劉麗娜，李 波

（1.湖北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，湖北 黃石 435002；2.中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

隨著深度貧困地區(qū)宣告脫貧，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作取得了全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。精準(zhǔn)脫貧要求不落一人，本質(zhì)上要求穩(wěn)定脫貧成果，即形成“代內(nèi)脫貧不返貧、代際貧困不傳遞”的可持續(xù)脫貧格局。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，深度貧困地區(qū)雖然擺脫了絕對(duì)貧困，但空間地理區(qū)位劣勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的情況客觀存在，致貧返貧因素并未得到根本消除，脫貧人口穩(wěn)定增收的韌性較差，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果仍面臨巨大挑戰(zhàn)。剖析深度貧困地區(qū)穩(wěn)定脫貧的障礙，構(gòu)建鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的機(jī)制，不僅事關(guān)全國(guó)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的大局，更事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

一、深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的實(shí)踐回顧

2017年，習(xí)近平總書(shū)記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)是深度貧困，連片的深度貧困地區(qū)主要在“三區(qū)三州”[1]?！叭齾^(qū)三州”深度貧困地區(qū)位于天山至昆侖山山脈、青藏高原主體及黃土高原和橫斷山脈的過(guò)渡地帶的廣大區(qū)域，聚居著藏族、彝族、回族、維吾爾族、柯?tīng)柨俗巫宓壬贁?shù)民族，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)及防風(fēng)固沙的重要區(qū)域，生態(tài)地位尤為重要和突出。“三區(qū)三州”面積295.3萬(wàn)平方公里，占全國(guó)面積的30.8%，占14個(gè)集中連片特困地區(qū)面積的68.6%；下轄212 個(gè)縣（市），包括36 個(gè)邊境縣，具有固邊睦鄰、向西開(kāi)放的重要地位和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。深度貧困地區(qū)作為最難攻克的堡壘，是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)工作區(qū)域，對(duì)此，國(guó)家相繼制定了系統(tǒng)科學(xué)的推進(jìn)政策和實(shí)施方案，大致可劃分為統(tǒng)籌推進(jìn)、重點(diǎn)攻克、決戰(zhàn)決勝、鞏固拓展等四個(gè)時(shí)期。

第一階段：統(tǒng)籌推進(jìn)期。在扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程中，國(guó)家相繼設(shè)立了14個(gè)集中連片特困地區(qū)、592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，并在2014年將國(guó)家級(jí)貧困縣擴(kuò)展至832個(gè)。2013年以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想從頂層設(shè)計(jì)、總體布局和工作機(jī)制等方面將扶貧工作推向新發(fā)展階段，而后，2014 年第二次中央新疆工作座談會(huì)、2015 年中央第六次西藏工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)多措并舉，持續(xù)攻堅(jiān)。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》的相繼實(shí)施，進(jìn)一步明確了各地脫貧攻堅(jiān)步驟，以及制定相關(guān)扶貧專項(xiàng)規(guī)劃的行動(dòng)指南，脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。

第二階段：重點(diǎn)攻克期。2017年6月，習(xí)近平總書(shū)記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上系統(tǒng)闡述了深度貧困的特征和成因，提出促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和東西部扶貧協(xié)作、加大對(duì)口支援和內(nèi)生動(dòng)力培育力度等政策措施。同年10月，黨的十九大明確部署重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)的脫貧任務(wù)；11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》要求，“新增脫貧攻堅(jiān)資金、項(xiàng)目和舉措優(yōu)先向深度貧困地區(qū)傾斜”，構(gòu)建適應(yīng)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)需要的支撐保障體系。2018年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要集中力量支持“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)；同年，旅游扶貧、教育脫貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧、健康扶貧等補(bǔ)齊短板的政策和項(xiàng)目大量出臺(tái)并實(shí)施，有效推進(jìn)了深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)，其中“三區(qū)三州”貧困人口由2017年的305萬(wàn)人減少至2019年的43萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由14.6%下降到2%，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程加快，成效顯著。

第三階段：決戰(zhàn)決勝期。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要確保如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，確保全面建成小康社會(huì)。2020 年11 月21 日，甘肅省臨夏州東鄉(xiāng)族自治縣等8個(gè)深度貧困縣退出貧困縣序列，標(biāo)志著“三區(qū)三州”全部脫貧；11月23日，貴州省最后9個(gè)深度貧困縣退出貧困縣序列，標(biāo)志著深度貧困地區(qū)絕對(duì)貧困問(wèn)題得到歷史性解決，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利。

