李萍

（銀川能源學(xué)院，寧夏 銀川 750000）

一、公共行政與政府管理的淵源與含義

（一）產(chǎn)生的背景與淵源

公共行政（Public Administration)和政府管理（Government management)在一般意義上可以從以下兩種緯度進(jìn)行解釋：第一種是關(guān)于知識領(lǐng)域的探索與討論；第二種強(qiáng)調(diào)的是一種受外部環(huán)境影響的動態(tài)分析、決策與執(zhí)行的過程或采取的不同行為方式。二者強(qiáng)調(diào)的都具有“公共性”這一特點(diǎn)。

公共行政的含義最早來源于威爾遜的解釋，他認(rèn)為，“行政與政治不同，行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域?！盵1]即政治與行政二分理論原則。威爾遜的二分理論原則在古德諾那里得到了系統(tǒng)的闡述，以其《政治與行政》的出版為標(biāo)志，其中有觀點(diǎn)認(rèn)為，政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是這種國家意志的具體執(zhí)行。因此，公共行政一開始強(qiáng)調(diào)政治中的決策與執(zhí)行分離。也就是說，政治是負(fù)責(zé)制定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程，行政行為要依靠政治來領(lǐng)導(dǎo)，而政治則依靠行政手段實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

從公共行政的具體發(fā)展淵源來看，其經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)換：第一次是傳統(tǒng)的公正行政。即威爾遜的政治-行政二分法與韋伯的科層制、泰勒的科學(xué)管理革命與原理相結(jié)合，形成了著名的威爾遜-韋伯范式，由此奠定了傳統(tǒng)公共行政的基本模式；第二次即新公共行政。結(jié)束了20 世紀(jì)20 年代前后至70 年代早期傳統(tǒng)公共行政發(fā)展的黃金階段之后，從20 世紀(jì)70、80 年代開始，當(dāng)時的西方國家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及“滯脹”現(xiàn)象，傳統(tǒng)公共行政開始面臨巨大的危機(jī)與挑戰(zhàn)，各個國家紛紛意識到行政改革的必要性和緊迫性，為了謀求解決問題之道，公共政策學(xué)派崛起、新公共管理運(yùn)動悄然興起，自此，“公共管理”一詞開始正式進(jìn)入大眾的視野。第三次是當(dāng)今政府所談的公共管理與政府管理?，F(xiàn)代政府管理更多的關(guān)注的是在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時能否實(shí)現(xiàn)公平性問題。

（二）公共行政與政府管理的含義

公共行政（Public administration）是指國家各行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)而采取的一系列有效活動。具體而言：第一，公共行政是一種“活動”。這一活動的主體是國家、政府及其各行政機(jī)構(gòu)。第二，這一活動面向的客體和對象是社會當(dāng)中的各種能夠產(chǎn)生公共利益且具有公共性的社會事務(wù)。與此相對應(yīng)的，對此類公共社會事務(wù)承擔(dān)主體責(zé)任的必然是具有社會公共權(quán)威的政府機(jī)關(guān)及其行政機(jī)構(gòu)。

政府管理（Government management）屬于公共管理的一個分支，是指以政府作為國家行政的主體機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的管理時承擔(dān)的職責(zé)及具備的功能和作用。

二、公共行政與政府管理的內(nèi)容與特征

（一）公共行政的內(nèi)容與特征

1.公共行政的內(nèi)容

第一，公共行政的主體包括：政府（中央政府和地方政府）；政府各行政機(jī)關(guān)；獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)；授權(quán)和委托型行政主體。

第二，公共行政的客體也就是公共行政的對象，及公共事務(wù)。公共事務(wù)以范圍緯度出發(fā)，又可以分為國家事務(wù)、地方事務(wù)、公民事務(wù)和共同事務(wù)四種。

2.公共行政的特點(diǎn)

