李 猛

（中國科學院大學 國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會，北京 100049）

目前，人口老齡化和產(chǎn)業(yè)結構轉型是制約東北經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的兩大關鍵性問題，也是影響東北地區(qū)經(jīng)濟社會健康可持續(xù)的最主要障礙，根治東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的頑疾需要能夠攻堅克難、持續(xù)發(fā)力的“大手筆”。因此，建議以國家“雙碳”目標的提出和“三孩”鼓勵生育政策的制定出臺為歷史機遇，順勢而為將東北地區(qū)打造成為中國的“低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)”，通過頂層設計集中力量解決困擾東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的這兩大難點、痛點，并借機將東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、人口結構中的劣勢轉化為優(yōu)勢，在新時期國家低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化問題上發(fā)揮示范引領帶動作用，努力形成可復制可推廣的經(jīng)驗做法，為國內(nèi)其他同樣面臨低碳經(jīng)濟轉型和人口老齡化的地區(qū)提供有益借鑒。①2020 年10 月中辦、國辦印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020——2025 年）》，支持深圳實施綜合授權改革試點，賦予深圳在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權；2021 年5 月中共中央國務院出臺《關于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》，將浙江確立為全國“共同富裕示范區(qū)”；2021 年7 月，中共中央國務院頒布實施《關于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)的意見》，賦予浦東新區(qū)改革開放新的重大任務。當前，對于東北地區(qū)而言，在實現(xiàn)“雙碳”目標和國家實行鼓勵生育政策方針的新形勢和大背景下，以加快低碳經(jīng)濟轉型和解決人口老齡化問題為導向、以實現(xiàn)健康可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展為目標，建立“低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)”是新時代賦予東北地區(qū)的一項重要責任和使命，也是實現(xiàn)東北全面振興的必由之路。

一、東北振興戰(zhàn)略實施以來取得的巨大成就

以2012 年中共十八大召開為標志，東北振興戰(zhàn)略進入了新的十年，與前十年相比最大的變化是由“振興”轉向“全面振興”，中共十八大報告首次提出“全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”。也就是說，今后要以更加寬廣的視野把握東北振興的戰(zhàn)略定位，按照建設中國特色社會主義“五位一體”總體布局要求，統(tǒng)籌推進關于東北振興的各領域工作，以實現(xiàn)東北老工業(yè)基地全面協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。2018 年9 月，習近平總書記在沈陽召開的深入推進東北振興座談會上明確指出：“新時代東北振興是全面振興、全方位振興，要從統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局，協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局的角度去把握?！边@是總書記對東北振興提出的新的更高要求，也是新時代背景下東北振興戰(zhàn)略實施的根本遵循。

在黨中央國務院的正確領導和指引下，在東北地區(qū)廣大干部群眾的奮斗拼搏下，東北振興戰(zhàn)略實施近二十年來取得了顯著成就，這主要體現(xiàn)在：其一，東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢總體良好，經(jīng)濟下滑趨勢得到有效抑制并逐步恢復，綜合實力得到大幅度提高，東北三省GDP總值由2003年的12722億元增加到2020年的51115億元［1］；其二，堅持體制機制改革創(chuàng)新，國企改革和歷史遺留問題解決取得重大突破，經(jīng)濟發(fā)展的微觀基礎在一定程度上實現(xiàn)重構；其三，堅持對經(jīng)濟結構進行優(yōu)化調(diào)整，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢逐漸恢復，服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展正在成為拉動東北經(jīng)濟的“新引擎”；其四，把保障和改善民生作為東北振興的根本出發(fā)點和落腳點，東北地區(qū)人均年可支配收入由2003 年的6 975 元上升至2020 年的27 797 元，并且一系列重大民生工程取得顯著成效，振興成果廣惠于民［2］；其五，堅持走政府引導和市場主導相結合的經(jīng)濟發(fā)展路線，經(jīng)濟體制機制改革取得重大進展，東北地區(qū)營商環(huán)境問題得到重視，相關部門制定出臺了優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，東北地區(qū)營商環(huán)境得到一定改善；其六，在戰(zhàn)略實施中把統(tǒng)籌推進與重點突破相結合，針對阻礙東北發(fā)展的關鍵核心問題，集中力量進行攻堅，例如重點解決改革發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境保護問題和資源枯竭城市轉型問題，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持走綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展道路；其七，堅持開放發(fā)展策略，致力于推動東北亞經(jīng)濟一體化。近年來，在黨中央國務院的領導和支持下，中國在東北地區(qū)陸續(xù)設立了國家級新區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、改革創(chuàng)新示范區(qū)，目的是在通過打造改革開放新高地，進一步加強與日本、韓國、俄羅斯等周邊國家的經(jīng)貿(mào)交流與合作，加快形成沿海沿邊全面開放新格局，為今后中日韓自貿(mào)區(qū)談判和建設奠定基礎、創(chuàng)設前提。

