陳榮松

（廣東興地規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 511400）

以全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)期系統(tǒng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要以問(wèn)題為導(dǎo)向，采取更加科學(xué)高效的方式進(jìn)行。在這個(gè)過(guò)程中要積極吸取其他國(guó)家有用的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的改革和發(fā)展，以更加創(chuàng)新的方式提高全域土地綜合整治的效率，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，從而形成全面發(fā)展的新格局。

一、土地整治的歷史演進(jìn)

農(nóng)村人口在中國(guó)總?cè)丝谥姓紦?jù)著非常大的比例，土地問(wèn)題與民生問(wèn)題之間有著非常密切的聯(lián)系，對(duì)于土地利用方式的選擇會(huì)直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和效率，因而土地整治工作深受政府關(guān)注和社會(huì)關(guān)注。自21 世紀(jì)以來(lái)通過(guò)實(shí)施相應(yīng)措施，已經(jīng)取得較好的整治成果，耕地面積穩(wěn)定增長(zhǎng)，農(nóng)作物產(chǎn)量逐漸趨于穩(wěn)定。在最新的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了非常多的要求，對(duì)于土地整治工作的本質(zhì)、途徑以及目的都提出了全新的要求。最早期的土地整治工作以不斷增加耕地面積為主，因?yàn)楫?dāng)時(shí)全國(guó)都面臨著非常嚴(yán)峻的糧食短缺問(wèn)題。在糧食問(wèn)題得到解決之后，土地整治工作的目的發(fā)生了變化，措施又得到了進(jìn)一步優(yōu)化，耕地的質(zhì)量成為主要的關(guān)注對(duì)象。在此之后，土地整治工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)系在一起，同時(shí)也引入了多種多樣的控制手段。全域土地整治工作是土地整治經(jīng)過(guò)多年發(fā)展后形成更加豐富的、符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的整治手段，能夠在極大程度上使得農(nóng)村土地的利用效率得到顯著提升。

土地整治工作已開展多年，取得了一定的成就，使得現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)得到了進(jìn)一步的穩(wěn)固。在過(guò)去階段，土地整治工作過(guò)于重視單方面的優(yōu)化，并沒(méi)有給予全局部署足夠的重視，而現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興的主要目的，是要能夠從各個(gè)方面開展建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)土地綜合利用。

二、全域土地綜合整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必需

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。全域土地綜合整治對(duì)農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)建設(shè)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造有利條件。

（一）全域土地綜合整治有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)種植效益低、土地碎片化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張等困難，由于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施等導(dǎo)致靠天吃飯現(xiàn)象，三產(chǎn)融合是推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，要延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊張的制約；農(nóng)村宅基地存在超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一戶多宅、廢棄地等現(xiàn)象，這不符合土地集約原則。通過(guò)實(shí)施全域土地綜合整治，優(yōu)化農(nóng)田耕種條件，推動(dòng)農(nóng)田平整和權(quán)屬整合，形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和三產(chǎn)融合發(fā)展格局。全域土地綜合整治通過(guò)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，開展多要素、多目標(biāo)、多模式綜合整治，解決耕地分割細(xì)碎、農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施缺少、產(chǎn)業(yè)用地分散等問(wèn)題，使農(nóng)田連片、產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地集約精準(zhǔn)配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）全域土地綜合整治有助于鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)展

鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興不僅是物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村振興，也是精神文化層面的鄉(xiāng)村振興。隨著城鎮(zhèn)化的加速，鄉(xiāng)村人才流出農(nóng)村，不少地方的農(nóng)村成為空心村，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展面臨困難，與社會(huì)主義先進(jìn)文化不符的現(xiàn)象在農(nóng)村滋生，鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。全域土地綜合整治注重鄉(xiāng)村的差異性、多樣性，注重傳統(tǒng)文化和建筑的保護(hù)，在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中注重維護(hù)農(nóng)民的主體地位，既重視物質(zhì)層面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)，也注重軟件方面的鄉(xiāng)村文化建設(shè)。全域土地綜合整治注重全方位發(fā)掘鄉(xiāng)村的個(gè)性和特點(diǎn)，盡可能地保留傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和民風(fēng)民俗中的積極元素，挖掘鄉(xiāng)村的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，打造農(nóng)事體驗(yàn)、全域旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系，推動(dòng)現(xiàn)代工業(yè)文明和傳統(tǒng)鄉(xiāng)風(fēng)文明相融合，豐富傳統(tǒng)的文化形態(tài)。

