耿瑞懌

（延安大學(xué)，陜西 延安 716000）

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)入新的時(shí)期，樹立正確的績(jī)效觀，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的主題。對(duì)于政府而言，什么樣的政府才是好政府？好政府的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何有效地提高政府的服務(wù)質(zhì)量？作為政府行為價(jià)值判斷的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)在整個(gè)政府運(yùn)作的過(guò)程中有著重要作用，指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)與否影響著整個(gè)體系的價(jià)值，進(jìn)而引導(dǎo)著地方政府的行為選擇和價(jià)值方向。這就需要通過(guò)科學(xué)的政績(jī)觀來(lái)實(shí)現(xiàn)，而科學(xué)的政績(jī)觀需要一套完整的績(jī)效評(píng)估體系來(lái)保障。本文采取文獻(xiàn)研究法，以地方政府組織績(jī)效指標(biāo)為內(nèi)容基礎(chǔ)，從評(píng)估指標(biāo)的選取、績(jī)效評(píng)估模式等方面系統(tǒng)的比較理論和實(shí)踐中政府績(jī)效指標(biāo)體系的差異和特征，為提高指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)的科學(xué)性和應(yīng)用性尋求對(duì)策方向。

二、文獻(xiàn)的回顧

近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的相關(guān)研究層出不窮。目前對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究主要有以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的價(jià)值取向。倪星、李曉慶提出績(jī)效評(píng)估要做到效率與公平并重、兼顧效率與民主、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展同步。[1]臧乃康認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估的靈魂是評(píng)估價(jià)值，并指出公眾主體價(jià)值沒有體現(xiàn)、公共利益未成為共同價(jià)值，公共服務(wù)、公平公正價(jià)值缺失等。[2]唐龍輝也有類似觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)政府績(jī)效價(jià)值取向的理解存在偏差，以“GDP 對(duì)績(jī)效”的價(jià)值取向是泛化的，“以人為本”的價(jià)值取向是形式化的。[3]姜曉萍、郭金云認(rèn)為傳統(tǒng)公共服務(wù)績(jī)效強(qiáng)調(diào)工具理性，表現(xiàn)出效率優(yōu)先、泛經(jīng)濟(jì)等價(jià)值偏差。為此，有必要根據(jù)公共服務(wù)及其績(jī)效的特點(diǎn)從公共服務(wù)本身的價(jià)值定位出發(fā)，以公平正義、公民滿意和公共責(zé)任等公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。[4]張穎、趙宇認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估是從民生的來(lái)維度衡量政府績(jī)效，強(qiáng)調(diào)地方政府在運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行公共管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)要關(guān)注民生，改善民生。[5]

二是通用績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建。彭國(guó)甫闡述了地方政府事業(yè)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)原則和構(gòu)建其指標(biāo)體系的四大影響權(quán)變因素，以平衡記分卡為框架，將地方政府績(jī)效評(píng)估分為地方政府管理業(yè)績(jī)、管理成本和政府內(nèi)部管理三大類并構(gòu)建評(píng)估體系。[6]唐任伍借鑒了全球研究政府效率的權(quán)威機(jī)構(gòu)IMD（瑞士國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院）測(cè)度政府效率理論,以中國(guó)政府實(shí)際為基礎(chǔ)結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),構(gòu)建了一套由政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利四個(gè)維度及其子因素組成的測(cè)度省級(jí)地方政府效率的指標(biāo)體系。[7]尚虎平在利用RBF 軟聚類、BIRCH 硬聚類相結(jié)合對(duì)江蘇四市進(jìn)行的綜合聚類的基礎(chǔ)上，挖掘出了一套基于一定支持度的我國(guó)市級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，包括 10 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、30 個(gè)二級(jí)指標(biāo)與 90 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。田麗媛對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行研究設(shè)計(jì)了一套我國(guó)縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