二、新時期新形勢下東北全面振興面臨的挑戰(zhàn)和機遇

在東北振興戰(zhàn)略取得顯著成就的同時，也要看到近年來在新的國內(nèi)外形勢影響下東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況堪憂。東北經(jīng)濟低迷現(xiàn)象背后的原因，總結起來大致可劃分為五種假說：一是比較優(yōu)勢喪失論。東北在20 世紀五六十年代發(fā)展得好主要得益于國家戰(zhàn)略和計劃經(jīng)濟環(huán)境。按照當時比較優(yōu)勢，中國應大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)，并通過國際貿(mào)易來完善重工業(yè)裝備，但是20 世紀五六十年代中國還處于被迫的封閉狀態(tài)，尚不具備這樣的條件，因此為了趕超也為了國家安全，在計劃經(jīng)濟推動下扭曲要素價格、違背比較優(yōu)勢理論而集中發(fā)展重工業(yè)，由于當時東北基礎較好所以實現(xiàn)了較快發(fā)展。但是自20 世紀80 年代中國走向市場經(jīng)濟、走向開放、融入國際大循環(huán)，比較優(yōu)勢開始發(fā)揮市場化作用，要素價格被逐步矯正，原來的一些重工業(yè)無以為繼，所以從20 世紀80 年代至今東北經(jīng)濟逐漸衰退［3］。二是地理位置決定論。一些專家學者認為北緯40 度以北不適合發(fā)展重工業(yè)或制造業(yè)。該理論認為北緯40 度以北是溫帶向寒帶轉變，極寒天氣對施工建設帶來難度，因而并不適合發(fā)展工業(yè)。但是這個邏輯無法解釋日韓和北歐地區(qū)同是處于同一緯度卻發(fā)展得較好，所以地理位置決定論缺乏說服力［4］。三是人口流失論。該理論認為東北經(jīng)濟近二十年來遇到的困境主要來自人口流失，但是我們需要對東北人口流失的根源進行思考，探討近些年來東北地區(qū)人口流失的主要原因［5］。四是營商環(huán)境論。很多人認為營商環(huán)境較差是導致東北經(jīng)濟下滑的主要原因，對于東北而言營建市場化、法治化、國際化的國際一流營商環(huán)境依然任重而道遠［6］。五是國有經(jīng)濟比重較高的論點，但是該論點無法解釋近年來東北地區(qū)國有經(jīng)濟比重在逐步下降，但經(jīng)濟發(fā)展卻沒有隨之上升的實際問題［7］。總體而言，這些假說都有一定的道理，都從某一個側面解釋了東北經(jīng)濟低迷現(xiàn)象的某種原因。

其實，東北經(jīng)濟低迷現(xiàn)象的關鍵因素是要素成本居高不下，雖然東北土地資源豐富，但其他要素成本卻一直居高不下，嚴重制約了民營經(jīng)濟的發(fā)展。具體來說，東北經(jīng)濟有六個要素成本較高：一是能源成本較高，其主要原因在于近年來東三省煤炭供應量持續(xù)下降，但本地區(qū)工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、人民生活對煤炭的實際需要反而在不斷上升，能源供需失衡矛盾較為突出。二是人力資源綜合成本較高，這主要是源于近些年東北地區(qū)生育率較低，人口向外省流失情況嚴重，人力資源綜合比較優(yōu)勢下降明顯。三是資金成本高，這和國有經(jīng)濟比重高有一定關系，一些國有企業(yè)占據(jù)了較多的金融資源，并且存在民營經(jīng)濟融資難、融資貴等現(xiàn)實問題。四是制度成本高。相對于長三角、珠三角、京津冀等東部沿海地區(qū)，東北地區(qū)行政辦事成本較高，政務服務效率較低，市場營商環(huán)境較差。五是物流成本較高。東北地區(qū)的內(nèi)聯(lián)外通運輸網(wǎng)絡缺少樞紐環(huán)形輻射功能，高鐵發(fā)展也相對滯后。據(jù)統(tǒng)計，當前全國綜合物流成本占GDP 的15%，但東北地區(qū)占比卻高達20%，物流成本在全國范圍內(nèi)相對較高［8］。六是稅費成本高。近些年東北地區(qū)未能享有經(jīng)濟特區(qū)、國家開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易港的優(yōu)惠稅收政策（例如海南自由貿(mào)易港的“零關稅、低稅率、簡稅制”政策），因此企業(yè)稅賦成本相對較重。以上六條是影響東北經(jīng)濟發(fā)展的基礎性和結構性因素。