（三）全域土地綜合整治有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系

鄉(xiāng)村振興以鄉(xiāng)村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對(duì)新時(shí)代創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵(lì)農(nóng)民和自治組織全程參與，創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)—村級(jí)實(shí)施—農(nóng)民主體—部門指導(dǎo)”模式推進(jìn)，助力村級(jí)黨組織積極探索村民自治形式。鄉(xiāng)村基層治理體系現(xiàn)代化是以人民為中心的現(xiàn)代化，是注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用的現(xiàn)代化，全域土地綜合整治通過(guò)系統(tǒng)推動(dòng)土地綜合整治，注重農(nóng)民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農(nóng)民參與土地整治各項(xiàng)環(huán)節(jié)，從而有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系。

三、全域土地綜合整治當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

（一）試點(diǎn)項(xiàng)目總體規(guī)模小

全域土地綜合整治剛推行不久，宣傳不到位和政策支持不足，導(dǎo)致一些農(nóng)戶并沒(méi)有真正地詳細(xì)了解此項(xiàng)政策。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊雖然有實(shí)力進(jìn)行土地整治，但是存在一些對(duì)收入的擔(dān)心，因此對(duì)此項(xiàng)整改項(xiàng)目還持觀望態(tài)度。

（二）農(nóng)用地占比高，產(chǎn)出效率低

在2021 年初，有幸參與到編制《廣東省陽(yáng)江市陽(yáng)西縣織篢鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案》中，經(jīng)過(guò)實(shí)地了解，各類用地中農(nóng)用地占比極高，然而產(chǎn)業(yè)發(fā)展中并沒(méi)有體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，相較于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已出現(xiàn)滯后的現(xiàn)象。不僅是因?yàn)楦刭|(zhì)量有待提升，而且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱管理措施不到位，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力質(zhì)量低，在抗自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。種植地塊零散，連片度不高，農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，利用現(xiàn)代科學(xué)使用水平不高，主要的生產(chǎn)主體仍以分散的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，未能適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展需要。農(nóng)副產(chǎn)品銷售方式比較單一，在特定的環(huán)境下，如受天氣、市場(chǎng)等因素影響會(huì)造成滯銷情況，未能充分利用電商等網(wǎng)絡(luò)資源。

（三）群眾環(huán)保意識(shí)淡薄，生態(tài)環(huán)境保護(hù)需加強(qiáng)

農(nóng)村人居環(huán)境臟亂較明顯，建設(shè)用地不斷擴(kuò)張以及廢棄物的大量排放，對(duì)環(huán)境的壓力越來(lái)越大，一些工業(yè)企業(yè)和生活區(qū)，污水處理等環(huán)保配套設(shè)施不足，易造成土地和水源污染，另外河道設(shè)施欠缺修繕整治，淤積嚴(yán)重，沿岸生態(tài)安全環(huán)境較脆弱。

（四）資源和資金整合存在難度

全域土地綜合整治概念的提出為全面整合資源、促進(jìn)各部門的協(xié)同發(fā)展提供了一個(gè)良好的契機(jī)，同時(shí)也給各部門和一些金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。土地的綜合整治不僅涉及農(nóng)村，也涉及城市建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T和機(jī)構(gòu)，要想更好地推進(jìn)土地綜合治理也離不開這些部門的努力。但是每個(gè)部門之間的要求和特點(diǎn)不同，所需資金也不同，在協(xié)調(diào)各部門的問(wèn)題上存在一定的難度，如果部門之間存在不同的意見(jiàn)，會(huì)造成資金的投入無(wú)法發(fā)揮最大的效用。

