文·溫娟莉

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和社會各界對檔案服務(wù)便捷化需求的快速提升，電子文件“雙套制”管理弊端日益顯現(xiàn)，“單套制”全流程管理的新模式成為當(dāng)下研究探討的熱點之一[1]。作為電子文件的重要門類及組成部分，行政審批電子文件“單套制”管理模式具備電子文件管理的一般屬性。行政審批電子文件“單套制”全流程管理模式的產(chǎn)生與現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)，具有符合時代發(fā)展要求的新內(nèi)涵。

一、行政審批電子文件“單套制”全流程管理內(nèi)涵及產(chǎn)生背景

（一）“單套制”全流程管理模式的內(nèi)涵及特點

行政審批電子文件“單套制”管理，是指在對現(xiàn)代信息辦公系統(tǒng)生成的行政審批類電子文件分類歸檔時，只對電子存儲媒介及數(shù)字信息進(jìn)行保存與管理。不同于紙質(zhì)檔案的收集、管理、保存、利用等傳統(tǒng)管理模式，電子文件“單套制”全流程管理通過現(xiàn)代信息技術(shù)，將電子文件管理嵌入至其形成、辦理、收集、管理和利用的全生命周期。相較于“雙套制”管理模式，“單套制”全流程管理是無紙化辦公模式下對電子文件管理模式的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)的是電子文件的全流程管理狀態(tài)。隨著電子政務(wù)服務(wù)的快速實施以及無紙化辦公程度的不斷深化，“雙套制”管理模式終將被“單套制”取代。

（二）“單套制”全流程管理模式的產(chǎn)生背景

長期以來，鑒于對電子文件長久保存過程中的安全問題意見不一，檔案部門廣泛采用紙質(zhì)檔案和電子檔案一同歸檔管理的“雙套制”管理模式。2003年國家檔案局發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》規(guī)定，電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文制成紙質(zhì)公文，與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)[2]。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，電子文件數(shù)量愈益增多，按照“雙套制”要求開展檔案管理，勢必造成資源上的浪費，而且一些比較特殊的電子文件也無法轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)檔案或微縮膠片進(jìn)行保存。改變傳統(tǒng)的“雙套制”管理模式，科學(xué)開展電子文件“單套制”管理模式研究，探索建立“單套制”全流程科學(xué)管理體系，對于檔案事業(yè)的發(fā)展具有重要的理論和實踐價值。

二、行政審批電子文件“單套制”全流程管理存在的問題

（一）理論與實際不相銜接的問題

當(dāng)前，有關(guān)電子文件“單套制”全流程管理模式的研究成果不斷面世。上海自貿(mào)區(qū)開展的電子檔案“單套制”試點管理，浙江省檔案局規(guī)定的各行政機(jī)關(guān)電子文件在形成辦理階段采取單軌運行模式，均為“單套制”全流程管理模式提供了可貴經(jīng)驗。

在電子文件“單套制”管理的研究及應(yīng)用取得進(jìn)展的過程中，理論和實踐兩個層面存在著不相銜接問題。問題的產(chǎn)生原因，一是由于我國開展電子文件“單套制”全流程管理工作的時間較晚，實踐經(jīng)驗有限，理論成果儲備不足，尚未形成理論與實踐相互促進(jìn)的健康環(huán)境。目前，相較于電子文件的“雙套制”管理，“單套制”管理理論研究缺乏系統(tǒng)性，在法律支持、技術(shù)保障和管理架構(gòu)等方面仍缺乏有效支撐。在實際工作中，“單套制”管理僅在上海、浙江等信息化水平較為發(fā)達(dá)的地區(qū)展開試點，尚未在全國范圍內(nèi)推廣。二是由于國情差別和工作模式的差異，國外現(xiàn)有的較為完善的“單套制”管理理論與經(jīng)驗，短時間內(nèi)很難對我國的檔案工作起到良好的借鑒作用。

（二）電子文件流轉(zhuǎn)過程中的安全問題

隨著現(xiàn)代信息系統(tǒng)的不斷建設(shè)，電子文件基本上由業(yè)務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生，并在其中流轉(zhuǎn)、傳輸。因其自身特性，電子文件在流轉(zhuǎn)及傳輸過程中存在一定風(fēng)險，比如信息易遭篡改且不留痕跡，出現(xiàn)問題難以查證；共享性較強(qiáng)，易造成信息泄密；生成、管理和保存依賴計算機(jī)設(shè)備，如后者出現(xiàn)問題或與其不能兼容，將出現(xiàn)信息無法讀取等問題；傳輸依賴網(wǎng)絡(luò)，如網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)異?；蛟夥欠ㄈ肭?，極易出現(xiàn)信息丟失或被盜取等情況[3]。