第四階段：鞏固拓展期。深度貧困地區(qū)多位于高寒山區(qū)、邊疆地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，自然條件惡劣，生態(tài)普遍脆弱，災(zāi)害、地方病、殘疾等返貧風(fēng)險(xiǎn)突出，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)普遍較弱，脫貧成果有得而復(fù)失的隱憂[2]。2021年1月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出，擺脫貧困的縣，自脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期，保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?？梢?jiàn)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興在總體導(dǎo)向和戰(zhàn)略目標(biāo)上一致，而且在政策實(shí)施上具有連續(xù)性，在執(zhí)行機(jī)制上具有協(xié)同性，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要環(huán)節(jié)。

二、深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的理論邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，以農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)為中心的國(guó)家減貧行動(dòng)經(jīng)歷了依靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變革減貧、區(qū)域開(kāi)發(fā)式扶貧、綜合性扶貧攻堅(jiān)、整村推進(jìn)和“兩輪驅(qū)動(dòng)”等不同階段[3]，農(nóng)村土地改革[4]、以工代賑[5]、勞務(wù)輸出[6]等措施在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)超常規(guī)增長(zhǎng)的同時(shí)，也導(dǎo)致貧困人口急劇減少；而區(qū)域開(kāi)發(fā)式扶貧、“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”、確立592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣和14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)等政策的實(shí)施，推動(dòng)了扶貧戰(zhàn)略從救濟(jì)式到開(kāi)發(fā)式，再到參與式的重大轉(zhuǎn)變[7]（9），為促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)進(jìn)入新發(fā)展階段奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，重點(diǎn)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，確保2020 年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于扶貧工作的重要論述為指導(dǎo)，學(xué)界開(kāi)展了減貧理論[8]與實(shí)證探索[9]、扶貧現(xiàn)狀與績(jī)效評(píng)價(jià)[10]、扶貧機(jī)制與對(duì)策構(gòu)建[11]等大量研究。而重點(diǎn)關(guān)注深度貧困地區(qū)的研究?jī)?nèi)容細(xì)致、成果豐碩，從產(chǎn)業(yè)[12]、就業(yè)[13]、教育[14]、金融[15]、電商[16]、醫(yī)療[17]、生態(tài)[18]等扶貧領(lǐng)域積極建言獻(xiàn)策，對(duì)拓展脫貧攻堅(jiān)的理論研究范疇和政策實(shí)施空間具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，我國(guó)扶貧工作已經(jīng)從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和治理相對(duì)貧困的新階段。在總結(jié)延續(xù)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，建立“后2020”穩(wěn)定脫貧機(jī)制[19]和返貧預(yù)警機(jī)制[20]，通過(guò)價(jià)值轉(zhuǎn)變、組織變革、規(guī)則重組推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略耦合[21]，實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行分區(qū)域梯次化、分政策常態(tài)化的銜接過(guò)渡[22]。進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”，深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，但生態(tài)脆弱和地理偏遠(yuǎn)的客觀現(xiàn)實(shí)并未從根本上改變，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和造血功能不足的主觀劣勢(shì)仍較明顯，脫貧人口持續(xù)快速增收致富缺乏韌性[23]，致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)依舊較為顯著。因此，鞏固拓展深度貧困地區(qū)脫貧成果需要解除穩(wěn)定脫貧的突出障礙，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)、社會(huì)綜合治理等措施建立有效銜接鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)機(jī)制和政策體系。

三、深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的障礙因素

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱

脆弱的生態(tài)環(huán)境是深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要障礙。第一，深度貧困地區(qū)以高山、高原、山地、峽谷、荒漠地貌為主，地質(zhì)條件復(fù)雜，高寒缺氧，輻射強(qiáng)烈，干旱少雨，立體氣候特征顯著。第二，深度貧困地區(qū)覆蓋了森林、灌叢、草地、冰川、濕地、荒漠等六大生態(tài)系統(tǒng)，是典型的生態(tài)極敏感和高度敏感區(qū)域，草原退化、凍融侵蝕、沙漠化等生態(tài)問(wèn)題普遍，地震、滑坡、泥石流、寒凍、森林火災(zāi)等災(zāi)害頻繁，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜、修復(fù)難度大。第三，深度貧困地區(qū)覆蓋珠穆朗瑪峰水源涵養(yǎng)區(qū)、塔克拉瑪干沙漠防風(fēng)固沙區(qū)、涼山生物多樣性保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域，環(huán)境調(diào)節(jié)功能突出。第四，重要的生態(tài)使命和環(huán)保規(guī)劃限制了深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)類型、資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，使該地區(qū)面臨著短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展容量有限與生態(tài)保護(hù)責(zé)任無(wú)限的矛盾。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施短缺