三是地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題研究。[8]贠杰闡述了國(guó)內(nèi)地方政府績(jī)效評(píng)估技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)狀，指出當(dāng)前地方政府績(jī)效結(jié)構(gòu)研究薄弱、評(píng)估指標(biāo)技術(shù)定位偏差、數(shù)據(jù)來(lái)源障礙等問(wèn)題。[9]楊婷、沈杰發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中存在評(píng)估指標(biāo)設(shè)置不合理，重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)忽視了環(huán)境資源指標(biāo)等問(wèn)題。指標(biāo)權(quán)重不科學(xué)，量化指標(biāo)設(shè)置錯(cuò)位。并以平衡計(jì)分卡為框架，利用DEMATEL 方法，結(jié)合地方政府工作重點(diǎn)對(duì)各指標(biāo)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重，建立了較為科學(xué)的地方政府績(jī)效考核評(píng)估體系。[10]尚虎平將172 個(gè)政府介入社會(huì)事務(wù)形成獨(dú)特績(jī)效的案例進(jìn)行了“主體化”處理，在控制了中央與地方性政策性意見等因素之后，通過(guò)多元回歸發(fā)現(xiàn):民眾訴求、公共利益等都在推動(dòng)著我國(guó)政府獨(dú)特績(jī)效的形成。[11]

四是對(duì)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的效度檢驗(yàn)。尚虎平、趙盼盼對(duì)42 個(gè)案例的指標(biāo)體系進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)了模式指標(biāo)差別不大，有個(gè)別指標(biāo)為了突出模式價(jià)值特色跳躍性賦值。[12]尚虎平、雷于萱對(duì)選取了我國(guó)東、中、西部地區(qū)共50 個(gè)縣級(jí)政府的指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)它們的潛績(jī)進(jìn)行了實(shí)證測(cè)評(píng)。[13]彭國(guó)甫、盛明科采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）某市區(qū)下5 個(gè)縣級(jí)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。[14]對(duì)馬雁軍、趙國(guó)杰基于DEA 方法對(duì)10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

三、典型的政府評(píng)估模式

從地方政府績(jī)效實(shí)踐模式來(lái)看，經(jīng)過(guò)近40 年的探索，地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐模式逐漸成熟，評(píng)估理念和方法不斷更新，從最初階段依附于目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能建設(shè)及公眾評(píng)議等工作的管理機(jī)制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎姜?dú)立的評(píng)估模式，初步探索出了一條具有典型中國(guó)特色的地方政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展之路。改革開放以來(lái)，隨著時(shí)代的發(fā)展和政策的變化，總體上已經(jīng)從純追求效率轉(zhuǎn)向公平與效率并重，這一變化對(duì)評(píng)估產(chǎn)生了很大的影響，在不同的功能定位下，各地評(píng)估實(shí)踐的內(nèi)在目的、結(jié)構(gòu)和行為逐步形成差異，外在表現(xiàn)為評(píng)估方式和模式的差異。

以關(guān)鍵指標(biāo)考核為主的目標(biāo)責(zé)任制模式，以青島市為例，青島市委、市政府作為主體將“三個(gè)文明”建設(shè)為基礎(chǔ)目標(biāo)管理理念引入各機(jī)關(guān)、各部門，2003 年至2004 年，青島市委、市政府聯(lián)合成立了11 個(gè)目標(biāo)考核組，對(duì)全市12 個(gè)市（區(qū)、縣）和 84 個(gè)市直屬部門、單位的工作情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、黨建和重要貢獻(xiàn)為一級(jí)指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)權(quán)重最大，全面推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)的目標(biāo)管理，逐步建立起“科學(xué)民主”為核心的目標(biāo)績(jī)效管理體制、主決策機(jī)制、責(zé)任制衡執(zhí)行機(jī)制、督查考核監(jiān)督機(jī)制、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制”。福建效能建設(shè)改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)對(duì)政府主體行為的約束，系統(tǒng)消除“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化”的弊端。以政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾為評(píng)估主體，采用指標(biāo)考核、公眾評(píng)議、察訪核驗(yàn)的評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果抄送省委組織部，實(shí)施效能問(wèn)責(zé)，省直單位根據(jù)考評(píng)結(jié)果實(shí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，反饋整改?！肮娫u(píng)議”的模式中珠海以發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、統(tǒng)計(jì)市民投訴為形式推出的“萬(wàn)人評(píng)議政府”，邯鄲則是以發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的市民評(píng)議政府及其職能部門的形式。指標(biāo)評(píng)估選擇是以定量評(píng)估，定性評(píng)價(jià)。2004 年，蘭州大學(xué)成立了中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中心，受甘肅省委托，對(duì)甘肅省39 個(gè)省調(diào)查甘肅非公有制企業(yè)對(duì)全省的39 個(gè)省級(jí)政府部門及 14 個(gè)地級(jí)市政府的績(jī)效評(píng)議，該委托評(píng)估方式也被稱為“蘭州試驗(yàn)”。這則是一個(gè)典型的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估。2006 年武漢市政府邀請(qǐng)全球最大的管理咨詢機(jī)構(gòu)“麥肯錫咨詢公司”參加武漢市政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，同年11 月廈門市思明區(qū)政府也邀請(qǐng)了“福州博智市場(chǎng)研究有限公司”進(jìn)行公眾滿意度評(píng)估?？?jī)效評(píng)估的科學(xué)性、規(guī)范化程度也不斷加深，評(píng)估的深度和廣度也不斷擴(kuò)大。2017 年，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政府績(jī)效評(píng)估課題組發(fā)布的《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》藍(lán)皮書，作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)4 個(gè)直轄市、15個(gè)副省級(jí)市、317 個(gè)地市級(jí)政府的綜合施政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