（五）農(nóng)民主體地位有待提高

農(nóng)民是全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農(nóng)民的主體地位。從一些地方的實(shí)踐看，在全域土地綜合整治的實(shí)施過(guò)程中，政府和企業(yè)往往擁有項(xiàng)目運(yùn)作的主導(dǎo)權(quán)，自上而下的項(xiàng)目制推進(jìn)方式雖能保障運(yùn)作效率，卻忽略了農(nóng)民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見(jiàn)。作為分散個(gè)體，農(nóng)民參與往往是個(gè)體行為，再加之農(nóng)民群體素質(zhì)不高，沒(méi)有足夠的知識(shí)參與和權(quán)利行使意識(shí)參與全域土地綜合整治，導(dǎo)致農(nóng)民參與的先天不足和意愿不強(qiáng)，難以在決策過(guò)程中發(fā)揮作用，更多情況下流于形式，對(duì)政府決策和項(xiàng)目實(shí)施的影響很小。

四、全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

（一）加大全域土地綜合整治項(xiàng)目監(jiān)管力度

從具體運(yùn)作看，政府和企業(yè)在農(nóng)村土地整治中占據(jù)主導(dǎo)地位，要以土地綜合整治推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要加大政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。建立政府主導(dǎo)工作機(jī)制，明確職責(zé)分工，部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、形成合力，在實(shí)施中統(tǒng)籌安排各類項(xiàng)目并推進(jìn)實(shí)施。相關(guān)主管部門應(yīng)向社會(huì)公開項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的具體流程、資金去向、職責(zé)權(quán)限等事項(xiàng)，主動(dòng)接受社會(huì)和媒體監(jiān)督；在規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資主體準(zhǔn)入、新增土地指標(biāo)、新社區(qū)建設(shè)等諸多環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，建立健全綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)。在日常的項(xiàng)目監(jiān)管中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)的匯總評(píng)估，實(shí)現(xiàn)信息資源共享和可追溯管理，做到動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌化土地整治

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌化土地整治工作開展過(guò)程中，應(yīng)該以全局為視角，使得土地治理在村鎮(zhèn)、農(nóng)戶等各個(gè)層面上的關(guān)注度都得到一定程度的提升，并且在整治工作開展過(guò)程中，還可以結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系和人地發(fā)展關(guān)系，與村莊規(guī)劃相互銜接，盡可能實(shí)現(xiàn)兩者間的差異化發(fā)展，。同時(shí)為了防止出現(xiàn)重復(fù)生產(chǎn)工作，還要做好地區(qū)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，在土地整治工作方面還要給予城鄉(xiāng)統(tǒng)籌足夠的重視，考慮到農(nóng)民在實(shí)際生產(chǎn)和生活中的各項(xiàng)需求。

（三）多功能生產(chǎn)空間綜合整治

在全域土地綜合整治工作開展過(guò)程中，為了保障整治工作的進(jìn)度和效果，還需要積極地引進(jìn)科學(xué)化的整治技術(shù)和手段，使得農(nóng)村地區(qū)的位置優(yōu)勢(shì)和自然優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，使地區(qū)功能和價(jià)值導(dǎo)向得到進(jìn)一步確定。除此之外，還可以通過(guò)多功能生產(chǎn)空間來(lái)開展綜合整治工作，這樣能夠確定限制土地整治工作開展的因素，進(jìn)而使土地整治措施的實(shí)施效率能夠得到有效提升[4-5]。在新時(shí)代背景下的全域土地整治工作中，還應(yīng)該給予生態(tài)良田建設(shè)足夠的重視，要在土地基本功能得到可靠保障的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村地區(qū)土地的各項(xiàng)社會(huì)保障功能得到更加深入地挖掘，確保多功能生產(chǎn)空間整治工作的開展得以實(shí)現(xiàn)。