與一般的電子文件相較，行政審批電子文件由于產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)和傳輸?shù)南到y(tǒng)覆蓋范圍廣、應(yīng)用節(jié)點多，流轉(zhuǎn)過程更為復(fù)雜，對于安全性的保障要求更高。保障行政審批電子文件流轉(zhuǎn)過程中的安全，確保內(nèi)容不被篡改、竊取，流轉(zhuǎn)日志清晰、透明，出現(xiàn)問題能及時追溯、補(bǔ)救以及在不獲知內(nèi)容的情況下，驗證文件的安全性、原始性和完整性，成為包括行政審批類在內(nèi)的電子文件“單套制”全流程管理模式應(yīng)用、推廣亟須解決的問題。

（三）電子文件長久保存過程中的數(shù)據(jù)安全問題

在確保流轉(zhuǎn)安全的同時，行政審批電子文件“單套制”全流程管理還應(yīng)注重流轉(zhuǎn)結(jié)束后長久保存過程中的數(shù)據(jù)安全問題。在電子文件長久保存的過程中，導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全問題的因素主要包括，一是因存儲載體損壞極難發(fā)現(xiàn)，電子文件的安全性檢查帶有一定難度；二是除因人為操作失誤、系統(tǒng)宕機(jī)等內(nèi)部因素外，黑客攻擊、計算機(jī)病毒、自然災(zāi)害等外部因素都會導(dǎo)致文件信息的丟失；三是電子文件離線備份保存時，數(shù)據(jù)存儲介質(zhì)在存放過程中受環(huán)境和自身因素影響出現(xiàn)損壞，而無法及時獲知；四是因計算機(jī)技術(shù)的更新迭代，電子文件數(shù)據(jù)可能因讀取技術(shù)的淘汰而無法獲取。安全問題的潛在風(fēng)險不解決，電子文件“單套制”全流程管理工作將難以開展。

三、解決行政審批電子文件“單套制”管理問題的基本對策

（一）強(qiáng)化思想認(rèn)識

檔案部門和檔案工作人員應(yīng)將電子文件擺在與紙質(zhì)文件相同的高度，充分認(rèn)識電子文件“單套制”全流程管理模式取代“雙套制”趨勢的不可逆轉(zhuǎn)性。一是重視電子文件的管理規(guī)范化。電子文件“單套制”全流程管理的科學(xué)、有效開展依賴于產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)全過程的管理規(guī)范，應(yīng)對涉及電子文件從產(chǎn)生至進(jìn)館保管期間的全生命周期運動各階段的規(guī)范管理給予充分重視。二是重視電子文件的元數(shù)據(jù)。電子文件的生成、流轉(zhuǎn)、整理、歸檔、保存、利用等環(huán)節(jié)都依賴于計算機(jī)系統(tǒng)，其中每個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生對應(yīng)的元數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)能夠讓電子文件更容易理解、查找、管理和使用，推行電子文件“單套制”全流程管理模式，必須保障元數(shù)據(jù)的安全和完整。三是注重電子文件的真實性。針對電子文件容易遭到篡改等特點，檔案部門和檔案工作者應(yīng)加強(qiáng)對電子簽名、時間戳、區(qū)塊鏈、哈希運算等各類安全保障技術(shù)的重視，做到及時了解、主動學(xué)習(xí)并加以運用。

（二）搭建“單套制”全流程管理架構(gòu)

