劉嫻

2021年8月，法國(guó)發(fā)布了《團(tuán)結(jié)發(fā)展和抗擊全球不平等規(guī)劃法》。該法將取代2014年7月通過(guò)的《發(fā)展政策和國(guó)際團(tuán)結(jié)指導(dǎo)和規(guī)劃法》，成為法國(guó)發(fā)展援助領(lǐng)域出臺(tái)的第二部法律。與上一部相比，該法案的新意表現(xiàn)在發(fā)展目標(biāo)的全球化、資源投入的明確化、管理體制的集中化、合作伙伴的廣泛化和評(píng)估體系的獨(dú)立化。其出臺(tái)彰顯了法國(guó)支持全球發(fā)展的大國(guó)雄心，反映出法國(guó)發(fā)展政策的路徑變化，但從本質(zhì)看，其將發(fā)展援助作為擴(kuò)大法國(guó)影響力戰(zhàn)略工具的內(nèi)核并未發(fā)生根本變化。

法案的新意何在

法國(guó)此次發(fā)布的新援助法案包含17項(xiàng)條款及附件，對(duì)發(fā)展援助政策從目標(biāo)、資源、管理模式、合作伙伴和評(píng)估體系五個(gè)方面進(jìn)行了革新和完善：

一是發(fā)展目標(biāo)的全球化。該法案將聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程置于戰(zhàn)略目標(biāo)的突出位置，突顯法國(guó)的國(guó)際主義和全球理念。在法案第一項(xiàng)條款中就提出法國(guó)發(fā)展政策的三重目標(biāo)，分別是“消除貧困，打擊不平等現(xiàn)象，解決糧食不安全和營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題，并在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域采取行動(dòng);促進(jìn)人權(quán)，特別是兒童權(quán)利，加強(qiáng)法治和民主，促進(jìn)法語(yǔ)世界發(fā)展;保護(hù)全球公共產(chǎn)品，特別是保護(hù)地球”。法案還明確了優(yōu)先合作領(lǐng)域，包括氣候環(huán)境、性別平等、衛(wèi)生、教育、食品安全、水管理等，加大對(duì)全球公共產(chǎn)品和預(yù)防危機(jī)的投入。除水管理、教育等2014年法案中提出的優(yōu)先領(lǐng)域，其余新領(lǐng)域多為全球性議題，突出體現(xiàn)了法國(guó)參與應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的意愿。

二是資源投入的明確化。新法案首次引入預(yù)算條款，規(guī)定2020～2022年期間發(fā)展援助的財(cái)政撥款規(guī)模，即“到2022年援助科目預(yù)算達(dá)到48億歐元，官方發(fā)展援助占國(guó)民總收入比例達(dá)到0.55%”。此舉一方面是為了履行2017年馬克龍總統(tǒng)上任伊始訪問(wèn)非洲時(shí)作出的承諾。另一方面也體現(xiàn)了戰(zhàn)略方針在具體方案層面的落地，塑造“口惠且實(shí)至”的形象。法案對(duì)2022年后下一個(gè)總統(tǒng)任期的投入也作出了預(yù)期，其中2023年官方發(fā)展援助占國(guó)民總收入比例計(jì)劃達(dá)到0.61%，2024年達(dá)到0.66%，2025年達(dá)到0.7%。如能實(shí)現(xiàn)，法國(guó)將成為少數(shù)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)國(guó)家之一，目前僅有德國(guó)、英國(guó)、瑞典、盧森堡、挪威等國(guó)達(dá)到該目標(biāo)。

2021年5月18日，非洲經(jīng)濟(jì)體融資峰會(huì)在法國(guó)首都巴黎舉行，20多名非洲國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)人以及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與會(huì)。圖為峰會(huì)前夕，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍和夫人在愛(ài)麗舍宮迎接尼日爾總統(tǒng)穆罕默德·巴祖姆和夫人。

三是治理體制的集中化。法案通過(guò)構(gòu)建集中性的治理模式，提高援助的效率。它規(guī)定官方發(fā)展援助集中在最脆弱國(guó)家，特別是19個(gè)優(yōu)先受援國(guó)家（貝寧、布基納法索、布隆迪、科摩羅、吉布提、埃塞俄比亞、岡比亞、幾內(nèi)亞、海地、利比里亞、馬達(dá)加斯加、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、中非、剛果<金>、塞內(nèi)加爾、乍得和多哥），其中18個(gè)在非洲，努力將法國(guó)援助鎖定在撒哈拉以南非洲，發(fā)揮聚集效應(yīng)，防止“撒胡椒面”式援助。另一方面，強(qiáng)化發(fā)展政策的指導(dǎo)架構(gòu)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)法國(guó)開(kāi)發(fā)署的戰(zhàn)略引領(lǐng)和監(jiān)督;在受援國(guó)層面，強(qiáng)調(diào)駐外大使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

