★ 劉 睿 儲永正

菲律賓作為美國進入亞洲地區(qū)的重要通道，是美國軍事援助的重點關(guān)注對象，長期以來也一直是美國在東南亞地區(qū)最大的軍事受援國。兩國特殊的歷史淵源和契合的安全需求，決定了軍事援助在美菲關(guān)系中的特殊地位，更進一步說，軍事援助在美菲同盟關(guān)系中發(fā)揮著重要的紐帶作用。

一、美對菲軍事援助的歷史演進

美國對菲律賓的軍事援助始于美西戰(zhàn)爭之前，一直延續(xù)至今，在不同歷史時期，美對菲軍事援助的目的不盡相同。本文截取了從美西戰(zhàn)爭前夕到20世紀末的這段時間，將其劃分為三個不同階段，分別對每個時期美對菲軍事援助的演進過程進行梳理。

（一）菲律賓獨立前的美菲關(guān)系。19世紀末，美國急需開辟新的海外市場和原料產(chǎn)地，但當時的美國無力與英法等老牌殖民大國抗衡，只能先拿日薄西山的西班牙開刀，希望通過奪取西屬殖民地進而控制中美洲和加勒比地區(qū)，最終獲得向遠東和亞洲擴張的基地。菲律賓自1565年淪為西班牙殖民地以來，不斷進行爭取獨立的反抗運動，為美國計劃的實施創(chuàng)造了有利條件。

當1796年第一艘商船抵達馬尼拉時，美國就看中了菲律賓在遠東地區(qū)獨特的地緣位置，并開啟了與菲律賓的通商關(guān)系，認定其是美國向太平洋地區(qū)擴張的戰(zhàn)略要地。因此，美國打著“支持菲律賓民族獨立”“幫助菲律賓人民脫離西班牙奴役”的旗號，為菲律賓提供援助，同時在菲律賓實施軍事部署，并派出艦隊對馬尼拉進行海上封鎖。1898年美西戰(zhàn)爭結(jié)束后，菲律賓宣布獨立，美國卻違背了最初的承諾，與西班牙簽署了《巴黎條約》，從西班牙人手中買下了菲律賓，引起了菲律賓人民的憤怒與反抗。1899年2月，美軍士兵制造了馬尼拉郊區(qū)的“圣胡安橋事件”，引發(fā)了長達三年半的美菲戰(zhàn)爭，使菲律賓淪為美國的殖民地。①1899年2月4日（周六）晚上，美軍士兵威利·格雷森（Willy Grayson）和奧維爾·米勒（Orville Miller）在美菲兩軍分界線圣胡安橋畔槍殺了兩名菲律賓士兵。隨即，美軍越過圣胡安橋進攻菲軍，菲軍奮起抵抗。事發(fā)后，美軍聲稱這是菲軍的挑釁行為，而菲軍則稱是美軍蓄意制造，目的是讓美國參議院通過《巴黎條約》，因為事發(fā)頭一天（1899年2月3日），美國參議院投票表決《巴黎條約》時，只差一票就能達到2/3 的通過票數(shù)。圣胡安橋事件爆發(fā)后，駐菲美軍迅速將此事報告華盛頓，稱菲軍首先進攻美軍。2月5日，美國參議院重新投票表決《巴黎條約》。結(jié)果，在84 名參議員中，57 人贊成批準該條約，比2/3 的標準票數(shù)多出一票。1902年7月2日，美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福宣布結(jié)束美菲戰(zhàn)爭。這是美國首次在海外出兵并占領(lǐng)別國領(lǐng)土，也標志著美國正式進入太平洋地區(qū)，成為真正的“亞洲國家”。②［美］馬士、宓亨利：《遠東國際關(guān)系史》，姚曾等譯，上海： 上海書店出版社，1998年，第418 頁。

美國在菲律賓的主要殖民政策，是通過引進美國政治理念和司法制度，培植菲律賓國內(nèi)的親美集團，逐步擴大其參政權(quán)力，而后在美國的控制下逐步給予菲政治獨立。美國軍事當局十分注重在菲律賓的教育同化，在菲開辦的近1000 所學校中，每個學校配備一名由美國士兵擔任的英語教師。截至1900年9月，注冊的學生高達10 萬人。③宋云偉：《美國對菲律賓的殖民統(tǒng)治及其影響》，《世界歷史》2008年第3 期。美國人把教育看作軍事鎮(zhèn)壓的輔助手段和美式觀念及意識形態(tài)灌輸?shù)闹饕緩?，這樣的方式使得菲律賓或主動或被動地接受了美國的政治制度、軍事思想和文化理念。美國在菲的殖民歷史促進了菲律賓對美國的依賴，使菲律賓在文化認同上更能接受美國式的西方價值觀，這也是菲律賓能夠被美國捆綁的重要原因。二戰(zhàn)爆發(fā)后，美國未能履行保護菲律賓的宗主國義務，1943年1月日本占領(lǐng)馬尼拉，菲律賓的獨立進程也被迫擱置。菲律賓共產(chǎn)黨于1942年組織抗日人民軍投入反法西斯戰(zhàn)爭，1945年2月，美軍在抗日人民軍的配合下解放了馬尼拉。此后，美國重新控制了菲律賓，并在著手解散菲律賓抗日人民武裝的基礎(chǔ)上加強與菲律賓的軍事聯(lián)系。

