程 成

（中共杭州市富陽(yáng)區(qū)委黨校 浙江杭州 311400）

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，要求深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立綠色發(fā)展理念，“以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐”，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。環(huán)境治理體系已成為國(guó)家治理體系的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量關(guān)系著全面小康的品質(zhì)和水平。而作為最微觀的社區(qū)環(huán)境治理，治理的效果直接影響著老百姓的幸福感和獲得感，日益引起理論界和實(shí)踐者的關(guān)注。而社會(huì)組織作為成長(zhǎng)起來的社會(huì)力量，也獲得越來越多的讓渡社會(huì)治理空間。尤其是以其專業(yè)化的組織力量參與到與居民日常生活密切相關(guān)的環(huán)境治理中來，這對(duì)社會(huì)組織和社區(qū)治理都是新的機(jī)遇和契機(jī)。但社會(huì)組織到底應(yīng)該如何嵌入到社區(qū)的環(huán)境治理中來，遵循怎樣的實(shí)踐邏輯，卻也是一個(gè)值得深入研究的話題。本文結(jié)合案例研究，探討了F區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)環(huán)境治理的情況，遇到的挑戰(zhàn)，并總結(jié)了在實(shí)踐中形成的行為邏輯。

F區(qū)社會(huì)組織及社區(qū)治理的基本概況

F區(qū)常住人口達(dá)73.9萬，其中非戶籍人口6.18萬；城市化率達(dá)到62.2%，全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的62.5%以上產(chǎn)生于城市。隨著城市的發(fā)展，現(xiàn)有社區(qū)區(qū)劃方案設(shè)置已無法解決城市建設(shè)管理存在短板，城市區(qū)域發(fā)展不夠平衡，城市治理水平有待提升等問題日益嚴(yán)重。為優(yōu)化社區(qū)布局，合理配置資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)的集聚輻射和服務(wù)功能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，F(xiàn)區(qū)對(duì)社區(qū)規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后全區(qū)社區(qū)將由目前的28個(gè)調(diào)整為50個(gè)。社區(qū)面積一般控制在2平方公里以內(nèi)，規(guī)模一般在2000—3000戶左右、常住人口8000-10000人左右，利于社工高效地服務(wù)轄區(qū)內(nèi)群眾。尤其是當(dāng)下隨著群眾對(duì)社區(qū)環(huán)境生活質(zhì)量要求的不斷提高，社區(qū)垃圾分類和城市清潔環(huán)境要求的不斷提高，劃分的社區(qū)如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到新的社區(qū)環(huán)境提升中來，有效提升社會(huì)治理水平，就成為探索的一個(gè)重點(diǎn)。

調(diào)整后的社區(qū)就為專業(yè)社會(huì)工作力量的介入提供了契機(jī)和機(jī)會(huì)，目前，F(xiàn)區(qū)已登記完成各類社會(huì)組織3758家，經(jīng)民政部門登記的社會(huì)組織有643家（其中社團(tuán)232家，民非407家，基金會(huì)4家），備案社區(qū)社會(huì)組織3115家，社工隊(duì)伍388名。整體來看，全區(qū)社會(huì)組織已具備一定規(guī)模，并以多種方式參與到社區(qū)治理中來。全區(qū)3700余家社會(huì)組織已涵蓋慈善幫困、治安巡防、社區(qū)矯正、醫(yī)療衛(wèi)生、法律咨詢、矛盾糾紛調(diào)解、心理咨詢、宣傳教育等多個(gè)領(lǐng)域，各社會(huì)組織根據(jù)自身特長(zhǎng)不定期與社區(qū)合作開展活動(dòng)。尤其是近年來，F(xiàn)區(qū)探索制定社會(huì)組織黨建“20條”標(biāo)準(zhǔn)，成立區(qū)級(jí)社會(huì)組織綜合黨委，逐步將全區(qū)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等602家社會(huì)組織全部納入黨建工作范疇。探索以黨建統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)力量，從未為社會(huì)組織介入社區(qū)治理提供組織和制度保障。目前，全區(qū)社會(huì)組織建立黨委的5個(gè)，總支2個(gè)，支部30個(gè)，黨建工作指導(dǎo)員130人，黨員992名，所有登記注冊(cè)的社會(huì)組織全部納入黨建管理。