不過機遇與挑戰(zhàn)并存，2020——2021 年國家“雙碳”目標的提出和三孩生育政策的制定出臺，為東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化帶來了新機遇，也是實現(xiàn)東北全面振興和高質(zhì)量發(fā)展的新契機。其中，為應對氣候變化，2020 年9 月，在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上習近平總書記鄭重宣布“中國二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和。“雙碳”目標的提出將從政策層面推動東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，尤其是清潔能源產(chǎn)業(yè)將得到迅速發(fā)展，東北地區(qū)能源結構有望加快實現(xiàn)多元化。而能源結構的優(yōu)化調(diào)整能夠有效帶動東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型，可為東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更加廣闊的空間。同時，第七次人口普查數(shù)據(jù)公布加速了人口政策的推行，從中國人口數(shù)據(jù)來看，生育放寬政策勢在必行，中央出臺“三孩”政策符合中國人口發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)律，也符合經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的基本要求，所以該政策是與中國人口發(fā)展態(tài)勢相適應的，是科學、必要且合理的重大決策。對于東北地區(qū)而言，近年來人口老齡化現(xiàn)象越加嚴重，加之越來越多的年輕人外出打工就業(yè)，人才流失和人口流失問題也尤為突出，人口結構失衡問題成為制約東北經(jīng)濟發(fā)展的一大障礙和頑疾。國家放寬生育政策的出臺在一定程度上有助于東北地區(qū)提高生育率、緩解人口老齡化，將對東北地區(qū)生育水平帶來積極的促進作用。但是同時也要看到除鼓勵生育政策以外，一個地區(qū)生育率的提高還需要相關配套政策的支持，所以還要以“三孩”政策為契機，加快完善有利于東北地區(qū)人口結構優(yōu)化調(diào)整的教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等相關政策，形成鼓勵和支持生育、保障就業(yè)和養(yǎng)老的政策制度體系，無論如何國家鼓勵生育的政策方針為解決長期困擾東北地區(qū)發(fā)展的人口流失和老齡化問題指明了方向、提供了助力?？梢哉f，“雙碳”目標的提出和應對人口老齡化是新時期新形勢下實現(xiàn)東北全面振興的兩個最為有力的抓手。

三、東北地區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標和應對人口老齡化面臨的主要問題

國務院第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，東北三省總人口9 851 萬，接近1 億人，但比十年前減少了1 101 萬，并且人口老齡化程度較重，65 歲及以上人口的比重為16.39%，相比上一次人口普查提高了7.26 個百分點，高于全國平均水平。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近年來東北三省65 周歲及以上人口上升趨勢明顯，這主要是受到東北地區(qū)人口生育率水平較低以及人口外流等因素的影響，使得東北地區(qū)老年人口比重增大，老齡化現(xiàn)象不斷突顯，對東北地區(qū)經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展造成負面影響［9］。

同時，在國家“雙碳”戰(zhàn)略背景下，從東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢來看，積極推進碳達峰、碳中和是其將來的一項重大任務，“雙碳”目標的提出也為東北經(jīng)濟轉型發(fā)展帶來新機遇。不過，“雙碳”目標對全國來說既是挑戰(zhàn)也是機遇，對于東北而言更是挑戰(zhàn)大于機遇。究其主要原因：一是高能耗行業(yè)必然受到更嚴格約束，工業(yè)生產(chǎn)成本將會上升；二是東北現(xiàn)能源結構仍是以煤電為主，一些傳統(tǒng)能源企業(yè)將會面臨淘汰；三是在東北地區(qū)清潔能源行業(yè)發(fā)展仍然較為滯后。如不采取有效措施，“雙碳”目標和人口老齡化問題將會進一步加大東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的困難。因此，如何在當前“雙碳”目標背景下利用現(xiàn)代手段對東北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行改造升級值得思考。

