成治州

（江蘇省南京市棲霞區(qū)西崗街道辦事處，南京 210033）

為強(qiáng)化基層綜合組織協(xié)調(diào)行政執(zhí)法的相關(guān)職能，根據(jù)綜合行政執(zhí)法改革要求，將執(zhí)法權(quán)限下沉，由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)行政執(zhí)法工作。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為基層綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)，對(duì)保護(hù)地方生態(tài)環(huán)境、維護(hù)人民健康極其重要。筆者結(jié)合當(dāng)前綜合執(zhí)法改革和工作的實(shí)際，針對(duì)基層開展綜合行政執(zhí)法尤其涉及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作方面存在的問題進(jìn)行分析，并提出了相關(guān)建議。

1 當(dāng)前基層綜合執(zhí)法存在的主要問題

筆者所在的區(qū)域?yàn)槌青l(xiāng)結(jié)合部且城大于鄉(xiāng)、鄉(xiāng)融于城，行政執(zhí)法主要集中在城市管理、市場監(jiān)管等部門，涉動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法力量相對(duì)較為薄弱，開展綜合執(zhí)法的問題尤為突出。

1.1 執(zhí)法主體不明，執(zhí)法界限不清晰

受改革時(shí)間和控編等方面影響，綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍主要為原合同制城管方面力量構(gòu)成，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督方面承接執(zhí)法權(quán)限力量配置不足。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》相關(guān)規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作。”按照綜合行政執(zhí)法相關(guān)改革執(zhí)法權(quán)限下沉到街鎮(zhèn)等方面要求，為解決屬地違反行政法規(guī)問題，街鎮(zhèn)組織人員按照相關(guān)法律法規(guī)采取行政措施，但該層面并無相關(guān)授權(quán)或委托，存在執(zhí)法權(quán)限授權(quán)不充分、缺乏足夠法律地位等方面問題［1］。

1.2 配套法規(guī)不足，程序履行不嚴(yán)謹(jǐn)

當(dāng)前基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法過程中，法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間存在角度不一樣、聯(lián)系不緊密，沒有形成一套相對(duì)完善的執(zhí)法體系。隨著改革的不斷推進(jìn)，執(zhí)法權(quán)限不斷下沉，受委托執(zhí)法不到位問題隨之暴露。由于配套法規(guī)不完備，一線執(zhí)法過程中可操作性不強(qiáng)，容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)、不到位、不徹底等問題。筆者在基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)，程序違法的現(xiàn)象比較突出，主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法順序顛倒、行政執(zhí)法采用的方式錯(cuò)誤及超過法定期限實(shí)施執(zhí)法行為等方面問題，也導(dǎo)致因行政執(zhí)法程序等方面引起的行政復(fù)議、行政訴訟有所增加。

1.3 權(quán)力責(zé)任不等，屬地管理不合理

權(quán)利與責(zé)任相對(duì)應(yīng)是法律的基本原則。根據(jù)改革權(quán)力下放要求，筆者所在的地區(qū)將城建城管、農(nóng)林水利及民生等5 大類178 項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)下放至街道。街道履行轄區(qū)管理第一責(zé)任，由于部分處罰權(quán)限仍在區(qū)各職能部門，在具體執(zhí)法過程中，面對(duì)復(fù)雜的違法現(xiàn)象，街道缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制措施和強(qiáng)制部門的保障，執(zhí)法對(duì)象“暴力抗法”成本較低，在對(duì)執(zhí)行處理違法問題方面往往力度不足。出了問題往往以屬地監(jiān)管為由，將責(zé)任的“板子”打在街道身上，造成權(quán)利與責(zé)任的嚴(yán)重不對(duì)等。此外，還存在對(duì)行政主體的過錯(cuò)避之不談或少有追究，這就造成了權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的執(zhí)法體制。

1.4 人員配備緊缺，專業(yè)匹配度不高

受編制影響，為解決執(zhí)法力量緊缺，基層往往通過臨時(shí)招聘或采取政府買崗方式補(bǔ)充。由于法律框架嚴(yán)、面臨矛盾多、處理情況復(fù)雜，聘用制輔助執(zhí)法人員無論是從客觀上用人單位在工作要求、工作強(qiáng)度還是工資福利上都與主觀上的認(rèn)識(shí)和期望值存在差距，導(dǎo)致隊(duì)伍穩(wěn)定性較差。在公眾法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，執(zhí)法人員在考核問責(zé)等方面的壓力下，從思想上感到困惑到面上干勁不足等方面的問題逐漸顯露，對(duì)本職工作缺乏應(yīng)有的激情。此外，受公車管理執(zhí)法車輛編制數(shù)不足、政府采購設(shè)備更新年限等方面的限制，執(zhí)法保障有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.5 監(jiān)督評(píng)價(jià)不力，群眾監(jiān)督力度不夠

在行政執(zhí)法實(shí)際操作過程中，權(quán)大于法、情重于法甚至貪贓枉法的現(xiàn)象的確時(shí)有發(fā)生，這類現(xiàn)象不但損害了國家的聲譽(yù)和政府的公信力，而且嚴(yán)重破壞了法律的尊嚴(yán)，影響了法治社會(huì)建設(shè)。權(quán)力缺少監(jiān)督，必然會(huì)產(chǎn)生腐敗。群眾民主意識(shí)不強(qiáng)，參與監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性有所欠缺，對(duì)于與自己無關(guān)的行政執(zhí)法案件多數(shù)抱有“事不關(guān)己，高高掛起”的心理。也存在監(jiān)督舉報(bào)后，害怕官官相護(hù)、受到報(bào)復(fù)等心理［2］。