四、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系現(xiàn)狀

從學(xué)術(shù)研究進(jìn)展來(lái)看，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估研究不斷深化，指標(biāo)不斷推進(jìn)，但突出問(wèn)題還是實(shí)踐應(yīng)用性差，全國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)難以持續(xù)推進(jìn)。具體表現(xiàn)為：一是考核對(duì)象的界定比較籠統(tǒng)，學(xué)術(shù)界的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系大多對(duì)象模糊不具體。從行政層級(jí)來(lái)看，我國(guó)地方政府包括有省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)市、區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于沒有明確的對(duì)象，在實(shí)踐中難以適用。在指標(biāo)選擇的過(guò)程中多采用結(jié)果指標(biāo)，很少涉及過(guò)程指標(biāo)。評(píng)估內(nèi)容側(cè)重于績(jī)效和結(jié)果導(dǎo)向，而不是行為和過(guò)程。二是定性和定量指標(biāo)設(shè)置不合理，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不系統(tǒng)，政府綜合績(jī)效、政府部門績(jī)效、人員績(jī)效評(píng)估往往混淆不清。指標(biāo)體系的形成主要是對(duì)工作指標(biāo)的抽取、排列和組合，其變異性和差異性較大，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的專業(yè)理論支撐；政府績(jī)效設(shè)計(jì)具有明顯的剛性特征，績(jī)效改進(jìn)空間和評(píng)估激勵(lì)有限。三是指標(biāo)價(jià)值取向的選擇，價(jià)值取向是政府績(jī)效評(píng)估的理論靈魂，結(jié)構(gòu)本質(zhì)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。在從效率向追求公民滿意和民主轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)也在不斷地變化。大多數(shù)學(xué)者在設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，為了突出設(shè)計(jì)指標(biāo)的價(jià)值取而忽略了一些客觀指標(biāo)。四是評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺乏評(píng)分細(xì)則和可操作性解釋。對(duì)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)和具體指標(biāo)內(nèi)涵與含義進(jìn)行解讀，可以增進(jìn)讀者對(duì)指標(biāo)體系和具體指標(biāo)要素的理解，有助于對(duì)指標(biāo)體系深入系統(tǒng)地理解，為實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系缺乏解釋，大部分學(xué)者僅只是對(duì)其績(jī)效框架進(jìn)行了簡(jiǎn)單地描述，對(duì)政府績(jī)效考核指標(biāo)體系進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明的學(xué)者并不多。

與學(xué)術(shù)界不同，地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)估的探索大多是基于實(shí)踐的。這一探索過(guò)程中，青島、廈門、煙臺(tái)、珠海、蘭州等地的政府和部門從不同側(cè)面切入，形成一些顯著差異的典型做法，并隨著時(shí)間的推移逐漸聚合為各類成型的模式。但由于缺乏統(tǒng)一的政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)，尚未形成完整統(tǒng)一的政府績(jī)效評(píng)估體系。各地實(shí)踐呈現(xiàn)出“自發(fā)”和“分散”兩種類型，各地政府自身的層級(jí)和權(quán)力也存在差異，這使得各地區(qū)之間缺乏客觀的比較，難以取長(zhǎng)補(bǔ)短。首先，與學(xué)術(shù)界相比，地方政府實(shí)踐模式有明確的考核對(duì)象，但是模式建設(shè)中的績(jī)效指標(biāo)中比較被動(dòng)，多以上級(jí)下發(fā)的相關(guān)文件中規(guī)定的考核指標(biāo)進(jìn)行考核。其次，是在眾多模式中，對(duì)政府本身而言，各地實(shí)踐缺乏自我改進(jìn)的動(dòng)力，容易陷入模式怪圈；對(duì)上級(jí)政府而言，由于缺乏判斷各類評(píng)估模式質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也難以選擇優(yōu)質(zhì)的模式提升。再者，在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)評(píng)估和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估中，評(píng)估主體和評(píng)估方式的差異在一定程度上阻礙了評(píng)估的規(guī)范化和公開化。最后是模式趨同性高，很多地區(qū)標(biāo)桿模式被直接套用，忽視了因地制宜的建設(shè)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，導(dǎo)致模式存在很多低效性，缺乏學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐的結(jié)合。