第一，過度依賴高耗能資源，低碳經(jīng)濟轉型困難。國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性給東北地區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標帶來重大現(xiàn)實挑戰(zhàn)。整體上，與長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)相比，東北地區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標面臨更為艱巨的任務：一是能源結構調(diào)整壓力大，綠色產(chǎn)業(yè)體系亟待建立和完善。目前，以黑龍江省為例，二氧化碳年排放量在國內(nèi)處于中游水平，雖然排放總量不大，但單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放高于全國平均水平，后續(xù)面臨較大的碳減排壓力。2020 年黑龍江第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)增加值分別占經(jīng)濟總量的25.1%和25.4%，第一產(chǎn)業(yè)比重明顯高于全國平均水平，并且尚未建立起較為完整的綠色產(chǎn)業(yè)體系，煤炭、石油等高耗能資源仍是黑龍江經(jīng)濟發(fā)展的主要能源和支柱，風能、水能、太陽能等清潔能源還未得到充分開發(fā)利用，能源結構過于單一，未能實現(xiàn)多元化的優(yōu)化調(diào)整［10］。所以受“雙碳”約束，像黑龍江這樣的煤炭資源大省痛點會更多一些，彎要轉得更急一些，在低碳轉型過程中一旦傳統(tǒng)路子走不通，高碳能源消耗經(jīng)濟發(fā)展模式帶來的急剎車風險將不容忽視。二是經(jīng)濟社會發(fā)展增加能源消耗，碳減排壓力隨之增大。近年來東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平顯著提高，一些重大工程項目和新型基礎設施建設加速推進，由此所帶來的碳排放壓力也將隨之加大，因此可以看出，在加快東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型過程中，能源增長需求與減排降碳壓力可謂是同時存在。三是“雙碳”目標的實現(xiàn)缺少強有力的科技支撐。碳中和是科技創(chuàng)新的競爭，雙碳目標的實現(xiàn)需要科技創(chuàng)新的有力支撐，然而目前東北地區(qū)低碳技術創(chuàng)新能力依然較為薄弱，還未建立起低碳科技創(chuàng)新體系和人才培養(yǎng)體系，綠色低碳領域基礎科學研究亟待加強。四是碳達峰、碳中和政策制度體系尚未建立。碳達峰、碳中和是一項龐大且復雜的系統(tǒng)性工程，需要通過法治化、制度化、標準化的方式確保“雙碳”工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。但是，東北地區(qū)在推進實施“雙碳”戰(zhàn)略過程中，至今依然缺少專門的法律法規(guī)和政策措施，既未有針對“雙碳”目標出臺相關行動方案或路線圖，也沒有針對不同的行業(yè)領域分門別類地制定節(jié)能減排措施或標準，在缺少相關法律政策的指引和支持的情況下，一些低碳減排措施往往面臨無法可依的困境。因此，在東北地區(qū)亟須加快構建碳達峰、碳中和政策制度體系，切實保障“雙碳”工作的依法規(guī)范有序進行，為“雙碳”目標的順利實現(xiàn)提供有力的制度支援。

第二，經(jīng)濟結構失衡，體制機制僵化。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，也是國企較為密集區(qū)域之一，大多數(shù)都以煤炭、石油、電力、能源、鋼鐵、汽車制造等產(chǎn)業(yè)為主，但是改革開放以來，東北地區(qū)發(fā)展所面臨的關鍵問題，就是能源產(chǎn)能不足、技術落后、結構臃腫、污染嚴重、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后、供給結構的適應性和靈活性不足等問題，目前東北地區(qū)依舊缺少有影響力的品牌和產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整依然不到位，仍存在較大的優(yōu)化和提升空間。2020年黑龍江、吉林、遼寧三省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，2020 年三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，黑龍江省為25.1 ∶25.4 ∶49.5，吉林省為12.6 ∶35.1 ∶52.3，遼寧省為9.2 ∶37.4 ∶53.4，可以看出，第一、第二產(chǎn)業(yè)在東北地區(qū)生產(chǎn)總值中的占比仍然較高。正是因為國有經(jīng)濟比重高、民營經(jīng)濟比重低，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展緩慢、資源密集型產(chǎn)業(yè)過剩、市場體制機制僵化等因素影響，傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展受到制約并且太過單一化，所以才會導致東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后和人才流失嚴重，進而引發(fā)適齡人口生育意愿偏低、人口老齡化加重等現(xiàn)象。

第三，大城市分布過于分散，缺少都市圈集聚效應。據(jù)統(tǒng)計，2020 年東北GDP 僅占全國GDP總量的5%，在近年全國陸續(xù)新出現(xiàn)多個萬億GDP 城市的情況下，東北還未有一個城市GDP超過1 萬億元。現(xiàn)在很多年輕人都想去大城市發(fā)展，而東北大城市不僅數(shù)量較少，而且分布也較為分散，尚未形成類似于珠三角、長三角、京津冀的集中化都市圈，都市圈往往意味著能夠為年輕人發(fā)展帶來更多機遇，使年輕人獲得更好的發(fā)展，這對創(chuàng)業(yè)和就業(yè)初期的年輕人而言更是如此。當前，東北大城市分布太過分散，缺少都市圈集聚效應，這勢必會影響年輕人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)流向，導致各類人才向其他都市圈大量轉移，越來越多的年輕人不愿再留在東北發(fā)展，年輕人口外流也因此成為東北地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象日益突出的主要原因之一。