深度貧困地區(qū)難以形成系統(tǒng)完備的公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施體系，脫貧人口的發(fā)展訴求與服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性不匹配現(xiàn)象，導(dǎo)致脫貧人口造血功能不足，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。首先，脆弱的生態(tài)環(huán)境、復(fù)雜的地質(zhì)條件及惡劣的氣候使各類工程施工周期長(zhǎng)、技術(shù)難、成本高，交通、電力、水利、產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)配套設(shè)施損毀率高。其次，地域廣闊直接增加了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本和施工難度，基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋較難實(shí)現(xiàn)，且環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在生態(tài)功能區(qū)全面實(shí)行，工程項(xiàng)目建設(shè)面臨特殊規(guī)制。最后，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象仍較突出，交通、醫(yī)療、教育、商業(yè)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?？偭坎蛔悖页青l(xiāng)分配不均，社會(huì)資本投資吸引力較低，鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境支撐能力較弱。

（三）產(chǎn)業(yè)升級(jí)受限

雖然脫貧縣市大都形成了產(chǎn)業(yè)帶貧機(jī)制，但產(chǎn)業(yè)升級(jí)仍存在諸多短板和制約瓶頸。第一，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。深度貧困地區(qū)歷史上長(zhǎng)期處于偏僻、封閉的狀態(tài)，自給自足的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)比例較高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基薄弱。第二，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；捷^低。各類產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目及工程初具規(guī)模，但總體產(chǎn)量不足，集體經(jīng)濟(jì)弱小，農(nóng)牧產(chǎn)品及加工業(yè)、民族手工業(yè)、民族醫(yī)藥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“小、散、粗”的特征；缺少龍頭企業(yè)和拳頭產(chǎn)品，品牌知名度不高，產(chǎn)業(yè)鏈延伸及經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)能力明顯不足。第三，產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)權(quán)屬不清。扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的資本產(chǎn)權(quán)屬性模糊，國(guó)有資產(chǎn)管理不健全，管理歸屬不清晰，國(guó)有資產(chǎn)面臨流失風(fēng)險(xiǎn)，且產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)方式和管理機(jī)制不完善，產(chǎn)業(yè)收益率偏低，不利于產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）內(nèi)生動(dòng)力不足

初步脫貧人口具有文化水平低、生計(jì)能力弱、身體素質(zhì)差、返貧風(fēng)險(xiǎn)高等特征，主動(dòng)反貧的內(nèi)生動(dòng)力不足，脫貧穩(wěn)定性差。第一，生存環(huán)境惡劣，包蟲(chóng)病、大骨節(jié)病、地氟病、地甲病等地方病頻發(fā)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)刎毨丝谏眢w健康，成為返貧的突出障礙。第二，教育資源不足，受教育水平偏低，直接制約脫貧人口掌握新知識(shí)、新技術(shù)的能力，限制了從業(yè)方式和崗位渠道，就業(yè)素質(zhì)較弱。第三，貧困亞文化[24]代際傳遞使脫貧人口在生產(chǎn)生活方式中表現(xiàn)出對(duì)地緣關(guān)系的依賴和對(duì)固有生產(chǎn)生活方式的傳承，呈現(xiàn)出保守求穩(wěn)的經(jīng)世觀念及持續(xù)擺脫貧困的惰性。第四，脫貧人口應(yīng)對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)的能力和主動(dòng)性較差，容易因病、因?yàn)?zāi)、因婚、因疫、因市場(chǎng)行情變化等因素致貧返貧，返貧風(fēng)險(xiǎn)普遍較高，脫貧穩(wěn)定性不足。