社會(huì)組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理中存在的困境

社會(huì)組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理，既有社會(huì)組織自身建設(shè)發(fā)展不足的問題，又受到社會(huì)發(fā)展大環(huán)境和政策的影響和約束。

為詳細(xì)了解社會(huì)組織嵌入社會(huì)治理尤其是環(huán)境治理的情況，本研究特選取F區(qū)111家社會(huì)組織進(jìn)行問卷調(diào)查，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我區(qū)社會(huì)組織在解決社區(qū)問題、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，但是仍存在一些問題：經(jīng)費(fèi)不足，來源單一（31%）；專職人員配備不全（15%）；政府支持力度不夠（12%）；信息交流與培訓(xùn)機(jī)會(huì)缺乏（11%）；缺乏活動(dòng)場(chǎng)所與辦公設(shè)備（10%）；專業(yè)技術(shù)志愿者缺乏（9%）；組織內(nèi)部管理不規(guī)范（2%）；居民環(huán)保意識(shí)較差（20%）。

社會(huì)組織嵌入前社區(qū)環(huán)境治理的困境

社會(huì)組織是開放型社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下成長(zhǎng)發(fā)展起來的，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，越來越多地嵌入到社會(huì)生活和治理中來。另一方面隨著單位體制的逐漸消解，大量的社區(qū)管理任務(wù)推向社會(huì)，以往都是由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著這些基層管理的任務(wù)，負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)社區(qū)行政事務(wù)管理。但是由于管理體制和管理理念上都是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)化過來的，還是很不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的要求，往往存在著治理定位不準(zhǔn)、治理力量單一、治理動(dòng)員不足，社會(huì)的公共事務(wù)面臨著公民參與不足同時(shí)居委會(huì)又難以推進(jìn)的兩難境地，難以真正意義上煥發(fā)社區(qū)活力。

而對(duì)于居住在社區(qū)的民眾而言，由于社區(qū)屬性的變化、組成的多元化，從社區(qū)形成開始，就沒有形成真正意義上的生活共同體，居民之間缺乏有效的社會(huì)聯(lián)結(jié)，只是一個(gè)個(gè)原子化的住戶。再加上成員來源的復(fù)雜和多元，社區(qū)在提供公共服務(wù)的時(shí)候很難精準(zhǔn)成員的需求，也由于社區(qū)居民間權(quán)責(zé)和利益的差異多樣，無法調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。在此種情境下，社區(qū)治理往往沒有辦法很好落地，也總是不盡如人意，更不要說社區(qū)的環(huán)境治理了，社區(qū)的公共環(huán)境日益惡化。如何調(diào)動(dòng)居民積極參與社區(qū)環(huán)境治理，推動(dòng)社區(qū)居民構(gòu)建和諧關(guān)系，成為F區(qū)社區(qū)治理的難題。

社會(huì)組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

一是自身發(fā)展的資源困局。F區(qū)社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)不足的問題較為突出，嚴(yán)重限制社會(huì)組織自身建設(shè)水平和參與社會(huì)治理活動(dòng)的能力。以承擔(dān)全區(qū)救災(zāi)、救援知識(shí)培訓(xùn)的主要力量“狼群救援隊(duì)”為例，該社會(huì)組織年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需要50-60萬元（設(shè)備采購(gòu)除外），每年得到的政府補(bǔ)助為5-6萬元，其他經(jīng)費(fèi)以內(nèi)部捐贈(zèng)、社會(huì)捐贈(zèng)為主，具有很大的不穩(wěn)定性。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織資金主要來源是政府投入、項(xiàng)目資金、社會(huì)捐贈(zèng)、內(nèi)部籌集。雖然各級(jí)政府對(duì)社會(huì)組織高度重視，逐年提高經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，但在維持社會(huì)組織高效可持續(xù)發(fā)展上，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)仍是最多的“源頭活水”。