第四，社會保障體系不完善，城鄉(xiāng)資源分配不均勻。目前，東北地區(qū)社會保障體系還未能覆蓋全體公民，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)老年人的養(yǎng)老保障水平依然較低，這種由城鄉(xiāng)發(fā)展差距引發(fā)的社會保障差距，使得一些東北鄉(xiāng)村區(qū)域未能享有國家所給予的社會補貼政策，加上近些年通貨膨脹的壓力，使得相較于東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，東北地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老金對老年人的保障程度不足、社會保障覆蓋面小、保障水平低，這也是引起東北地區(qū)人口外流和人口老齡化現(xiàn)象加劇的主要原因。另外，隨著東北地區(qū)老年人口增長迅速，越來越多的老年人選擇入住養(yǎng)老機構，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了養(yǎng)老機構供不應求的狀況，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)無論是養(yǎng)老機構數(shù)量還是服務質(zhì)量都十分欠缺，這在一定程度上體現(xiàn)了東北地區(qū)城鄉(xiāng)資源分配的不均衡。以黑龍江省為例，截至2018 年，全省老年人口748.4 萬，人口占比為19.8%，設有養(yǎng)老機構2 000 余所，共計床位近15 萬張，也就是說在黑龍江省僅有2%左右的老年人口能夠分配到一個養(yǎng)老床位，這顯然低于國家所要求的3%～5%標準［11］。所以，在養(yǎng)老機構數(shù)量上，東北地區(qū)目前尚無法滿足其老年人口增長的數(shù)量和速度，面對日益嚴峻的人口老齡化問題，東北地區(qū)養(yǎng)老機構的整體數(shù)量、服務質(zhì)量、城鄉(xiāng)分配等方面都亟待完善和提高。

第五，養(yǎng)老模式落后，養(yǎng)老金收不抵支。在東北廣大農(nóng)村地區(qū)，很多老年人的生活保障仍然主要依附于家庭，“養(yǎng)兒防老”仍是主要的養(yǎng)老觀念，很多農(nóng)村老人主要依靠自己的積蓄來維持生活，或者繼續(xù)參加勞動來獲得報酬，直至勞動能力的完全喪失，養(yǎng)老模式落后是東北地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象中的突出問題。另外，養(yǎng)老金收支不抵問題亟待解決。東北作為新中國重工業(yè)基地是貫徹計劃經(jīng)濟制度最為徹底的地區(qū)之一，其中國有企業(yè)和集體企業(yè)所占比重較大，因此東北國有企業(yè)退休人數(shù)較多，一些地方預備的養(yǎng)老保障金根本無法承受所支出的龐大金額，從而出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的現(xiàn)象。具體來說，一是近年來東北地區(qū)經(jīng)濟下行明顯、轉型發(fā)展壓力大是影響?zhàn)B老金積累的決定性因素；二是從全國范圍來看，東北地區(qū)平均工資水平偏低使得退休人員所享有的紅利和收益十分有限；三是由于經(jīng)濟發(fā)展落后、人口紅利減少，東北地區(qū)政府財政收入近年來下降明顯，本應由政府財政扶持的養(yǎng)老保障金隨之減少，一方面養(yǎng)老保障金累計不足，另一方面所要支出的數(shù)額龐大，于是出現(xiàn)了收不抵支的現(xiàn)象。

第六，老年人社會保障法治建設滯后，養(yǎng)老服務供給缺乏相應法律依據(jù)。截至目前，在東北地區(qū)還沒有形成一套專門用于老年人社會保障的法律制度體系，包括較為完善的基本養(yǎng)老制度、養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老金制度、補貼保障制度、生活救濟制度等，現(xiàn)僅是制定出臺了與老年人社會保障相關的條例、意見、通知或規(guī)定，整體法律位階較低且缺少權威性、有效性、穩(wěn)定性、可預見性，并且各項法規(guī)之間也沒有建立起必要的規(guī)范銜接機制，養(yǎng)老領域法律碎片化現(xiàn)象也較為嚴重?，F(xiàn)實中由于缺乏相應的法律依據(jù)，很多老年人社會保障措施無法付諸實施，老年人社會保障法治化程度低、法律法規(guī)缺失、法律規(guī)定不明確、無法可依和有法難依成為當前東北地區(qū)養(yǎng)老保障水平較低的重要原因。