五、指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法建議

通過(guò)理論和實(shí)踐模式的研究，理論上側(cè)重于對(duì)地方政府績(jī)效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的描述，而沒有對(duì)具體的指標(biāo)和考核方法進(jìn)行詳細(xì)的描述；而實(shí)踐模式大多以價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)，注重評(píng)估主體和評(píng)估方法。建立應(yīng)用、科學(xué)性的績(jī)效評(píng)估體系，要從理論與實(shí)踐上合理設(shè)計(jì)績(jī)效結(jié)構(gòu)，選取可量化、可考核的指標(biāo)要素，下一步可以從以下幾個(gè)方面提高政府績(jī)效評(píng)估績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性和應(yīng)用性。

第一，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要考慮理論的嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)踐的應(yīng)用性，大多數(shù)學(xué)者設(shè)計(jì)的理論指標(biāo)體系之所以沒有在實(shí)踐中得到應(yīng)用，是因?yàn)橹笜?biāo)選取過(guò)于注重理論層面的構(gòu)架，而對(duì)于數(shù)據(jù)指標(biāo)的可獲得性、應(yīng)用性沒有深入研究，定性和定量指標(biāo)評(píng)估結(jié)果的內(nèi)在性不一致。而實(shí)踐模式中，其績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)多以應(yīng)用為基礎(chǔ)，而缺乏一定的理論依據(jù)。政府自身進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估無(wú)法解決理論和工具專業(yè)化問(wèn)題，外部評(píng)估無(wú)法評(píng)估政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，因此，地方政府績(jī)效評(píng)估的未來(lái)路徑應(yīng)建立在理論和實(shí)踐相結(jié)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的有機(jī)結(jié)合之上。

第二，大多數(shù)研究者采用的方法過(guò)于單一，定性研究較多，定量研究較少多集中在個(gè)案描述上，多案例比較少見。在接下來(lái)的研究過(guò)程中，一方面要把握研究的主方向，在探索地方政府績(jī)效評(píng)估要素的基礎(chǔ)上，深入分析各地實(shí)踐做法的有效性和局限性，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估模式再評(píng)估，并明確評(píng)估模式的發(fā)展方向；另一方面，增加地方政府績(jī)效評(píng)估的案例研究，加強(qiáng)定量研究方法的應(yīng)用，著力提升研究?jī)r(jià)值。吸取各種框架的優(yōu)點(diǎn)，依據(jù)政府職能設(shè)計(jì)績(jī)效結(jié)構(gòu)。政府績(jī)效評(píng)估的目的是反映政府職能的履行情況，為政府職能轉(zhuǎn)變提供方向，因此，對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行分解，借鑒和運(yùn)用邏輯模型等方法對(duì)職能工作所包含的各項(xiàng)任務(wù)的投入、過(guò)程、產(chǎn)出及效果等進(jìn)行詳細(xì)的分析描述。

第三，加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)的理論解釋與實(shí)踐應(yīng)用解釋。績(jī)效指標(biāo)需要說(shuō)明其構(gòu)成、適用對(duì)象和注意事項(xiàng)，以便于讀者了解其原理和操作說(shuō)明。指標(biāo)名稱的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)要反映考核內(nèi)容的簡(jiǎn)潔性和簡(jiǎn)明性，與指標(biāo)考核內(nèi)容口徑一致，避免重復(fù)命名。對(duì)隸屬度分析能夠刪除一些不反映地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)，從而提高評(píng)估指標(biāo)的質(zhì)量，增強(qiáng)評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。