二是服務(wù)治理的能力困局。當(dāng)前F區(qū)社會(huì)組織治理能力主要存在三個(gè)“不足”：專業(yè)水平不足。在人員數(shù)量上，以社工隊(duì)伍為例，目前全市持證社工人數(shù)已超12000名，其中，臨近的主城區(qū)XH有866名，YH更是達(dá)到2638名，而F區(qū)僅有388名，可見在專業(yè)從事社會(huì)治理的人才規(guī)模上與主城區(qū)差距明顯。在專業(yè)能力上，F(xiàn)區(qū)社會(huì)組織主要從事純公益志愿服務(wù)，在人員的專業(yè)化培訓(xùn)方面明顯不足，導(dǎo)致難以承接專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目；獎(jiǎng)懲機(jī)制不足。在社區(qū)方面，尚無相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，社會(huì)組織參與社區(qū)治理活動(dòng)中的專業(yè)能力和工作效果難以評(píng)估及提升。以后周社區(qū)為例，由于對(duì)社會(huì)組織的工作水平難以把握、雙方權(quán)責(zé)也難以確定，每年開展的假日愛心學(xué)校項(xiàng)目不敢讓社會(huì)組織承接；黨建統(tǒng)領(lǐng)不足。雖然F區(qū)已成立社會(huì)組織綜合黨委對(duì)沒有成立基層黨組織的社會(huì)組織進(jìn)行兜底管理，但對(duì)111家社會(huì)組織問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，仍有61.26%未開展黨員活動(dòng)，66.67%沒有建立黨員管理制度，黨建的引領(lǐng)作用明顯不足。

三是聯(lián)通聯(lián)動(dòng)的路徑困局。作為F區(qū)社區(qū)治理的重要力量，社會(huì)組織與社區(qū)之間的互動(dòng)偏少，共建不足，缺少統(tǒng)一的信息發(fā)布和社會(huì)組織招募平臺(tái)目前，F(xiàn)區(qū)政府層面僅有民政部門組織的項(xiàng)目對(duì)接會(huì)和團(tuán)區(qū)委組織的品質(zhì)公益對(duì)接會(huì)兩個(gè)項(xiàng)目承接途徑，且社區(qū)在其中并沒有主動(dòng)權(quán)，社會(huì)組織對(duì)社區(qū)的依存度不高。根據(jù)調(diào)查問卷分析，自發(fā)尋找項(xiàng)目的社會(huì)組織占總數(shù)的57.66%。而實(shí)地調(diào)研的3個(gè)社區(qū)均表示是通過熟人介紹、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系等方式獲取社會(huì)組織的服務(wù)信息。社會(huì)組織與社區(qū)之間缺乏信息溝通平臺(tái)，造成信息不對(duì)稱，嚴(yán)重縮窄社會(huì)組織參與社區(qū)治理的渠道，造成了發(fā)展資源的浪費(fèi)、尤其是對(duì)環(huán)境治理這種社區(qū)生活中的細(xì)分領(lǐng)域，社會(huì)組織更難以發(fā)揮正真的作用。

社會(huì)組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯

社會(huì)組織作為原有治理體系外的治理力量，主要是通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式進(jìn)入到基層社區(qū)環(huán)境治理中來的。徐永祥曾指出，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)要進(jìn)入災(zāi)后重建的組織體系之中，首先要解決其“進(jìn)場(chǎng)問題”[1]。因而，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)要想嵌入到原有的治理體系中去，必須首先了解和平衡原有各主體之間的利益，獲得各主體的認(rèn)可。而這一嵌入的過程背后實(shí)際上有著一套行之有效的實(shí)踐邏輯，本文通過調(diào)研F區(qū)社會(huì)組織嵌入社區(qū)環(huán)境治理的實(shí)踐過程，梳理出其背后的行動(dòng)邏輯。