第七，傳統(tǒng)思想觀念亟須轉變，優(yōu)化營商環(huán)境迫在眉睫。營商環(huán)境問題一直是困擾東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，也是導致人口外流和人才流失的主要原因，當前東北地區(qū)營商環(huán)境存在的主要問題：一是受傳統(tǒng)觀念和封閉體制的影響，思想保守、觀念落后、缺乏創(chuàng)新，現(xiàn)在東北地區(qū)“官本位”的思想以及政府部門間的行政壁壘依舊普遍存在，政府各部門間條塊分割現(xiàn)象較為嚴重，政務服務的質(zhì)量和效率都有待提高；二是一些地方政府與市場、政府與企業(yè)間的關系存在嚴重錯位，在市場準入、平等競爭、執(zhí)法環(huán)境等方面問題較多，嚴重影響本地區(qū)招商引資和經(jīng)濟社會發(fā)展，對此需要進一步理清政府與市場和企業(yè)間的關系，通過深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境以增強東北地區(qū)的市場活力和競爭力；三是面對東北地區(qū)經(jīng)濟寒冬來襲，一部分干部群眾情緒低迷，創(chuàng)新進取心遞減，部分官員甚至出現(xiàn)了“躺平”現(xiàn)象，思想啟蒙和文化再造是影響東北全面振興的瓶頸和前提，因此亟須解放思想，充分理解思想啟蒙和文化再造對東北全面振興的重要性，可以借鑒長三角、珠三角等地區(qū)的有益經(jīng)驗，培育敢為人先的創(chuàng)新精神和誠實守信的契約精神，為新時代東北全面振興提供強大的精神動力和思想保證；四是在打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境過程中，東北地區(qū)還未能充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)“先行先試”的制度創(chuàng)新優(yōu)勢，①2017 年遼寧自貿(mào)試驗區(qū)獲批，2019 年黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)獲批，但這兩個自貿(mào)試驗區(qū)的開放高地效應至今并不明顯。另外，東三省現(xiàn)有56 個口岸，但這些口岸帶動的進出口貿(mào)易量現(xiàn)僅占全國的2.9%。因此在改革試驗中需要國家給予東北自由貿(mào)易試驗區(qū)更多自主改革權限，通過“權力下放”減少不必要的行政審批程序，以激發(fā)東北自由貿(mào)易試驗區(qū)改革創(chuàng)新活力，更好地引領和推動東北地區(qū)營商環(huán)境建設。

四、實現(xiàn)東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型和高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

第一，從國家層面推動東北地區(qū)“低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)”建設。建議由國家層面盡快制定出臺《支持東北地區(qū)建設低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)的方案》，通過“方案”，一方面以“總體規(guī)劃”文件的形式確立東北地區(qū)“低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)”設立的基本原則、主要宗旨和根本目的，將東北地區(qū)“低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)”確立并上升為一項國家戰(zhàn)略，以此“方案”為基本依據(jù)從國家層面指導、引領和推動東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化；另一方面，以《支持東北地區(qū)建設低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化先行示范區(qū)的方案》為基礎性綱領統(tǒng)籌東北地區(qū)有關低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化的各項政策和法律法規(guī)，在此框架下完善相關政策法規(guī)和規(guī)范制度，打造統(tǒng)一協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的“低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化”政策制度體系，為東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型和應對人口老齡化提供系統(tǒng)、全面、有效的制度保障。