（四）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展用地和耕地保護(hù)之間的矛盾越來(lái)越突出，使得土地資源流動(dòng)和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題也變得更加突出。當(dāng)前階段農(nóng)村地區(qū)土地整治工作是以問(wèn)題為基本導(dǎo)向，尤其是在處理城鄉(xiāng)建設(shè)和耕地保護(hù)矛盾時(shí)，一般采取的是農(nóng)地整理、廢棄地復(fù)墾以及荒地開發(fā)等措施，從而使耕地總量維持穩(wěn)定。在參與編制的《廣東省陽(yáng)江市陽(yáng)西縣織篢鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案》中，從農(nóng)用地整理入手，統(tǒng)籌安排了墾造水田項(xiàng)目和補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。對(duì)零星破碎、質(zhì)量低下的耕地進(jìn)行整合提質(zhì)，提高農(nóng)田的綜合生產(chǎn)能力，加快優(yōu)質(zhì)耕地規(guī)?；图刍?。除此之外，建設(shè)用地整理安排了三舊改造項(xiàng)目，盤活存量建設(shè)用地，為新農(nóng)村建設(shè)和全域旅游提供精準(zhǔn)集約的用地保障；按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對(duì)集中建設(shè)，促進(jìn)自然村落適度撤并，優(yōu)化村莊體系，合理布局三生空間。

（五）實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌化治理轉(zhuǎn)型

在農(nóng)村地區(qū)以往的土地整治工作中，一般不會(huì)涉及以生態(tài)、生產(chǎn)和生活為主的空間復(fù)合功能，因而其長(zhǎng)期采用的都是分散式的整治模式，使得農(nóng)村地區(qū)的土地有著非常突出的分散特點(diǎn)。除此之外，農(nóng)村地區(qū)的土地整治工作還具有多元主體化的特點(diǎn)，缺乏頂層設(shè)計(jì)方案，使得現(xiàn)在整治要么缺乏整治力度，要么過(guò)度整治，整個(gè)土地綜合整治工作的質(zhì)量和效果都大打折扣。在現(xiàn)代化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景之下，土地整治工作的開展要能夠盡可能地做到對(duì)總體布局的合理優(yōu)化，并通過(guò)綜合治理的方式使整個(gè)治理成效得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。農(nóng)村土地整治工作涉及非常多的職能部門，因而為了提高整治效果，多職能部門間必須要聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)頂層的設(shè)計(jì)辦法進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化和完善，從而盡可能地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)以生態(tài)、生活、生產(chǎn)為主的三位一體空間的綜合整治。

（六）堅(jiān)持農(nóng)民主體地位

農(nóng)民是土地整治的最終受益者，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體。只有依靠農(nóng)民，為農(nóng)民參與全域土地綜合整治提供有效途徑，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。一是充分發(fā)揮村民的自治作用。通過(guò)在鄉(xiāng)村一級(jí)成立理事會(huì)和合作社，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶參與相關(guān)項(xiàng)目管理決策，以此來(lái)強(qiáng)化農(nóng)戶主體意識(shí)。二是在全域土地整治過(guò)程中，高度重視當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求與利益表達(dá)，構(gòu)建平等的合作關(guān)系。按以人民為中心的發(fā)展理念推進(jìn)全域土地綜合整治，保障農(nóng)民主體的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，保障農(nóng)民的利益共享，妥善處理好項(xiàng)目規(guī)劃與農(nóng)戶生產(chǎn)生活實(shí)際需求的關(guān)系，從而保障農(nóng)民在全域土地綜合整治中的主體地位。

五、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村振興工作開展的時(shí)代發(fā)展背景下，要想提高全域土地綜合整治工作的質(zhì)量和效率，必須要加強(qiáng)對(duì)理論和措施的研究，對(duì)現(xiàn)有的土地整治內(nèi)涵、功能和目標(biāo)等進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化和完善。近年來(lái)，眾多研究人員對(duì)于鄉(xiāng)村土地整治工作的具體內(nèi)容和方向還存在著一定的分歧，有人提出需要重視功能性建設(shè)，也有人提出需要重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的綜合效益。雖然這些理論和措施仍然處于設(shè)計(jì)研究階段，但是能夠給農(nóng)村地區(qū)建設(shè)工作的順利開展提供一定的參考。