第一，公共行政的第一個特點(diǎn)是它的“公共性”。公共行政面向的對，實(shí)現(xiàn)公共利益。

第二，公共行政的政治性。政治性強(qiáng)調(diào)作為國家政府及其行政機(jī)構(gòu)在行使公共權(quán)力的時候具有權(quán)威性、層次性、穩(wěn)定性。

第三，公共行政的法制性。一切公共行政的活動都應(yīng)在法律法規(guī)的前提之下，不能越過法律的底線行使公共行政權(quán)力。

第四，公共行政的民主性。強(qiáng)調(diào)政府及其行政機(jī)構(gòu)在進(jìn)行公共行政活動的時候要讓民眾參與進(jìn)來，聽取多方意見，綜合施策綜合治理。

（二）政府管理的內(nèi)容及特征

1.政府管理的內(nèi)容

第一，政府管理的主體是政府及其行政機(jī)構(gòu)，以及為公共利益的社會團(tuán)體。

第二，政府管理的客體和對象是一切社會公共事務(wù)。社會公共事務(wù)的內(nèi)容又具體包括公共資源和公共項(xiàng)目、各種社會問題（突發(fā)問題）等。

第三，政府管理的目的是增進(jìn)社會公共利益、推動整個社會協(xié)調(diào)向前發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)社會公平正義。

2.政府管理的特征

第一，政府作為管理主體的正當(dāng)性。政府作為行政主體在具體實(shí)踐中，是否具有正當(dāng)性。首先，觀察是否符合歷史和時代發(fā)展的一般趨勢；其次，觀察其管理的效果和解決問題的方式能否說服公眾，產(chǎn)生政府公信力；最后，觀察其能否獲得公眾的認(rèn)同和支持。

第二，政府管理強(qiáng)調(diào)主體多元化。社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，政府不可能做到包打天下，政府的職能和精力有限，因此強(qiáng)調(diào)多元化的治理主體。

第三，政府管理強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性。政府績效貫穿于政府管理的全部過程之中，強(qiáng)調(diào)政府管理職能必須建立在對自身職能的準(zhǔn)確定位上。

三、公共行政與政府管理的關(guān)系

學(xué)術(shù)界和理論界對公共行政和政府管理的關(guān)系，一直以來都是爭論和熱議的焦點(diǎn)?？傮w而言，公共行政與政府管理之間的關(guān)系是相互對立又相互統(tǒng)一，既有所差別又相互聯(lián)系的。具體從以下幾個方面進(jìn)行論述：

（一）政府管理是對公共行政的繼承與從屬

首先，政府管理作為公共管理范圍之下的一個分支，其產(chǎn)生與發(fā)展離不開公共管理的產(chǎn)生與興起?！肮补芾怼笔窃?0 世紀(jì)70、80 年代傳統(tǒng)公共行政面臨危機(jī)，各個國家開始紛紛思考行政轉(zhuǎn)型與改革，建立起將公共政策學(xué)與公共行政學(xué)相結(jié)合起來，不同于過去的傳統(tǒng)公共行政顯得更為迫切。在這樣的一種時代大背景之下，公共管理的概念被正式提出。其次，這里所說的政府管理是作為后來公共管理概念當(dāng)中的一個分支內(nèi)容，公共管理中的管理者和主體包括既包括政府，也包括非盈利部門、私部分和一些非政府組織。從這個角度來講，政府管理屬于公共管理的一部分，它與公共行政之間的關(guān)系是一種繼承，同時也是一種從屬。

（二）從定義和范圍來看，公共行政與政府管理隸屬于同一個框架

公共行政與政府管理是公共管理當(dāng)中的兩個模式，一個強(qiáng)調(diào)采取手段與方式，一個強(qiáng)調(diào)管理中的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過程。但是二者都突出了一個共性特點(diǎn)，即“公共性”的目的。