（二）冷戰(zhàn)時期美國對菲律賓的軍事援助。菲律賓獨立之時也正是冷戰(zhàn)開始之際，為了遏制共產(chǎn)主義在亞太地區(qū)的擴張，美國希望在菲律賓建立一個穩(wěn)定的親美政府，并將其打造成展現(xiàn)美國民主制度的窗口。美國向菲律賓提供軍事援助，幫助菲律賓鎮(zhèn)壓“胡克武裝”（Hukbalahap）領(lǐng)導的共產(chǎn)主義運動，確保菲律賓政權(quán)不受“共產(chǎn)主義威脅”。根據(jù)美國NSC84 號文件，美國對菲律賓軍事援助的主要目的有：第一，通過保持與菲律賓密切的軍事交往，增強菲律賓軍政高層的親美傾向；第二，確保菲律賓軍隊有能力維護國內(nèi)穩(wěn)定，并保障美國在菲律賓的利益。④FRUS, 1950, Vоl(xiāng).VI, Pаrt 2, р.1516.為了提升菲律賓國內(nèi)的穩(wěn)定性，美國協(xié)助菲律賓進行高效的國防改革，為菲律賓提供先進技術(shù)和政策建議，并應菲律賓政府請求，向菲律賓提供物力、財力和軍事援助，必要時動用美國的武裝力量承擔菲律賓群島的部分防務責任。在該時期，美國政府主要以軍事援助的方式全面介入菲律賓事務，通過幫助鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨領(lǐng)導的“胡克運動”，加強對菲律賓的干預及控制，實現(xiàn)美國在遠東的戰(zhàn)略目標。

1947年3月，美國在菲成立了聯(lián)合軍事顧問小組，主要負責制定和管理美國對菲律賓軍事援助的各個項目，同時向菲律賓運輸噴氣式飛機、掃雷艦、彈藥軍火等以改善菲律賓軍隊的火炮打擊能力，并幫助其培訓飛行員、建設(shè)軍事基礎(chǔ)設(shè)施和培訓點。除此之外，約一萬名菲律賓軍官赴美進行軍事教育培訓，回國后這些官員陸續(xù)成為國家軍事和政治高層，對菲律賓政壇和后續(xù)軍官的培養(yǎng)產(chǎn)生了深刻影響。隨著朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國增加了對菲的軍援力量，加強對菲軍隊的訓練并為其提供裝備。在美國的援助下，菲律賓武器裝備規(guī)模不斷擴大，空軍力量增加了40 輛F-51D 戰(zhàn)斗機，20 輛運輸機（多為C-47），海軍力量則擴充至32 艘作戰(zhàn)艦艇和23 個后備服務艦艇。在該時期，美國對菲律賓軍事援助的主要目的不僅是為了幫助菲律賓建立武裝力量、遏制共產(chǎn)主義勢力蔓延，同時也是為了保護美國在菲的軍事基地，使其能充分發(fā)揮為美國軍隊提供后勤補給、裝備維護的據(jù)點作用。

20世紀70年代，隨著“尼克松主義”出臺，美國逐漸從越南撤軍，也減少了對盟國軍事援助的份額，這引起了菲律賓的不安和擔憂。時任菲律賓總統(tǒng)馬科斯以美駐菲軍事基地為籌碼，要求美國增加軍事援助，并希望美國以軍事援助的方式向菲律賓基地提供租金。雖然美國政府竭力反對以任何形式向菲律賓支付基地租金，但也不得不承認只有一定數(shù)量的軍事援助才能確保繼續(xù)有效使用基地?；粮裰赋?，“對菲律賓的無償軍事援助與美國對菲的軍事基地使用權(quán)密切掛鉤，減少軍事援助將會遭致菲律賓人的不滿，這會影響到我們使用基地”①Mеmоrаndum fоr thе Prеsidеnt, Mаrсh 16, 1973, httр://histоrу.stаtе.gоv/histоriсаldосumеnts/frus1969-76vе12/d317.，所以不得不向國會提出在1973 和1974 財年將美對菲的援助增加到之前的水平，用增加無償軍事援助的方法來控制菲律賓。1979年1月，美菲達成新的軍事基地協(xié)定修正案，美國承認菲律賓擁有軍事基地的主權(quán)，由菲律賓人擔任軍事基地司令，并在1984年—1989年間支付9億美元基地租金。

值得注意的是，1976年馬科斯政府以軍事基地使用權(quán)為籌碼，要求美國同意協(xié)同在中國南海地區(qū)的防衛(wèi)，但是美國以“南沙爭議島礁不適用于《美菲共同防御條約》第五條”的理由拒絕了菲律賓的無理要求。②郭永虎： 《美國對中菲南沙群島爭端政策的歷史考察：基于美國新近解密外交檔案的解讀》，《當代中國史研究》2013年第2 期。由此看來，在非對稱的軍事援助關(guān)系中，受援國對美國安全保護的依賴遠大于美國對軍事基地的需求，因此美國對于美菲同盟共同協(xié)防的標準具有較大的話語權(quán)。該時期中美關(guān)系正?；?，美國不愿意在南海問題上與中國對抗，不希望菲律賓采取冒險的軍事行動，因此在南海問題上沒有給予菲律賓明確的軍事保障。

