浮標(biāo)、信標(biāo)和航標(biāo)以及為此應(yīng)支付的通行費(fèi)和費(fèi)用作出規(guī)定》[26]。該法案規(guī)定領(lǐng)港公會(huì)、北方燈塔管理委員會(huì)和壓艙物管理委員會(huì)分別管理英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔事務(wù)，領(lǐng)港公會(huì)對(duì)蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔管理委員會(huì)有一定的控制權(quán)。同時(shí)，法案將英格蘭海岸的所有燈塔和燈塔船管理權(quán)授予領(lǐng)港公會(huì)，并授權(quán)領(lǐng)港公會(huì)有權(quán)購(gòu)買(mǎi)國(guó)王出租的哈里奇、鄧杰內(nèi)斯、溫特頓、亨斯坦頓和奧福德五座燈塔，贖買(mǎi)領(lǐng)港公會(huì)轉(zhuǎn)租的斯莫爾和長(zhǎng)舟燈塔以及根據(jù)議會(huì)法案永久授予個(gè)人持有的斯克列、斯普恩角和泰恩茅斯燈塔[17]IV。法案頒布后，領(lǐng)港公會(huì)花費(fèi)92 189英鎊購(gòu)買(mǎi)了哈里奇、亨斯坦頓、鄧杰內(nèi)斯和溫特頓和奧福德五座燈塔，花費(fèi)211 164英鎊收回了由領(lǐng)港公會(huì)出租的斯莫爾和長(zhǎng)舟燈塔，花費(fèi)879 193英鎊贖買(mǎi)了斯科列島、斯普恩角和泰恩茅斯燈塔的所有權(quán)[17]VI。到1842年9月12日，領(lǐng)港公會(huì)完成了私人燈塔的贖買(mǎi)，總計(jì)花費(fèi)1 182 546英鎊[17]V，將英格蘭所有的海岸燈塔置于自身的管控下。到1844年領(lǐng)港公會(huì)管理的沿海燈塔及燈塔船達(dá)到91座。

三、英國(guó)燈塔“國(guó)有化”改革的影響

19世紀(jì)30年代英國(guó)燈塔的國(guó)有化改革以法規(guī)的形式破除了舊有管理體制束縛，開(kāi)啟了英國(guó)燈塔現(xiàn)代化治理的進(jìn)程，為英國(guó)政府保障航運(yùn)業(yè)健康發(fā)展和促進(jìn)自由貿(mào)易發(fā)展掃清了障礙。

第一，燈塔國(guó)有化改革強(qiáng)化了英國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的管控，開(kāi)啟了英國(guó)燈塔現(xiàn)代化治理的進(jìn)程。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，英國(guó)政府現(xiàn)有的管理職能無(wú)法順應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，舊有的燈塔體制弊端叢生，混亂的管理模式已頻現(xiàn)危機(jī)，難以適應(yīng)英國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和自由貿(mào)易發(fā)展的訴求。作為公共服務(wù)設(shè)施管理者的英國(guó)政府逐漸將燈塔改革作為一項(xiàng)重要事項(xiàng)提上議事日程。作為19世紀(jì)30年代英國(guó)燈塔改革的見(jiàn)證者，約翰·斯圖亞特·密爾在其1846年《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》著作中寫(xiě)道，建立和維護(hù)燈塔以保障航海安全是政府的職責(zé)[27]。英國(guó)政府在遵循燈塔管理歷史傳統(tǒng)的前提下對(duì)燈塔實(shí)行了國(guó)有化改革。政府以法律形式理順了英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔的管理主體，將燈塔的管理職責(zé)賦予頗具影響力的領(lǐng)港公會(huì)、北方燈塔委員會(huì)和壓艙物委員會(huì)，由這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)燈塔建設(shè)和維護(hù)等日常事務(wù)。同時(shí)，賦權(quán)領(lǐng)港公會(huì)贖買(mǎi)英格蘭現(xiàn)有的私人燈塔，實(shí)現(xiàn)了英格蘭燈塔的國(guó)有化。