（五）貧困意識(shí)固化

貧困意識(shí)固化，即貧困人口陷入時(shí)間與空間的雙重裹挾，在繼承歷史文化傳統(tǒng)的同時(shí)，又困囿于生存艱難、能力缺乏、家庭貧困、無(wú)力脫貧、甘于貧窮的惡性循環(huán)，形成了一種無(wú)奈接受貧困事實(shí)、代際傳遞貧困思想、嚴(yán)重依賴貧困的文化。精準(zhǔn)脫貧更多的是側(cè)重從收入角度解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，貧困的精神根源未能徹底根除。深度貧困地區(qū)集“邊疆、民族、直過(guò)、貧困”于一體，地理位置偏遠(yuǎn)，社會(huì)發(fā)育程度較低，脫貧群眾面臨信息時(shí)代快速變化和貧困意識(shí)固化的雙重壓力。同時(shí)，我國(guó)西藏、新疆南疆四地州及云南怒江的36 個(gè)邊境縣與緬甸、印度、阿富汗等九國(guó)接壤，承擔(dān)著維穩(wěn)戍邊、安邊固邦的神圣使命，是我國(guó)向西開(kāi)放的前沿。邊境問(wèn)題往往與宗教問(wèn)題、民族問(wèn)題相互交織，并且容易引發(fā)社會(huì)矛盾，加劇了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的艱巨性和長(zhǎng)期性。

四、深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的機(jī)制構(gòu)建

（一）深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的機(jī)制設(shè)計(jì)

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，構(gòu)建“三位一體”大扶貧格局，形成了以“七個(gè)堅(jiān)持”為主要內(nèi)容的中國(guó)特色反貧困理論，走出了一條富有中國(guó)特色的減貧道路，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了科學(xué)路徑和持久動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)正處于鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興銜接的過(guò)渡時(shí)期，具體實(shí)踐中的利益博弈、制度缺陷及認(rèn)識(shí)不足均可能引發(fā)政策規(guī)避和錯(cuò)位現(xiàn)象，需要繼續(xù)通過(guò)完善深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果機(jī)制來(lái)拓展脫貧成果，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家利奧尼德·赫維茨、羅杰·邁爾森和埃里克·馬斯金創(chuàng)立和發(fā)展了“機(jī)制設(shè)計(jì)理論”[25][26][27]，其核心是在信息分散和信息不對(duì)稱的條件下設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的資源配置機(jī)制，通過(guò)運(yùn)用分析研究工具來(lái)分配資源或設(shè)計(jì)制度[28]，此理論為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，特別是為政策出臺(tái)提供了啟發(fā)。

首先，鞏固脫貧成果機(jī)制是一個(gè)信息傳遞和交換的系統(tǒng)，為信息及時(shí)傳遞和有效應(yīng)用提供基礎(chǔ)平臺(tái)，克服地理偏遠(yuǎn)、設(shè)施落后、教育薄弱等障礙，提升群眾接收信息和利用資源的能力，暢通參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的渠道。其次，鞏固脫貧成果機(jī)制設(shè)計(jì)要考慮激勵(lì)相容，協(xié)調(diào)鞏固成果與鄉(xiāng)村振興銜接過(guò)程中出現(xiàn)的新思想與舊觀念、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)變化與政策時(shí)效等問(wèn)題，不斷完善鞏固脫貧成果的運(yùn)行機(jī)制。再次，鞏固脫貧成果機(jī)制設(shè)計(jì)也是一個(gè)“確定目標(biāo)—機(jī)制設(shè)計(jì)—運(yùn)行分析—性能評(píng)價(jià)—目標(biāo)校對(duì)”的循環(huán)流程。在“十四五規(guī)劃”和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的戰(zhàn)略框架下，設(shè)計(jì)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的體制機(jī)制，并將其融入鄉(xiāng)村振興的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，針對(duì)政策穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)壯大、人才培育、內(nèi)源提升、返貧預(yù)警等方面實(shí)施動(dòng)態(tài)管理與評(píng)價(jià)，且根據(jù)現(xiàn)實(shí)變化進(jìn)行政策及措施調(diào)整，不斷推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展和鄉(xiāng)村建設(shè)工作機(jī)制實(shí)施。