（三）后冷戰(zhàn)時期美國對菲律賓的軍事援助。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國在該地區(qū)的軍事威脅大大降低，因此開始重新評估駐菲律賓軍事基地的必要性。1990年—1991年美菲軍事基地談判期間，美對菲軍事援助仍處于較高水平，并希望以此為“誘餌”促使菲政府同意美軍繼續(xù)存在。但隨著《美菲軍事基地協(xié)定》臨近到期，菲律賓政府以基地作為籌碼，不斷要求提高基地租金和軍援數(shù)額，沖淡了美國繼續(xù)與菲進行安全合作的意愿。1992年該協(xié)議未能延期，美國將軍隊撤出，結(jié)束了在菲律賓近一個世紀的軍事行動。此后，美國暫停了向菲律賓每年提供2 億美元的“對外軍事援助資金”（FMF）的計劃，還對“剩余物資和裝備轉(zhuǎn)讓”（EDA）軍援項目加以限制，甚至不再將菲律賓軍官列入美國“國際軍事教育和培訓計劃”（IMET）項目的優(yōu)先選擇對象。從數(shù)據(jù)來看，1992 財年以前美國每年向菲律賓提供約1.37 億美元軍事援助，但在撤出菲軍事基地后，該數(shù)額驟降至4700 萬美元，1994年—1998年更是減少到每年不到200 萬美元，跌至歷史最低點。美對菲軍事援助金額的銳減，既是美國不滿于菲律賓終止協(xié)議而施行的懲罰措施，也是兩國同盟關(guān)系遇冷的表現(xiàn)和結(jié)果。

1995年1月，菲律賓無理指控中國軍艦在美濟礁建設(shè)軍事設(shè)施，并出動空軍和海軍前往該海域，還企圖將這一事件國際化，拉攏域外大國共同對抗中國?！懊罎甘录钡谋l(fā)，使菲律賓意識到美國軍事存在對維持亞太地區(qū)均勢的重要作用，其國內(nèi)親美勢力借此事件炒作“中國威脅”，引起菲國會對海上安全的重視。③Leszek Buszynsk, “Realism, Institutionalism, and Philippine Security,” Asian Survey, Vоl(xiāng).42, Nо.3, 2002, р.490．此后，為發(fā)展本國的海空軍防衛(wèi)力量，菲加緊制定了國防現(xiàn)代化計劃，但該計劃卻由于缺少國防資金的支持而頻頻受阻，使得菲律賓對美國軍事援助的需求更加迫切。④Renato Cruz De Castr, “Philippine Defense Policy in the 21st Century: Autonomous Defense or Back to the Alliance,” Pacific Affairs, Vоl(xiāng).78, Nо.3, 2005, р.414．1998年2月，美菲簽訂《訪問部隊協(xié)議》，兩國建立正式的軍事演習機制，為參加軍事聯(lián)合演習的美軍提供了進入菲律賓的合法依據(jù)。美國能夠通過聯(lián)合軍演、教育培訓等形式促進雙邊軍事交流合作，增加美軍在菲的輪換部署，為美國對菲律賓的軍事援助提供了更加便捷的渠道。1999 財年的軍事援助金額達1400 萬美元，比協(xié)議簽訂前增長了十倍之多，2000年美國通過“剩余物資和裝備轉(zhuǎn)讓”項目向菲律賓移交了1 艘岸防炮艇、8 架直升機以及5 架UН-Н 修復直升機等。自此，美菲遇冷的軍事援助關(guān)系開啟了新一輪的回暖。

二、美菲軍事援助關(guān)系的不對稱性

從傳統(tǒng)意義上理解，對外軍事援助作為國家執(zhí)行外交政策的手段，也是援助國從受援國一方“購買合作”的方式；對受援國軍事援助的增加不僅能增強援助國的影響力和主導性，也會使得受援國對援助國的依賴性增強，最終達到兩國關(guān)系被捆綁的外交目的。但實際上，影響國家軍事援助關(guān)系的因素是多樣復雜的，是非線性的，受援國在軍事援助關(guān)系中也會對援助國起到重要的反作用，且兩國軍事援助關(guān)系受到共同威脅以及國內(nèi)政策的變化，也會呈現(xiàn)出不同程度的波動。美菲作為傳統(tǒng)的軍事盟國，軍事援助是其安全關(guān)系的重要組成。鑒于菲律賓軍事實力薄弱，與援助國美國形成典型的不對稱性，是軍事援助中較為典型的“援助國主導，受援國從屬”的國家關(guān)系。但同時，在長期的援助過程中，受援國憑借本國重要的戰(zhàn)略地位，也會對援助關(guān)系產(chǎn)生一定影響。