與此同時(shí)，英國(guó)政府通過(guò)領(lǐng)港公會(huì)這一公共機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔的管控。一方面，樹(shù)立了領(lǐng)港公會(huì)在全國(guó)燈塔管理事務(wù)上的控制權(quán)。領(lǐng)航公會(huì)不僅在英格蘭燈塔事務(wù)上擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，而且確立了其對(duì)蘇格蘭和愛(ài)爾蘭管理委員會(huì)的控制。蘇格蘭和愛(ài)爾蘭管理委員會(huì)在新建燈塔、拆除燈塔和改變燈塔性質(zhì)等重要事項(xiàng)上，必須在六個(gè)月內(nèi)以書(shū)面形式請(qǐng)示領(lǐng)港公會(huì)，征得同意后方可進(jìn)行[28]239-240。領(lǐng)港公會(huì)的燈塔管理人員也有權(quán)視察蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔的維護(hù)狀況。另一方面，英國(guó)政府擁有燈塔事務(wù)的最終裁決權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔委員會(huì)如與領(lǐng)港公會(huì)就燈塔事務(wù)發(fā)生糾紛，可上訴到樞密院最終裁決。領(lǐng)港公會(huì)、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔委員會(huì)必須在每年議會(huì)會(huì)議結(jié)束后的一個(gè)月內(nèi)向議會(huì)兩院呈遞其燈塔收支和維護(hù)的相關(guān)報(bào)告[28]244-245。因此，英國(guó)燈塔的國(guó)有化改革強(qiáng)化英國(guó)政府對(duì)燈塔服務(wù)設(shè)施的管控，為后續(xù)燈塔的治理現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

第二，燈塔國(guó)有化改革是英國(guó)政府保障航運(yùn)安全和推進(jìn)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。航運(yùn)業(yè)是聯(lián)結(jié)工業(yè)生產(chǎn)和海外市場(chǎng)的重要樞紐，是英國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓艙石，推動(dòng)航運(yùn)業(yè)發(fā)展和保障航運(yùn)安全是英國(guó)政府的重要職責(zé)。19世紀(jì)英國(guó)前期對(duì)外貿(mào)易的持續(xù)增長(zhǎng)帶動(dòng)了航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展，但舊有的各種體制弊端仍然制約航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。作為海洋公共服務(wù)設(shè)施的燈塔正是英國(guó)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的制約因素之一。英國(guó)分散的燈塔管理體系的制度性缺陷及其燈塔照明輻射范圍的不足，抑制了燈塔建設(shè)的發(fā)展，給英國(guó)航運(yùn)業(yè)帶來(lái)了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失，威脅著英國(guó)航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展。因而降費(fèi)提質(zhì)是當(dāng)時(shí)航運(yùn)利益集團(tuán)的主要利益訴求。燈塔國(guó)有化改革正是保障英國(guó)航運(yùn)業(yè)快速發(fā)展的重要革新。燈塔改革法案的實(shí)施有利于燈塔管理機(jī)構(gòu)適時(shí)地利用照明新技術(shù)加強(qiáng)對(duì)燈塔的建設(shè)和維護(hù)，推動(dòng)了英國(guó)燈塔基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。領(lǐng)港公會(huì)、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔管理委員會(huì)逐步將世界上先進(jìn)的菲涅耳透鏡設(shè)備應(yīng)用于沿海燈塔照明，使得燈塔有效照明范圍得以進(jìn)一步擴(kuò)展，燈塔的安全功用得到了真正意義上的體現(xiàn)。到1844年8月，英格蘭有燈塔65座，蘇格蘭有29座燈塔，愛(ài)爾蘭燈塔數(shù)也擴(kuò)充至27座[17]X。121座燈塔和29艘燈塔船使得英國(guó)海岸線更加亮麗，彰顯了英國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)的實(shí)力，成為了英國(guó)政府保障航運(yùn)業(yè)安全和發(fā)展的見(jiàn)證者。