（二）深度貧困地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的機(jī)制構(gòu)建

“三位一體”大扶貧格局作為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，是將專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的機(jī)制共同體。進(jìn)入新時(shí)期，應(yīng)在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)扶貧政策、加大行業(yè)參與力度、加強(qiáng)整合社會(huì)力量，形成“三位一體”升級(jí)版格局。同時(shí)，以鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，構(gòu)建“政策推進(jìn)—產(chǎn)業(yè)造血—責(zé)任落實(shí)—內(nèi)源提升—返貧預(yù)警”的機(jī)制體系，與“三位一體”大扶貧格局統(tǒng)籌融合，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的根本作用，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)施動(dòng)態(tài)返貧預(yù)警，實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民持續(xù)增收（如圖1）。

圖1：深度貧困地區(qū)鞏固脫貧成果機(jī)制體系

1.政策推進(jìn)機(jī)制。強(qiáng)有力的政策支持既是有效的社會(huì)引導(dǎo)，更是最直接的助推劑。在黨中央的統(tǒng)一指揮下，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，全面部署精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)任務(wù)，構(gòu)建中國(guó)特色的脫貧攻堅(jiān)政策體系，確保2020 年全面脫貧和同步小康。因此，在5 年的過(guò)渡期，脫貧政策只能強(qiáng)化不能減弱。一方面，政策推進(jìn)為行業(yè)參與提供了政策保障，有序推進(jìn)政府職能部門(mén)信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)與數(shù)據(jù)共享，利用行業(yè)政策精準(zhǔn)幫扶特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，不斷創(chuàng)新幫扶機(jī)制及方式方法；另一方面，政策推進(jìn)有利于整合全社會(huì)的幫扶資源，匯聚各方面的力量，將更多醫(yī)療、技術(shù)、資金、教育資源瞄準(zhǔn)脫貧地區(qū)和脫貧人口，完善公共服務(wù)和社會(huì)綜合治理體系。

2.產(chǎn)業(yè)造血機(jī)制。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果機(jī)制需要激活產(chǎn)業(yè)造血功能，促進(jìn)其他機(jī)制良好運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧作用。第一，立足深度貧困地區(qū)的資源稟賦及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高原生態(tài)旅游業(yè)、高原農(nóng)牧業(yè)、藏毯產(chǎn)業(yè)、沙漠綠洲果業(yè)等受益產(chǎn)業(yè)類型，形成以資源變產(chǎn)品、以品牌帶產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)促增收的互動(dòng)融合格局。第二，強(qiáng)化脫貧地區(qū)特色、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和物質(zhì)裝備支撐，打造特優(yōu)產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，并促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將農(nóng)牧業(yè)與旅游、康養(yǎng)、教育等產(chǎn)業(yè)深度融合，走出一條生態(tài)環(huán)保、特色鮮明、收益穩(wěn)定的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。第三，整合利用政策、資本、技術(shù)、電商等資源，激發(fā)龍頭企業(yè)、供銷合作社、就業(yè)驛站、衛(wèi)星工廠等產(chǎn)業(yè)實(shí)體的市場(chǎng)活力，優(yōu)化電商營(yíng)銷、就業(yè)培訓(xùn)、金融貸款、結(jié)對(duì)幫扶等服務(wù)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍梯隊(duì)搭建及民族品牌產(chǎn)業(yè)鏈活態(tài)傳承步伐，逐步形成造血活血、傳承帶動(dòng)、持續(xù)穩(wěn)定的增收模式。第四，明確扶貧產(chǎn)業(yè)資本及項(xiàng)目的國(guó)有產(chǎn)權(quán)屬性，在縣級(jí)及以上單位成立扶貧開(kāi)發(fā)公司，統(tǒng)籌管理扶貧產(chǎn)業(yè)資本，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，構(gòu)建并完善可量化的多元利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)盈利和脫貧人口增收的共贏。

3.責(zé)任落實(shí)機(jī)制。確保脫貧攻堅(jiān)成果能夠經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)，需要落實(shí)三個(gè)方面的責(zé)任。第一，地方政府的責(zé)任落實(shí)和治理創(chuàng)新。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已全面啟動(dòng)，需要合理確定鄉(xiāng)村振興環(huán)節(jié)和步驟時(shí)序，明確各級(jí)各部門(mén)的事權(quán)管理，增強(qiáng)各級(jí)干部隊(duì)伍能干敢干的工作能力，完善農(nóng)村基層組織建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理水平，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)工作。第二，全社會(huì)的責(zé)任呼吁和號(hào)召。社會(huì)扶貧是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的鮮明特色之一，完善東西部協(xié)作與對(duì)口支援、社會(huì)力量參與幫扶等機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮聚少成多、影響面廣、效果直接的優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果助力。第三，脫貧群眾的責(zé)任擔(dān)當(dāng)及踐行。脫貧群眾是幫扶對(duì)象，更是鄉(xiāng)村振興的主體，脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任最終要由當(dāng)?shù)厝罕妬?lái)?yè)?dān)當(dāng)。對(duì)深度貧困地區(qū)而言，鼓勵(lì)脫貧人口參與生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)和發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定收入來(lái)源、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，同時(shí)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)政策落實(shí)及追責(zé)力度，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