（一）援助國“以武器換影響”的主導。軍事援助作為迫使受援國加強合作的杠桿，是美國作為援助國可以利用的最有效工具。軍事援助是討價還價能力的來源，由于援助國與受援國實力的不對稱，美國可以將國家利益與對菲律賓的期望行為聯(lián)系起來，使菲律賓的預期行為和美國戰(zhàn)略目標相符?；鶜W漢和奈認為，占主導地位的國家可以通過調(diào)整援助份額，對受援國的行為進行獎勵或懲罰，從而影響受援國的外交政策。①［美］羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權(quán)力與相互依賴》，門洪華譯，北京：北京大學出版社，2012年，第53 頁?？死蝾D·摩根（Clifton Morgan）認為，“對外援助是一種影響力的工具，國家給予援助的前提就是，認為它會鼓勵受援國采取本國所預期的行動?！雹贕lеnn Pаlmеr, Sсоtt В. Wоhlаndеr аnd Т. Сliftоn Mоrgаn,“Givе оr Таkе: Fоrеign Аid аnd Fоrеign Pоl(xiāng)iсу Substitutаbilitу,”Journal of Peace Research, Vоl(xiāng).39, Nо.1, 2002, рр.5-26.同樣，梅斯基塔（Bueno de Mesquita）提出，對外援助是援助國向受援國購買政治支持的方式，美國更傾向于將援助給予那些“盡管其國內(nèi)領(lǐng)導人本身并不贊同美國的政策，但卻愿意通過轉(zhuǎn)變態(tài)度支持美國以換取更多的軍事支援”③Bruce Bueno de Mesquita and Alastair Smith, “Foreign Aid and Policy Concessions,” Journal of Conflict Resolution, Vоl(xiāng).51,Nо.2, рр.251-284.。促使形成援助關(guān)系的一個基本要素是對于共同威脅的確定，但在共同威脅不足以支撐兩國合作關(guān)系升級時，對外軍事援助就賦予了美國更多的籌碼和吸引力，受援國以及那些希望得到援助的國家會更加傾向于調(diào)整本國的對外政策以符合美國的利益需求。

在美國主導下的軍事援助關(guān)系中，美國的政策傾向決定著軍援規(guī)模，并主要通過軍事援助來調(diào)整美菲關(guān)系。1947年《美菲軍事援助協(xié)定》簽訂后，美菲關(guān)系進入蜜月期，1950年到1959年美國對菲律賓的軍事援助總額高達兩億多美元，而后的軍援金額也不斷增加，到1967年已經(jīng)高達4230 萬美元。④陳鴻瑜：《東南亞各國的政治與外交政策》，臺北：渤海堂文化事業(yè)有限公司，1992年，第59 頁。如此高額的軍事援助為美菲關(guān)系的進一步發(fā)展提供了橋梁，直接促使了《美菲共同防御條約》的簽訂。但冷戰(zhàn)后蘇聯(lián)解體，美國認為菲律賓在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略地位不再如前般重要，便逐漸從菲律賓“淡出”，弱化了兩國的防務關(guān)系。該時期，美國對菲律賓的軍事援助幾乎跌至谷底，甚至取消了對菲的相關(guān)武器出售?！懊罎甘录笔狗坡少e意識到其在安全方面對美國援助的依賴，也加深了美國對中國海上崛起的焦慮和對地區(qū)霸主地位的擔憂。因此，“共同威脅”的出現(xiàn)促使美國加大了對菲律賓的軍事援助力度，兩國關(guān)系重新回暖。

（二）受援國“抵抗威脅”的反作用。在“大盟友”與“小伙伴”的聯(lián)盟戰(zhàn)略中，大國作為聯(lián)盟中的主導，是小國的安全保障和生存發(fā)展的依靠，但小國對大國的獨特作用也是不容小覷的。由于海外的投射能力與距離成反比，實力強大的國家愿意與有地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢的小國結(jié)盟，以此作為跳板遏制競爭對手，實現(xiàn)其更大的戰(zhàn)略野心。通過與小國結(jié)盟，擁有進入重要港口、水域和戰(zhàn)略要地的準入權(quán)是大國真正的目的。⑤Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, Nеw Yоrk: Pаlgrаvе MасMillаn, 2003, р.169.菲律賓便是如此，作為連接中東和工業(yè)化石油消費大國如日本、韓國等東北亞國家之間的海上通道，菲律賓是美國到東南亞的必經(jīng)之地，利用它可以作為美國向中國和東南亞擴張的基地。冷戰(zhàn)期間，駐菲美軍借助克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地，為美國第13 艦隊和第7 艦隊提供補給和火力支撐，沒有這些關(guān)鍵的基地，美國就難以在越南戰(zhàn)爭和西太平洋的一系列行動中維持大規(guī)模的軍事存在。①［菲］羅蘭德·G·西姆布蘭：《菲律賓美國軍事基地的作用》，周金奎譯，《東南亞研究資料》1986年第2 期。