2 基層綜合行政執(zhí)法改革的相關(guān)對(duì)策

針對(duì)上述問題，筆者在借鑒發(fā)達(dá)城市成功經(jīng)驗(yàn)和理念的基礎(chǔ)上，兼顧本地區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理的綜合行政執(zhí)法實(shí)際，提出如下建議。

2.1 完善相應(yīng)法律依據(jù)，合理規(guī)范權(quán)力的法定運(yùn)行

進(jìn)一步深化街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革，打破“街道設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏法定地位和職權(quán)，其獲取權(quán)力的方式主要還是通過授權(quán)或委托”的窘?jīng)r。充分發(fā)揮地方規(guī)范性文件的自主性空間和獲得權(quán)力的合法性。按照改革要求，抓緊確立街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)或直接授予街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)行政權(quán)。對(duì)地方性法規(guī)或上位法（文）明確規(guī)定的相關(guān)行政許可、行政處罰全部授權(quán)或放權(quán)至街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，杜絕以文代法。

2.2 建立執(zhí)法責(zé)任制度，提高執(zhí)法的效率和準(zhǔn)確性

筆者認(rèn)為，基層行政執(zhí)法要想取得實(shí)效，必須要將執(zhí)法隊(duì)伍與地域緊密結(jié)合。在法律層面確立街鎮(zhèn)作為開展綜合行政執(zhí)法工作的主體資格，本著法權(quán)責(zé)一致原則，突出與居民密切相關(guān)的、投訴率高、查處率高的尤其是多頭執(zhí)法的問題，進(jìn)一步梳理完善街鎮(zhèn)執(zhí)法清單。對(duì)能夠下放到街鎮(zhèn)的相關(guān)執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)予以明確并相對(duì)集中移交，確保區(qū)域全覆蓋、行業(yè)無空白。區(qū)縣相關(guān)部門在做好權(quán)力移交的同時(shí)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。健全和完善傳統(tǒng)的咨詢、聽證制度，并以地方規(guī)范性文件形式進(jìn)一步完善各方面制度。通過相應(yīng)的權(quán)力約束機(jī)制，推進(jìn)基層行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，為基層行政運(yùn)行中重大決策提供程序機(jī)制，提升基層行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行的透明度。

2.3 嚴(yán)格行政執(zhí)法法定程序，建立綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制

進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決杜絕不按規(guī)定使用法律文書、不依法履行告知程序、行政執(zhí)法采用的方式錯(cuò)誤及超過法定期限實(shí)施執(zhí)法行為等方面問題，確保執(zhí)法行為經(jīng)得起檢驗(yàn)。注重部門之間協(xié)作，完善突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制。通過“橫向移交違法案件制度”“雙隨機(jī)抽查制度”等方面制度，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制來增強(qiáng)改革的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政執(zhí)法工作的相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，避免相互脫節(jié)、相互掣肘。以整體理念統(tǒng)籌行政執(zhí)法為重點(diǎn)，構(gòu)建完善職責(zé)清晰、隊(duì)伍精簡、高效協(xié)同、機(jī)制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制機(jī)制。注重綜合行政執(zhí)法管理手段創(chuàng)新。整合現(xiàn)有信息平臺(tái)，建立一個(gè)資源共享、案件并處、規(guī)范監(jiān)督的綜合性執(zhí)法信息平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)高效辦案、高質(zhì)結(jié)案。

2.4 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，塑造良好的社會(huì)職業(yè)形象

逐步完善制度建設(shè)，進(jìn)一步理順各方關(guān)系。以建立街鎮(zhèn)開展綜合執(zhí)法為主、區(qū)縣部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)為輔，區(qū)街兩級(jí)各負(fù)其責(zé)、相互支持、相互監(jiān)督的高效合理行政執(zhí)法模式。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法制與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，切實(shí)提升執(zhí)法隊(duì)伍整體執(zhí)法水平。協(xié)調(diào)專項(xiàng)資金保障，構(gòu)建合理財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。建立職責(zé)明確、管理科學(xué)、投入穩(wěn)定、使用規(guī)范的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，優(yōu)化和改善行政執(zhí)法條件，有針對(duì)性地加大執(zhí)法裝備配備投入和改造。同時(shí)，堅(jiān)持感情帶隊(duì)伍，在工作上支持、在政治上關(guān)愛、在生活上關(guān)心每一名執(zhí)法人員的健康成長，尤其是在工資、福利和待遇等方面給一線執(zhí)法人員予以傾斜［3］。

2.5 構(gòu)建多元監(jiān)督管理，建立合理的績效評(píng)價(jià)機(jī)制

通過構(gòu)建多元的監(jiān)督管理體制，從加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督、加強(qiáng)專項(xiàng)監(jiān)管、完善社會(huì)監(jiān)督三方面著手，堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)，堅(jiān)決防止和克服工作中的各種利益誘惑，堅(jiān)決遏制和懲治腐敗苗頭的出現(xiàn)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必監(jiān)督、違法必追究。按照績效管理的基本要求，科學(xué)合理界定行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、崗位以及具體人員的權(quán)力與責(zé)任。通過完善相應(yīng)的實(shí)績考核標(biāo)準(zhǔn)和體系，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。建立社會(huì)評(píng)估的工作機(jī)制，通過群眾和社會(huì)各界相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施過程及行政執(zhí)法階段性的評(píng)議，促進(jìn)和改變執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，提高辦事效率和執(zhí)政為民的滿意程度。