行政審批電子文件“單套制”全流程管理離不開安全可靠、科學(xué)合理的系統(tǒng)架構(gòu)。一是根據(jù)業(yè)務(wù)流程對系統(tǒng)架構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。首先，不斷完善前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)，使其符合“單套制”全流程管理要求和前端業(yè)務(wù)人員的使用習(xí)慣。其次，積極推動建立區(qū)域統(tǒng)一電子文件檔案管理平臺。各級綜合檔案館應(yīng)為區(qū)域內(nèi)各立檔單位檔案室提供統(tǒng)一的檔案管理系統(tǒng)，一方面將電子文件管理嵌入檔案管理全生命周期，實現(xiàn)電子檔案的實時歸檔、應(yīng)歸盡歸和在線移交接收、區(qū)域共享利用，另一方面有利于檔案館在線指導(dǎo)各立檔單位檔案工作，為雙方的溝通交流提供便利。二是夯實網(wǎng)絡(luò)硬件基礎(chǔ)環(huán)境。科學(xué)合理的系統(tǒng)架構(gòu)應(yīng)搭建于安全可靠的硬件基礎(chǔ)之上，電子文件“單套制”全流程管理模式的構(gòu)建基于多用戶網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，夯實網(wǎng)絡(luò)硬件基礎(chǔ)環(huán)境是推行電子文件“單套制”全流程管理模式的前提。

（三）保障電子文件安全

確保電子文件的安全是“單套制”全流程管理模式推廣應(yīng)用的前提。對于電子文件的安全保障要求，貫穿于流轉(zhuǎn)與長久保存的過程之中。一是保障電子文件流轉(zhuǎn)過程中的安全。電子文件的流轉(zhuǎn)基于網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，針對病毒、黑客等外部因素造成的潛在風(fēng)險可通過網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備進(jìn)行防范；對于內(nèi)部風(fēng)險如易遭篡改等可通過數(shù)據(jù)保真技術(shù)監(jiān)控電子文件流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)，出現(xiàn)問題時能夠追溯、還原數(shù)據(jù)信息。二是保障電子文件長久保存過程中的安全。首先，應(yīng)按照國家出臺的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對電子文件長期保存的數(shù)據(jù)格式作出明確要求，確保文件能夠正常讀??；其次，采用數(shù)據(jù)保全技術(shù)解決電子文件數(shù)據(jù)保存過程中潛在的存儲介質(zhì)和數(shù)據(jù)安全問題，實現(xiàn)對電子文件的實時監(jiān)測、實時預(yù)警、實時保全、實時修復(fù)。另外，針對涉密的重要電子文件信息，可以采用加密技術(shù)保障安全。

（四）提高人才保障力度

行政審批電子文件“單套制”全流程管理以現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用為前提。實現(xiàn)電子文件“單套制”全流程管理，對檔案工作者的自身素質(zhì)和檔案部門的人才隊伍建設(shè)提出了新要求。

廣大檔案工作者必須增強(qiáng)學(xué)習(xí)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息和電子文件管理知識的積極性、主動性，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，提升綜合素質(zhì)。檔案部門應(yīng)不斷加大培訓(xùn)力度，為檔案工作者開闊視野、提升素養(yǎng)搭建平臺。在結(jié)合工作實際的基礎(chǔ)上，可以采取“請進(jìn)來”“走出去”的方式，邀請專家學(xué)者講授現(xiàn)代信息技術(shù)和電子檔案知識；選送業(yè)務(wù)骨干赴先進(jìn)地區(qū)尤其是已成功開展電子文件“單套制”全流程管理的單位或部門，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，并消化吸收、為我所用。

近年來，作為全國第一家達(dá)到“全國示范數(shù)字檔案館”標(biāo)準(zhǔn)的省會城市檔案館，濟(jì)南市檔案館緊緊圍繞深化“一網(wǎng)通辦”改革的工作目標(biāo)，經(jīng)山東省檔案館批準(zhǔn)立項，開展行政審批電子文件“單套制”全流程管理模式研究，以行政審批事項材料在線歸檔為切入點，探索電子文件“單套制”全流程管理模式，推動在線政務(wù)服務(wù)電子文件在線歸檔、在線管理。在科研項目實施工作中，通過制定行政服務(wù)審批電子文件“單套制”管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建設(shè)電子化歸檔智能處理、電子文件保真、館室一體化、電子檔案長久保存等系統(tǒng)，實現(xiàn)了行政審批電子文件“單套制”管理制度化、安全化、規(guī)范化的目標(biāo)。科研項目的順利實施，進(jìn)一步提升了濟(jì)南市檔案館檔案信息化建設(shè)水平，對檔案事業(yè)的發(fā)展起到了提質(zhì)增效作用，對檔案部門推廣電子文件“單套制”全流程管理工作的開展具有一定的借鑒和推廣應(yīng)用價值。