由此可見，盡管援助國實力較強，但在大國競爭或在實現(xiàn)本國戰(zhàn)略目標的過程中，由于軍事投送能力的限制或是在國際社會上需要他國支援，援助國也會對受援國產(chǎn)生一定的依賴性。美國源源不斷地提供軍援，很大程度上也是為了獲得更多的籌碼、贏得更大的影響力，以保持對受援國的吸引力，防止盟國加入敵方陣營而導致自己“被拋棄”。在冷戰(zhàn)期間，許多小國就利用美蘇對抗，將兩個大國置于對己的援助競爭中，使其能夠化被動為主動，同時從兩方獲利，這樣就將其對援助國的依賴轉(zhuǎn)化為對援助國的倚重。②Вrеtt Аshlеу Lееds, “Dо Аlliаnсеs Dеtеr Аggrеssiоn? Тhе Influеnсе оf Militаrу Аlliаnсеs оn thе Initiаtiоn оf Militаrizеd Intеrstаtе Disputes,” American Journal of Political Science, Vоl(xiāng).47, Nо.3, 2003, р.429-439.因此，美國在加大對受援國軍隊訓練和武器裝備的投資力度，保持其對本國武器裝備依賴的同時，還會通過國際教育與訓練等援助項目加強對受援國高級將領(lǐng)的交流吸引力，使其國內(nèi)高層保持一定程度的親美傾向。

兩國建立軍事援助關(guān)系的前提是有共同的安全威脅，但隨著國家利益的實現(xiàn)途徑愈發(fā)多樣，軍事市場日益私有化，受援國可以從多方面獲取所需物資，援助國的救濟便不再具有獨特性和稀缺性，對受援國的吸引力也會隨之減弱。美國的軍事援助促使一個更加強大和自信的菲律賓的誕生，因此可能會使得菲律賓更有底氣忽視美國利益。菲律賓意識到，美國的懲罰性行為（如減少對其軍事援助的規(guī)模）只能是威脅性的，因為美國對在菲的軍事存在和通行自由具有一定程度的依賴性，撤回援助對美國來說代價更為高昂。菲律賓可能更容易找到下一家武器或軍事技術(shù)的援助國，但美國則不那么容易找到具有同等戰(zhàn)略價值的軍事基地駐扎美軍部隊。因此，即使受援國的行為與自身期望不甚相符，美國也并不情愿對其實施“懲罰”，反而會通過增加軍事援助或基于更多安全保證的方式重新贏得受援國的青睞。

三、美菲軍事援助關(guān)系的延續(xù)性

美國對菲律賓的軍事援助經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展，具有相對完備的法律條文依據(jù)，已然形成了比較成熟的援助關(guān)系。且軍事援助關(guān)系來源于美菲之間的戰(zhàn)略互需，美國重視菲律賓在亞太地區(qū)的地緣區(qū)位優(yōu)勢，菲律賓對于美國的軍事依賴也早已根深蒂固。

（一）美國對菲律賓的地緣戰(zhàn)略借重。對外軍事援助作為美國介入全球事務的重要方式，在對受援國的選擇上必然帶有美國地緣戰(zhàn)略利益的考量。地處亞洲東南部的菲律賓群島，是美國從太平洋進入東南亞地區(qū)的必經(jīng)之地，美西戰(zhàn)爭的勝利，打通了美國邁向亞洲和中國的第一步。③《列寧全集》第39 卷，北京：人民出版社，1963年，第212 頁。自進駐菲律賓之日起，美國就將菲律賓作為其向亞洲大陸擴張的一個重要地緣前哨，希望利用菲律賓的地緣優(yōu)勢，擴大其在亞洲地區(qū)的政治和經(jīng)濟利益。20世紀初，美國實行積極的軍事擴張政策，菲律賓成為其在亞洲進行軍事部署、保障美國在遠東地區(qū)航行自由和海上貿(mào)易安全的戰(zhàn)略要地。1947年在菲律賓建立的軍事基地是美國在冷戰(zhàn)時期實施遏制戰(zhàn)略的重要借重，在越南戰(zhàn)爭期間發(fā)揮著重要的物資補給和武器維修作用。1950年9月，美國國防部通過的NSC84 號文件指出，菲律賓是美國在西太平洋近海島防御鏈中的重要一環(huán)，確保菲律賓的國家安全對于消除東南亞地區(qū)的“共產(chǎn)主義威脅”至關(guān)重要。④FRUS, 1950, Vоl(xiāng).VI, Pаrt 2, рр.15-16.文件明確了菲律賓對美國的重要意義，也為冷戰(zhàn)時期美國對菲律賓的政策指明了方向。其后發(fā)布的NSC84/2 號文件又強調(diào)，在亞洲太平洋地區(qū)受到“共產(chǎn)主義威脅”的背景下，菲律賓是美國在亞洲構(gòu)建的島鏈上的關(guān)鍵部分，美國“既要保證菲律賓的外部防御，同時也要防止內(nèi)部的顛覆，甚至不惜動用武力來保證菲的安全”①FRUS, 1950, Vоl(xiāng).VI, Pаrt 2, рр.15-16.。冷戰(zhàn)結(jié)束后，菲律賓再次成為美國遏制中國，形成包圍中國“第一島鏈”的重要組成。因此，正是菲律賓重要的地緣戰(zhàn)略位置，使其成為美國在東南亞地區(qū)長期以來最大的受援國。