第二，積極融入國家“雙碳”戰(zhàn)略，加快低碳經(jīng)濟轉型發(fā)展。實事求是地講，越是老工業(yè)基地，其結構調(diào)整、轉型升級和技術改造的任務越是艱巨，越是以重工業(yè)為主體的工業(yè)體系，其所面臨的碳減排和碳中和的任務越是艱巨，東北地區(qū)在推進經(jīng)濟中既要統(tǒng)籌全面振興發(fā)展問題，也要積極謀劃碳減排碳中和問題，要將碳達峰、碳中和工作全面納入東北經(jīng)濟轉型發(fā)展規(guī)劃之中。面對這些挑戰(zhàn)，需要及時采取行之有效的政策措施：一是調(diào)整以煤為主的能源結構。對此需要充分發(fā)揮東北地區(qū)的地理資源優(yōu)勢，重點開發(fā)天然氣、風能、水能、潮汐能等新型清潔能源，將清潔能源資源轉化為電力資源，并以能源結構調(diào)整為契機帶動東北裝備制造業(yè)的轉型升級。二是從“十四五”規(guī)劃來看，為適應新能源發(fā)展要求，中國將加快電網(wǎng)設施的智能化改造和智能微電網(wǎng)建設，這為東北電力電網(wǎng)改造升級提供了新機遇，東北需要把握此新發(fā)展機遇，加快形成新型電力裝備的自給自足。同時，考慮到東北核電發(fā)展已經(jīng)具有了較好基礎，將來可重點發(fā)展核電力裝備和輸變電工程與技術裝備，這也是一個新的發(fā)展空間；三是優(yōu)化和升級偏重的產(chǎn)業(yè)結構。雖然近年來東北重工業(yè)比重有所下降，但重工業(yè)部門仍是最大的能源消耗部門，也是碳排放的主要部門，所以優(yōu)化偏重的產(chǎn)業(yè)結構是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要抓手，對此可利用以數(shù)字化為代表的現(xiàn)代技術來改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟加速東北地區(qū)低碳經(jīng)濟轉型升級。四是發(fā)展綠色低碳環(huán)保循環(huán)經(jīng)濟。由于傳統(tǒng)老工業(yè)基地采取較為粗獷的舊發(fā)展模式，當前綠色低碳環(huán)保循環(huán)經(jīng)濟模式對于東北而言仍存在較大的發(fā)展空間，因此可延長循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，將一些工業(yè)廢棄物進行資源化的可再生、再利用，通過打造循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈構建東北地區(qū)企業(yè)發(fā)展新格局。五是重視提升節(jié)能和能效的關鍵作用?！半p碳”目標的最低成本路徑：一方面是要堅持實施能源消費的雙重制度，即堅持嚴格控制能源消耗強度和科學調(diào)控能源消耗總量，將降低能源消耗強度和碳排放作為衡量地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要指標；另一方面，要高度重視提升終端用能的效率，在工業(yè)、能源、建筑等領域開展脫碳技術示范，在工業(yè)生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)推動節(jié)能降碳，以便為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展新空間。與此同時，東北地區(qū)還可充分利用森林資源優(yōu)勢，開展實施碳捕獲、碳吸收和碳產(chǎn)權交易，為國家相關領域改革“先行先試”；六是推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和必須依靠技術創(chuàng)新和重大技術突破，而關鍵技術大致可分為三個層次。第一，是電氣化技術，電氣化是終端能源消費的主要方向，因此要推動智能電網(wǎng)、儲能技術的科技進步與創(chuàng)新，倡導新能源汽車的使用與普及等，以此帶動東北地區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第二，需要在電氣化領域通過新型燃料替代以實現(xiàn)深度脫碳，將綠色氫能、生物質(zhì)能、氨能等新能源應用于工業(yè)、交通、建筑等領域，推動脫碳技術創(chuàng)新發(fā)展。第三，重點發(fā)展捕碳技術，主要包括碳捕捉、碳捕集、碳封存等技術，為此需要培養(yǎng)和留住更多專業(yè)性技術人才，將低碳技術更好地轉化為生產(chǎn)力。

第三，打造碳金融先行示范區(qū)，為“雙碳”目標提供便利金融服務。“雙碳”目標的實現(xiàn)需要金融體系提供必要的投融資支持，東北地區(qū)的碳金融創(chuàng)新發(fā)展是加快實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉型的關鍵，需要采取與東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點相適應的碳金融政策支持：一是政府部門需推動完善適應氣候目標的碳金融制度、行業(yè)標準和市場機制建設。完善碳金融制度與標準建設，既是實現(xiàn)碳金融業(yè)務良好發(fā)展的重要保障，也是防止在國際市場競爭中受制于人的必然要求。中國適應氣候變化目標的碳金融制度與標準尚未形成獨立完整的體系，國家層面正在緊鑼密鼓地推進，東北地方政府和監(jiān)管部門也要主動強化碳金融制度與標準建設。二是金融業(yè)要重點支持低碳技術研發(fā)的資金需求。東北傳統(tǒng)行業(yè)的低碳轉型必然需要技術支持。未來能否真正實現(xiàn)零碳排放，很大程度上將取決于碳捕集、碳利用、碳封存、氫能存儲、核能研發(fā)等核心技術的突破，掌握核心技術成為提升國際競爭力的關鍵。東北地區(qū)高校和科研資源豐富，在推動低碳技術研發(fā)方面大有可為。對于金融行業(yè)而言，需要承擔起支持科技自強、科技興國的重任，重點支持東北地區(qū)低碳技術研發(fā)與創(chuàng)新需求。三是金融機構需妥善處理好東北高碳類客戶的轉型和退出，做好風險防控。推動東北地區(qū)高碳行業(yè)平穩(wěn)轉型，是東北碳金融發(fā)展的關鍵。以推動東北地區(qū)高碳行業(yè)平穩(wěn)轉型為目標，為了更好地服務這類客戶實現(xiàn)低碳轉型，銀行等金融機構應建立專業(yè)團隊，深入了解不同行業(yè)的周期規(guī)律、資源稟賦和技術特征，分行業(yè)、分領域制定轉型時間表和路線圖，提供專項資金支持其改造升級，并將碳減排情況作為授信依據(jù)。對于在轉型過程中面臨淘汰或退出風險的客戶，要提前做好壓力測試、風險評估和有效的風險管控，并建立風險隔離機制，以防止單一高碳行業(yè)客戶退出風險在產(chǎn)業(yè)鏈上的傳導，以實現(xiàn)碳金融服務創(chuàng)新與市場監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。東北地區(qū)人口流失嚴重，人才吸引力不足，人口老齡化現(xiàn)象突出，歸根結底是經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后造成的，而制約東北經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素在于產(chǎn)業(yè)結構的不合理以及傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的落后。為實現(xiàn)東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，需要加快優(yōu)化經(jīng)濟結構，大力發(fā)展新型服務業(yè)，力爭向產(chǎn)業(yè)鏈上游攀升，不斷增強東北地區(qū)經(jīng)濟的綜合競爭力、吸引力、內(nèi)在活力和凝聚力。東北地區(qū)目前缺乏新興產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)、資本科技密集型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟結構中國有企業(yè)占比較高，民營企業(yè)占比較少，尤其是欠缺龍頭骨干民營企業(yè)，潛在市場活力還有待激發(fā)，因此需集中發(fā)展新型服務業(yè)以加快東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構升級，同時培育一批具有代表性的龍頭骨干民營企業(yè)，以在東北新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式發(fā)展中發(fā)揮引領示范帶動作用。為此建議如下：