關(guān)系嵌入：形成穩(wěn)定的協(xié)同共治關(guān)系。關(guān)系嵌入是貫穿社會(huì)組織了解社區(qū)環(huán)境問題到介入社會(huì)環(huán)境治理，到最后與其他社區(qū)治理主體形成環(huán)境治理的協(xié)同共治關(guān)系的整個(gè)過程。是社會(huì)組織機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)環(huán)境治理的主要方法和方式，關(guān)系嵌入的方式會(huì)影響到社會(huì)組織機(jī)構(gòu)介入社會(huì)環(huán)境治理的深度、關(guān)系著與其他主體之間的互動(dòng)合作方式、甚至于直接影響到社區(qū)環(huán)境治理的效果。社會(huì)組織機(jī)構(gòu)在獲得了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民的認(rèn)可之后，也就獲得了“進(jìn)場(chǎng)”的機(jī)會(huì)。在進(jìn)入社區(qū)場(chǎng)域之后，就通過發(fā)揮自身專業(yè)能力打造同社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系，并進(jìn)而嵌入到社區(qū)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中去。而且在實(shí)際的過程中，也要不斷調(diào)整與各治理主體之間的關(guān)系，從而建立起比較穩(wěn)定的、可預(yù)期的合作關(guān)系。

結(jié)構(gòu)嵌入：重組形成新的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)嵌入簡(jiǎn)單理解就是社會(huì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)入到原有的治理框架結(jié)構(gòu)之后，在相互的磨合中形成了新的治理體系和治理機(jī)制，形成了新的治理秩序。在城市社區(qū)中會(huì)因?yàn)槿ぞ壔驑I(yè)緣形成各種社會(huì)團(tuán)體，而這些團(tuán)體實(shí)際上為專業(yè)的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)提供了渠道和幫助，機(jī)構(gòu)只有依靠這些社會(huì)團(tuán)體，才能了解居民的需求，更好地發(fā)揮治理的作用。正是在與這些主要團(tuán)體的互動(dòng)中，嵌入到他們?cè)械幕?dòng)關(guān)系中去，發(fā)揮出自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步獲得社區(qū)的認(rèn)可，打造嶄新的社區(qū)環(huán)境治理體系網(wǎng)絡(luò)。

認(rèn)知嵌入：貫穿社區(qū)環(huán)境治理始終。認(rèn)知層面的嵌入是以漸進(jìn)的過程，不管是對(duì)于社會(huì)組織的成員還是社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，還是環(huán)境治理等專業(yè)性問題，社區(qū)居民都有一個(gè)理念和價(jià)值認(rèn)知不斷深化的過程，因此認(rèn)知性嵌入貫穿社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的始終，而且某種程度上，認(rèn)知嵌入的程度決定了關(guān)系建立的穩(wěn)定度和治理的成效。尤其是社會(huì)組織機(jī)構(gòu)通過階段性的環(huán)境治理效果給居民展示出來治理的效果，使居民了解治理中可能遇到的困難及項(xiàng)目產(chǎn)生的成效，為居民自治實(shí)踐奠定情感支撐和知識(shí)基礎(chǔ)。而且，環(huán)境治理成效也是展示社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要指標(biāo)，到底治理的好不好實(shí)際上行政管理機(jī)關(guān)和社區(qū)居民還是要看效果的。

注釋

[1]徐永祥.建構(gòu)式社會(huì)工作與災(zāi)后社會(huì)重建：核心理念與服務(wù)模式——基于上海社工服務(wù)團(tuán)赴川援助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009.24(01):1-3+15