四是合作伙伴的廣泛化。法案強(qiáng)調(diào)基于平等、責(zé)任和共同利益原則，調(diào)動(dòng)民間社會(huì)、法國(guó)地方政府、青年、企業(yè)和僑民等力量參與國(guó)際發(fā)展合作，發(fā)展多元合作伙伴關(guān)系。在2014年法案中，幾乎沒(méi)有提到民間社會(huì)。新法案不僅提及，還明確規(guī)定到2022年撥付給民間組織的資金較2017年翻一倍，同時(shí)吸引更多在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域方面發(fā)揮核心作用的國(guó)際機(jī)構(gòu)落戶法國(guó)。

五是評(píng)估體系的獨(dú)立化。該法案的一大亮點(diǎn)是規(guī)定設(shè)立一個(gè)發(fā)展援助獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)，隸屬于國(guó)家審計(jì)署，對(duì)援助戰(zhàn)略、項(xiàng)目和方案的效率、效果和影響進(jìn)行評(píng)估。這一獨(dú)立于政策制定和項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)構(gòu)由議會(huì)議員直接參與，加強(qiáng)了評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，賦予其更高站位和更廣視野，以更大力度推進(jìn)發(fā)展政策一致性和透明度，保障議會(huì)和國(guó)內(nèi)民眾問(wèn)責(zé)。此外，新法案延續(xù)并擴(kuò)充了2014年法案設(shè)定的成果框架指標(biāo)，特別是結(jié)合聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)確定指標(biāo)，對(duì)受援國(guó)實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的情況進(jìn)行量化衡量，為評(píng)估可持續(xù)發(fā)展議程落實(shí)情況提供抓手。

將發(fā)展援助作為戰(zhàn)略工具的內(nèi)核沒(méi)有改變

法案呈現(xiàn)出的時(shí)代性和創(chuàng)新性體現(xiàn)了法國(guó)對(duì)當(dāng)前全球發(fā)展形勢(shì)和挑戰(zhàn)的研判，是其“積極主動(dòng)”發(fā)展政策的延展，一定程度上體現(xiàn)了法國(guó)國(guó)家意志和對(duì)外戰(zhàn)略意圖。

法案延續(xù)了馬克龍政府在國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域的積極姿態(tài)。馬克龍政府一直活躍于國(guó)際發(fā)展合作領(lǐng)域。2019年，法國(guó)擔(dān)任七國(guó)集團(tuán)（G7）輪值主席國(guó)期間，就舉辦多場(chǎng)發(fā)展領(lǐng)域主場(chǎng)活動(dòng)，如G7發(fā)展部長(zhǎng)會(huì)議，第六屆全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金增資會(huì)議，氣候綠色基金增資會(huì)議等，積極引領(lǐng)國(guó)際發(fā)展問(wèn)題，展現(xiàn)其有為政府形象。其核心關(guān)注點(diǎn)，一是呼吁通過(guò)發(fā)展援助促進(jìn)“人”的發(fā)展，特別是加大對(duì)非洲薩赫勒等沖突地區(qū)的人道主義援助和發(fā)展投入;二是應(yīng)對(duì)氣候變化，積極推動(dòng)落實(shí)《巴黎協(xié)定》。2021年2月，法國(guó)外交部長(zhǎng)發(fā)表署名文章《為我們的團(tuán)結(jié)發(fā)展政策提供新的動(dòng)力》指出，世界比以往任何時(shí)候都更需要國(guó)際合作，“應(yīng)該與我們的伙伴一起建設(shè)這個(gè)世界，這是面對(duì)疫情危機(jī)的出路”。

法國(guó)發(fā)展援助有地緣博弈意圖，是其擴(kuò)大全球影響力的工具。近年來(lái)，俄羅斯、土耳其等新興援助主體興起，在一定程度上削弱了法國(guó)在發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家的影響力。法國(guó)意識(shí)到，相較于其他傳統(tǒng)和新興援助國(guó)，其在發(fā)展援助領(lǐng)域有日漸式微之勢(shì)。法國(guó)希望通過(guò)該法案扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)，加強(qiáng)地緣政治影響，“重回賽場(chǎng)”開(kāi)展影響力競(jìng)爭(zhēng)，重振法蘭西榮光。

新法案展現(xiàn)了法國(guó)對(duì)回應(yīng)全球重大議題、推動(dòng)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的積極姿態(tài)，其資金承諾落實(shí)情況和援助體系改革走向值得持續(xù)關(guān)注。特別是今年10月，法非峰會(huì)在法國(guó)蒙彼利埃舉行，會(huì)上關(guān)于其對(duì)非援助的新動(dòng)態(tài)也值得跟蹤。對(duì)于法國(guó)所謂的“大國(guó)危機(jī)感”，應(yīng)該要認(rèn)識(shí)到，國(guó)際發(fā)展合作是具有普惠性和包容性的領(lǐng)域，應(yīng)體現(xiàn)和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價(jià)值，而不僅僅作為大國(guó)影響力和價(jià)值觀競(jìng)爭(zhēng)的賽場(chǎng)。