（二）美菲聯(lián)盟堅實的條約基礎(chǔ)。菲律賓獨立后，其政府表現(xiàn)出明顯的親美傾向，表示將“在共同的國防和安全政策上與美國開展最緊密的合作”。1946年7月4日，兩國政府簽署了《美菲一般關(guān)系條約》，概述了兩國的總體外交關(guān)系，開啟了菲律賓以受援國的身份接受美方軍事援助的篇章；1947年3月14日，《美菲軍事基地協(xié)定》的簽訂，為美軍在菲律賓建立23 個軍事基地提供了合法依據(jù)；21日，雙方又簽署了《美菲軍事援助協(xié)定》，表示美國將向菲律賓提供軍事資金、武器裝備、軍事培訓以及技術(shù)援助等。美國通過貸款和直接贈與的方式向菲律賓提供軍事資金援助，以期協(xié)助菲律賓穩(wěn)定政局、建設(shè)軍事力量。

1951年8月30日，美菲簽訂《美菲共同防御條約》，條約規(guī)定當締約國任何一方遭到“武裝進攻”時，雙方將進行協(xié)商，采取一致行動“對付共同危險”。這一條約的簽訂，為美菲的盟國關(guān)系奠定了堅實的基礎(chǔ)，至今仍是美菲聯(lián)盟得以存在的法律支撐。該條約既維護了美國的安全利益，又顧及到了菲律賓的國內(nèi)需求。1954年4月，美國發(fā)布的NSC5413/1 號文件指出，美國將繼續(xù)對菲提供軍事援助，包括軍事訓練和軍事顧問咨詢，幫助菲律賓提高軍隊的作戰(zhàn)能力和水平。②FRUS, 1952-1954, Vоl(xiāng).XII, Pаrt 2, рр.591-600.1958年發(fā)布的NSC5813/1 號文件強調(diào)“美國必須采取軍事和其他適當?shù)男袆樱瑧獙︶槍Ψ坡少e的任何公開的武裝入侵，以確保美軍及其盟國軍隊能夠自由地使用美國在菲律賓的軍事基地。③FRUS, 1958-1960, Vоl(xiāng).15, рр.858-869.”冷戰(zhàn)結(jié)束后，美軍雖然撤出了在菲律賓的軍事基地，但于1998年又與菲簽署了《訪問部隊協(xié)議》，為失去在菲永久性軍事基地的美國打開了再次進駐菲律賓的大門，為美國部隊、軍事相關(guān)人員以及軍事裝備進入菲律賓提供了便利，也開創(chuàng)了菲律賓接受美國軍事援助的新方式。

（三）菲律賓對美國軍事援助的依賴。在長期的軍事援助過程中，受援國會逐漸形成在安全方面依賴于援助國的習慣，可能會失去加強自身國防能力建設(shè)的動力；而且受援國在接受援助國提供的武器裝備后，在后續(xù)的使用和維護培訓過程中，還需要持續(xù)從援助國那里獲得武器裝備的零配件和彈藥以及相關(guān)技術(shù)支持，從而使得受援國國內(nèi)的整套裝備體系和軍事武器標準與援助國趨同。菲律賓軍事裝備和武器不足，幾乎沒有軍事自主能力，不具備保護國家不受外部威脅的實力，因而更加依賴于外部軍事力量來進行本國防御力量的建設(shè)。正是這種不對稱的高度依賴性使其不得不向老盟友美國拋出橄欖枝，促使菲律賓回歸到向美國要援助的軌道中。菲律賓雖然一直希望樹立獨立自主的外交形象，但國防實力不足使得菲政府不得不正面本國對美國存在嚴重依賴的現(xiàn)實，承認美國軍事援助對其軍隊建設(shè)的必要性。

菲律賓對美國軍事援助的歷史依賴還源于美國在菲律賓軍隊中培植的龐大親美勢力。美國借助軍事教育與訓練等援助項目，使得美菲雙方的軍事人員在培訓交流、聯(lián)合軍演等方面建立了密切的聯(lián)系，形成了長期的防務合作和軍事溝通。美國通過向菲律賓官兵灌輸美式價值理念，培植了大批親美軍事力量。在美國看來，一支親美軍隊的建設(shè)是保證菲律賓親美政府穩(wěn)定的關(guān)鍵。軍方是美國控制菲律賓的重要工具，是維護美國在菲政治和軍事利益的“爪牙”。歷史上，菲軍界的首腦——例如50年代的國防部長、總統(tǒng)麥格賽賽，70年代的國防部長恩里萊等幾乎都是親美分子，這些軍隊高層官員都與美國有著密切的關(guān)系。④FRUS, 1952-1954, VОL.12, P.508.因此，當菲律賓國內(nèi)民族主義勢利爆發(fā)反美運動時，菲律賓軍方一直采取鎮(zhèn)壓措施，并為美國辯護。菲律賓軍方在美國的示意下，在總統(tǒng)選舉和政策制定上與美國的傾向保持一致，因此想要當選菲律賓總統(tǒng)，不僅要贏得人民的擁護，還需得到美國的支持。⑤聶文娟：《美國盟國管控機制與菲律賓對華政策調(diào)整》，《國際政治科學》2018年第3 期。