公共行政與政府管理又被用來承擔(dān)公共部門管理活動當(dāng)中的兩種不同的模式。首先，由于公共管理活動所處的外部生存環(huán)境的不斷變化，導(dǎo)致了公共行政開始向公共管理的轉(zhuǎn)變。其次，從公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變，又體現(xiàn)了公共管理部門的管理與執(zhí)政過程中理念的轉(zhuǎn)變。比如，隨著時代的發(fā)展，政府職能與管理念也在發(fā)生著改變，由過去的傳統(tǒng)型政府開始向服務(wù)型政府、效能型政府和數(shù)字化政府轉(zhuǎn)變。開始關(guān)注公共利益獲得者以及管理主體對政府辦事效率的滿意度，政府行政理念開始借鑒市場發(fā)展和企業(yè)服務(wù)的理念、將群眾和作用對象的獲得感作為政府管理和公共行政的新的關(guān)注點(diǎn)。

（三）公共行政與政府管理的對立關(guān)系

公共行政作為一種國家政府和公共機(jī)關(guān)、部門向社會公眾提供的公共服務(wù)活動，重點(diǎn)關(guān)注的焦點(diǎn)在于政府和機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)行力上。公務(wù)員在執(zhí)行工作的過程中，更多的是一種被動執(zhí)行的地位，被動地聽從、服從上級領(lǐng)導(dǎo)的指示和命令，強(qiáng)調(diào)的是一種辦事的程序以及如何能夠?qū)⑸霞壍恼咿D(zhuǎn)化為行動的過程。

而政府管理更多地強(qiáng)調(diào)的是政府在執(zhí)行這種程序和命令時所采用的方式方法，或者說技術(shù)性的手段，并最終指向任務(wù)執(zhí)行所產(chǎn)生的效能如何，以及任務(wù)沒有達(dá)成所需要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任是什么。

（四）公共行政與政府管理的理念與方式均須適應(yīng)時代的發(fā)展

作為十四五規(guī)劃的開局之年，我們國家未來發(fā)展目標(biāo)已由全面建成小康社會向2035 年建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家邁進(jìn)。新的時代孕育新的思想，新的價值觀和新的執(zhí)政理念。總體而言，新時代的行政價值和執(zhí)政理念始終要堅(jiān)持適應(yīng)中國政府治國理政之道變革的切實(shí)需要，始終將人民群眾對美好生活的向往作為追求的目標(biāo)，以更加高效、更加公平地實(shí)現(xiàn)社會公共利益最大化作為堅(jiān)持的原則。這對我國政府公共行政體制改革提出了緊迫的要求。同時，政府管理方面也暴露出了一些新的情況和新的問題，也急需面對和解決。

因此，不論是公共行政或是政府管理，都應(yīng)以時代的發(fā)展作為背景，都應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展的潮流，不斷解決新的問題，轉(zhuǎn)變新的思路，變革新的方式，政府改革與行政需要與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和社會主義和諧社會發(fā)展的執(zhí)政理念，從這個意義上而言，公共行政和政府管理成為了政府發(fā)展改革過程中的兩個相互統(tǒng)一的命題，相輔相成。

四、反思與總結(jié)

關(guān)于公共行政與公共管理的關(guān)系，學(xué)界的討論一直都存在。公共行政和政府管理作為不同歷史時期所提出的概念，其擁有不同的管理內(nèi)涵。一般而言，政府管理作為公共管理的一個分支內(nèi)容，其較公共行政之后而興起，政府管理是公共行政的一種順勢承接。在本文中，筆者認(rèn)為二者之間的關(guān)系體現(xiàn)在繼承與從屬、對立與統(tǒng)一以及相輔相成幾個方面。二者在追求“公共性”、“社會性”、“公平性”、“效能性”的方面也在彼此影響與推動。公共行政需要借鑒政府管理與管理過程中的一些方法和概念，同樣，政府管理也要從公共行政當(dāng)中學(xué)習(xí)某些思想、理論和方法。并且隨著時代的發(fā)展，不論是公共行政或是政府管理，面對的生態(tài)環(huán)境也在發(fā)生著變化，所采用的公共行政方式和手段以及政府管理的理念方式也都要順應(yīng)時代的發(fā)展。

注釋：

①張國慶.《公共行政學(xué)》.北京大學(xué)出版社.2017.