第三，燈塔國(guó)有化改革破除了舊有燈塔體制束縛，為英國(guó)自由貿(mào)易發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。戰(zhàn)后英國(guó)高額的關(guān)稅體制限制了工業(yè)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外擴(kuò)張步伐，阻礙了英國(guó)自由貿(mào)易的發(fā)展。為消除貿(mào)易自由化的限制，歷屆英國(guó)政府都將降低關(guān)稅作為主要任務(wù)。19世紀(jì)30年代英國(guó)過(guò)高的燈塔通行費(fèi)和不合理的收費(fèi)原則經(jīng)常成為國(guó)內(nèi)商業(yè)利益集團(tuán)抨擊的對(duì)象，法國(guó)、美國(guó)、荷蘭和普魯士等國(guó)的政府代表在與英國(guó)政府互惠關(guān)稅減讓談判中也詬病燈塔通行費(fèi)。因而，英國(guó)現(xiàn)存混亂的燈塔管理體制和過(guò)高的燈塔通行費(fèi)無(wú)疑成為了英國(guó)自由貿(mào)易發(fā)展的絆腳石，成為了政府降低關(guān)稅的重要環(huán)節(jié)。改革混亂的燈塔管理體制無(wú)疑有利于統(tǒng)一和降低燈塔照明費(fèi)，保障英國(guó)工業(yè)品出口的低成本優(yōu)勢(shì)，順利推進(jìn)英國(guó)關(guān)稅互惠談判的進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)英國(guó)對(duì)外貿(mào)易的迅速發(fā)展。隨著1836年燈塔改革法案的實(shí)施，私人燈塔統(tǒng)一納入領(lǐng)港公會(huì)的管理，英格蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭燈塔管理主體的法規(guī)化，全國(guó)燈塔一定程度上實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化管理，燈塔通行費(fèi)的削減成為了現(xiàn)實(shí)。因此，燈塔國(guó)有化改革打破了舊有體制的束縛，力圖實(shí)現(xiàn)燈塔通行費(fèi)征收和開(kāi)支的規(guī)范化，從而穩(wěn)步降低燈塔通行費(fèi)，為英國(guó)自由貿(mào)易的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的發(fā)展氛圍。

四、結(jié) 語(yǔ)

燈塔是服務(wù)英國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。英國(guó)燈塔的國(guó)有化改革是英國(guó)航運(yùn)業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然訴求，也是保障英國(guó)人員和財(cái)產(chǎn)安全的必要舉措。19世紀(jì)30年代領(lǐng)港公會(huì)、蘇格蘭的北部燈塔委員會(huì)和愛(ài)爾蘭的壓艙物委員會(huì)在燈塔事務(wù)方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和巨大的影響力。英國(guó)政府在結(jié)合本國(guó)燈塔管理歷史與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上明確了三者在燈塔事務(wù)上的管理權(quán)，尤其是賦權(quán)領(lǐng)港公會(huì)管理英格蘭所有沿海燈塔，使得領(lǐng)港公會(huì)成為英格蘭唯一的燈塔管理機(jī)構(gòu)。領(lǐng)港公會(huì)通過(guò)贖買(mǎi)最終實(shí)現(xiàn)了英格蘭燈塔所有權(quán)的國(guó)有化。

19世紀(jì)30年代英國(guó)燈塔的國(guó)有化改革終結(jié)了英格蘭燈塔復(fù)雜且混亂的多樣性體制，實(shí)現(xiàn)了英國(guó)燈塔的統(tǒng)一化的管理，為燈塔降費(fèi)提質(zhì)奠定了基礎(chǔ)，開(kāi)啟了英國(guó)燈塔管理體制的現(xiàn)代化進(jìn)程，成為了英國(guó)政府海洋治理的“重要窗口”。燈塔的國(guó)有化改革為后來(lái)的燈塔照明科學(xué)技術(shù)的研發(fā)提供了保障，最終先進(jìn)的燈塔技術(shù)走出國(guó)門(mén)，成為英帝國(guó)在亞非殖民地推行自由貿(mào)易的排頭兵。