四、美菲軍事援助關(guān)系的不確定性

美菲軍事援助關(guān)系受國內(nèi)政治變化和地區(qū)秩序構(gòu)想等多方面的因素影響，援助的規(guī)模和方式也會隨著不同時期美菲關(guān)系的變化而有所調(diào)整。因此，美對菲軍事援助的內(nèi)容及發(fā)展帶有較大的不確定性，需要結(jié)合兩國國內(nèi)的政治情況以及地區(qū)安全態(tài)勢來進行判斷。

（一）美駐菲軍事基地引發(fā)的爭議。美軍的介入加深了美國對菲律賓的控制，引起了菲律賓國內(nèi)社會的不滿，因此自《美菲軍事基地協(xié)定》簽訂后，關(guān)于基地問題的談判就從未停止過。菲律賓對于軍事基地的不滿主要集中在兩個方面，首先是基地內(nèi)的司法管轄權(quán)問題。美國駐菲軍事基地實際上已經(jīng)成為駐菲美軍違法亂紀的庇護所。1956年，美國在菲基地的軍事人員在一次交通事故中對一名菲律賓民眾造成傷害，按照軍事基地協(xié)定的規(guī)定，菲律賓“享有對基地外非執(zhí)行公務的美國軍人行使司法管轄的權(quán)力”①金應熙、劉迪輝：《菲律賓史》，開封：河南大學出版社，1990年，第648 頁。，然而為了逃避菲律賓法律的制裁，美國軍事當局立馬將該名犯罪遣送回國，這不僅侵犯了菲律賓的軍事基地司法管轄權(quán)，也是對菲律賓國家主權(quán)和尊嚴的褻瀆。其次，是美國駐菲軍事基地是否會威脅到菲律賓國家安全的問題。菲律賓官員曾指出，美國在菲軍事基地是為美國自身利益服務的，可能成為外來入侵的吸鐵石，從而威脅到菲律賓國家安全。②［美］格蘭·梅：《美菲關(guān)系的歷史研究》，潘一寧譯，《東南亞研究》1997年第6 期。菲律賓希望通過限制戰(zhàn)時美國使用軍事基地的權(quán)力，減少菲律賓本土的火力吸引，并指出戰(zhàn)時美國使用駐菲軍事基地時，應事先與菲律賓政府協(xié)商并征得菲律賓國會的同意，且不能用于除《美菲共同防御條約》和《東南亞集體防務條約》規(guī)定以外的用途，以避免敵對國出于報復對軍事基地發(fā)起攻擊。雖然后來雙方就基地問題達成諒解，但仍無法彌合基地談判給兩國關(guān)系造成的裂痕。

（二）菲律賓國內(nèi)的反對聲音。伴隨著美國軍事援助的實施，對菲律賓的控制力度也逐漸收緊，菲律賓民眾同美國的矛盾也日益尖銳。民眾的不滿主要體現(xiàn)在三個方面，一是由于美國軍事援助數(shù)量有限、質(zhì)量不佳或不能及時兌現(xiàn)而對美產(chǎn)生不滿情緒。美國向菲律賓提供的武器多為二手，只當其是美國“剩余武器的收納所”，且武器質(zhì)量不精，使用壽命短，長期的維護成本也很高。軍事援助質(zhì)量和數(shù)量達不到菲律賓軍隊現(xiàn)代化發(fā)展的要求，給菲律賓留下了美國軍事援助并非誠心的印象。二是獨立自主的民族主義情緒要求菲律賓逐漸擺脫對美國軍事援助的依賴。左翼政黨“新愛國聯(lián)盟”就曾公開呼吁減少駐菲的美國軍隊，認為“讓美軍擴大對菲律賓軍事基地的使用權(quán)即意味著菲律賓主權(quán)的喪失”③楊超：《圍繞菲美加強防務合作協(xié)議（EDCA）的菲律賓南海戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向及美國因素》，《東南亞縱橫》2015年第6 期。。三是對多數(shù)菲律賓民眾而言，美國士兵并未向其提供安全保障，反而侵犯了菲主權(quán)和人權(quán)。美菲1998年簽署的《訪問部隊協(xié)議》限制了菲律賓司法系統(tǒng)對菲境內(nèi)美軍的管轄權(quán)，多次被美國用來庇護在菲律賓犯下嚴重罪行的美國軍事人員。美軍利用該協(xié)議在菲領(lǐng)土上肆意妄為，對菲主權(quán)尊嚴構(gòu)成了挑戰(zhàn)，引起了菲律賓民眾的強烈不滿。菲律賓當局面對民眾的大規(guī)模反對和示威抗議的壓力，會一定程度上限制駐菲美軍的規(guī)模甚至行動，從而阻礙美國對菲軍事援助的持續(xù)推進。