4.內(nèi)源提升機(jī)制。自立自強(qiáng)、艱苦奮斗的內(nèi)生動(dòng)力是全面脫貧的根本動(dòng)能，也是鞏固拓展脫貧成果和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的精神源泉。第一，強(qiáng)健體質(zhì)，預(yù)防疾病。健康的身體是自信的來(lái)源和致富的底氣，整合各類醫(yī)療保障資源，鞏固強(qiáng)化健康扶貧成果，完善地方病、慢性病、傳染病防控及治療保障體系，精準(zhǔn)識(shí)別因病致貧返貧情況并給予分類醫(yī)療救治，宣傳引導(dǎo)健康的生活方式，降低和阻斷因病致貧返貧的風(fēng)險(xiǎn)。第二，教育扶智，壯大人才隊(duì)伍。持續(xù)加大脫貧地區(qū)各級(jí)各類教育幫扶和就業(yè)培訓(xùn)，完善教育軟硬件設(shè)施，鞏固基礎(chǔ)教育，加大勞動(dòng)人口教育技術(shù)培訓(xùn)力度，利用人力資源管理系統(tǒng)對(duì)人才類型與產(chǎn)業(yè)需求進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展輸送各類人才。第三，扶志強(qiáng)志，自立自強(qiáng)。全面建成小康社會(huì)極大增強(qiáng)了脫貧人口的內(nèi)生動(dòng)力，內(nèi)源提升機(jī)制則凸顯了脫貧群眾的主體地位和責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立勤勞致富和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的先進(jìn)典型，利用新媒體宣傳政策方針，將鄉(xiāng)風(fēng)民約、評(píng)優(yōu)爭(zhēng)先等具體制度設(shè)計(jì)和操作過(guò)程融入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和鄉(xiāng)村振興中，持續(xù)激發(fā)脫貧群眾的內(nèi)生動(dòng)力和內(nèi)在活力。

5.返貧預(yù)警機(jī)制。穩(wěn)定脫貧是評(píng)價(jià)脫貧攻堅(jiān)成果的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，建立返貧預(yù)警機(jī)制有助于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的必要措施。一是加強(qiáng)因病返貧預(yù)警，追蹤監(jiān)測(cè)脫貧人口、邊緣人口的健康狀況，重點(diǎn)關(guān)注典型案例并加以研究，對(duì)高返貧率的疾病加強(qiáng)監(jiān)控和防治。二是加強(qiáng)對(duì)氣象及地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，強(qiáng)化對(duì)次生災(zāi)害、衍生災(zāi)害、疫情災(zāi)害的隱蔽性和突發(fā)性監(jiān)測(cè)，發(fā)揮保險(xiǎn)支農(nóng)助農(nóng)功能，提升災(zāi)害預(yù)警和反應(yīng)能力。三是持續(xù)監(jiān)測(cè)因市場(chǎng)行情及政策變化導(dǎo)致的返貧情況，完善網(wǎng)絡(luò)扶貧信息服務(wù)，幫助各類經(jīng)濟(jì)組織、脫貧人口判斷經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)，拓寬產(chǎn)品銷售和持續(xù)穩(wěn)定增收的保障機(jī)制。四是加強(qiáng)因婚、因賭及其他原因的返貧預(yù)警，加大法治扶貧力度，提升基層組織社會(huì)治理水平，倡導(dǎo)勞動(dòng)致富的就業(yè)觀念和健康文明的生活方式，采取措施優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，凈化社會(huì)風(fēng)氣，營(yíng)造文明和諧的鄉(xiāng)風(fēng)，為鄉(xiāng)村振興夯實(shí)基礎(chǔ)、增勁助力。