（三）美菲雙方共同威脅的改變。共同威脅是美菲同盟關(guān)系以及美國對菲律賓實施軍事援助政策的基礎(chǔ)。由于美菲軍事援助關(guān)系的不對稱性，美國對威脅的判斷主導著這一關(guān)系的發(fā)展走向。21世紀以前，美對菲軍事援助的主要針對對象從美西戰(zhàn)爭時期西班牙殖民者的壓迫，到二戰(zhàn)時期日本的侵略、冷戰(zhàn)時期菲國內(nèi)共產(chǎn)主義對于政權(quán)的威脅，再轉(zhuǎn)變?yōu)槔鋺?zhàn)后與中國在南海主權(quán)問題上的糾紛，共同威脅的變化使軍事援助的內(nèi)容和規(guī)模發(fā)生不同程度的調(diào)整。在威脅轉(zhuǎn)變的過程中，美菲可能會產(chǎn)生一定程度的利益分歧。例如在1983年6月，菲律賓政府就曾表示，美國需要向其提供9 億美元的經(jīng)濟和軍事援助來換取在1984年—1989年蘇比克灣海軍基地和克拉克空軍基地的繼續(xù)使用權(quán)。但對美國來說，該時期美國對蘇與對華關(guān)系均已趨于緩和，美菲共同威脅減弱，為了維持駐軍基地而支付如此昂貴費用的必要性也隨之下降。因此，冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)威脅消失，美國國內(nèi)一部分人主張，“戰(zhàn)時形成的同盟關(guān)系已經(jīng)不再重要，現(xiàn)在該是美國回家的時候了”①Еugеnе Ghоl(xiāng)z, Dаrу L. G. Prеss аnd Наrvеу M. Sароl(xiāng)skу, “Соmе Ноmе, Аmеriса: Тhе Strаtеgiс оf Rеstrаint in thе Fасе оf Temptation,” International Security, Vоl(xiāng).21, Nо.4, 1997, рр.5-48.，并表示美國應該停止向海外派兵或承擔對盟國的軍事援助義務，減少美國在亞太地區(qū)的兵力。在這段時期，美菲出現(xiàn)共同威脅缺位的現(xiàn)象，因此對菲軍事援助的規(guī)模也大大降低。由此可見，美菲軍事援助關(guān)系受外部因素和對威脅判斷的影響較大，因此也存在著較大的不確定性。

五、幾點思考

（一）美菲同盟關(guān)系主要是圍繞軍事安全問題展開的，軍事援助是維系美菲同盟關(guān)系的重要紐帶。菲律賓尋求與美國結(jié)盟，雖然有獲取美國經(jīng)濟援助的考量，但更多是出于對美國軍事援助的需求以及對國家安全的考慮。自菲律賓獨立后，美菲同盟的發(fā)展演變就帶有清晰的軍事印記，且菲律賓對國家安全的考慮一直貫穿始終。在冷戰(zhàn)爆發(fā)和國內(nèi)面臨“胡克運動”威脅的情況下，菲律賓為了確保國家的內(nèi)外安全，不得不寄希望于美國提供安全保障。對美國而言，美菲軍事援助關(guān)系的建立主要是美國出于對全球戰(zhàn)略和地區(qū)政策的需要而主導實施的。美國鑒于菲律賓在亞太地區(qū)重要的地緣戰(zhàn)略位置，為了維持其在亞太地區(qū)的軍事部署，積極回應菲律賓的安全訴求，希望通過加強盟國軍事實力，維護美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略利益。冷戰(zhàn)時期，美國之所以同意與菲律賓締結(jié)共同防御條約并保障菲律賓國家安全，主要是出于在軍事上遏制共產(chǎn)主義擴張的戰(zhàn)略需要。因此，共同的戰(zhàn)略需求和安全利益是鞏固美菲同盟關(guān)系的重要因素。

（二）軍事援助是美國控制菲律賓的重要手段。援助國與受援國的定位決定了美菲典型的非對稱性同盟關(guān)系，這種非對稱關(guān)系主要源于菲律賓對美國的軍事依賴，這也決定了“美主菲從”的附屬關(guān)系狀態(tài)。為獲得美國的安全援助和保障，菲律賓首先確定了依附美國、保持與美國外交政策一致的方針；其次，簽訂相關(guān)協(xié)定，允許美國在菲律賓領(lǐng)土內(nèi)建立軍事基地；最后，積極支持美國海外作戰(zhàn)行動，在朝鮮和越南戰(zhàn)爭中盡可能地為美國提供后勤支援和武器維修保障。但這些有損國家主權(quán)和尊嚴的軍援附加條件，也成為引起菲律賓國內(nèi)不滿的主要因素。一旦菲律賓獨立自主的意識有所增強，或者兩國產(chǎn)生一定程度的利益糾紛，美國通過軍事援助的控制力就會被削弱。

（三）美菲聯(lián)盟關(guān)系仍將持續(xù)?；仡櫭绹鴮Ψ栖娛略臍v史，可以發(fā)現(xiàn)，美菲安全關(guān)系是由美國的地區(qū)安全政策為主導，并在雙方政治和軍事共同利益的基礎(chǔ)上逐步推進。盡管美菲關(guān)系會由于國內(nèi)外的各種因素發(fā)生波折，但菲律賓對美國的安全依賴具有歷史性，短時期內(nèi)很難實現(xiàn)真正軍事上的獨立；而美國對外政策是建立在其全球聯(lián)盟體系的支撐下進行的，這就使得美國必然會繼續(xù)憑借本國優(yōu)勢的軍事力量，鞏固與傳統(tǒng)盟友菲律賓的關(guān)系。在可預見的未來，美國對菲律賓的軍事援助依舊較為穩(wěn)固。