一是重點發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)。目前，東北服務業(yè)發(fā)展相對滯后，低于全國平均水平2～5 個百分點，不過這也是東北經(jīng)濟轉型發(fā)展和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的新的增長點，加快服務業(yè)發(fā)展尤其是為現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展提供支撐的生產(chǎn)性服務業(yè)，應該成為東北培育新型業(yè)態(tài)的主力。二是要適當放寬政策束縛、完善相關規(guī)章制度、改革行政管理模式，對本地企業(yè)給予更多自主管理運營的權限和空間，減少不必要的行政干預，同時推動各類要素的市場化、資產(chǎn)化，尤其是土地要素的市場化、資產(chǎn)化，通過發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，盤活土地資源利用，改變現(xiàn)行僵化的土地制度，助力實現(xiàn)東北生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置［12］。三是進一步加強農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，實行國營農(nóng)場改革，通過完善經(jīng)營管理爭取扭虧為盈。鑒于農(nóng)作物種植本身收益率較低，糧食生產(chǎn)不宜過多采取合作化形式——即簡單的生產(chǎn)方式不宜采取復雜的組織形式，但可以試行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務合作化、農(nóng)村供銷合作化、農(nóng)村金融合作化，為東北農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)提供更加豐富和優(yōu)質(zhì)的社會化服務。四是主動對標以CPTPP 為代表的新一代國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則和要求，加快東北地區(qū)國有企業(yè)改革，做好混合所有制改革試點工作，加快完善企業(yè)治理結構和市場化經(jīng)營機制。五是采取靈活所有制形式，優(yōu)化企業(yè)比例結構，支持和鼓勵發(fā)展民營經(jīng)濟、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)，特別是要重點培育一批具有代表性的龍頭骨干民營企業(yè)，能夠以新技術、新業(yè)態(tài)、新模式賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在激發(fā)東北地區(qū)潛在市場活力的同時，引領和帶動東北經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

第五，落實鼓勵生育政策，改善人口年齡結構。調(diào)整生育政策是改善東北地區(qū)人口結構比例最為直接有效的辦法，也是最根本的供給側結構性改革。對于東北地區(qū)人口老齡化問題而言，生育水平是影響東北人口結構變動的最主要因素，所以建議在東北地區(qū)實施鼓勵生育的政策方針，讓生育權回歸家庭自主，在國家“三孩政策”基礎上探索試點全面開放生育限制，同時構建鼓勵生育政策制度體系，通過完善規(guī)制有效提升東北地區(qū)生育率。具體而言，一是實行生育經(jīng)濟補貼政策，考慮到育兒家庭的高額支出費用，對多孩家庭可給予適當?shù)纳a助、教育補助、托育補助、房屋補貼或減免部分稅費，探索構建與東北地區(qū)人口現(xiàn)狀相適應的鼓勵生育政策體系；①以德國和法國為例，在個人所得稅的征收中，并不是以個人為單位，而是以家庭為單位，孩子會被計入納稅基數(shù)，生養(yǎng)的孩子數(shù)量越多，就可以進入更低的納稅檔次，家庭的稅收負擔也會隨之減少。二是在東北地區(qū)推廣生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施制度，保障職工生育期間的保險待遇不變，同時完善產(chǎn)假、陪假和生育獎勵假制度，加強對女性勞動者在生育期間的權益保障，對于多孩家庭可通過制定出臺相關政策讓政府、企業(yè)與其共同分擔生育成本，例如實行特定的生育稅收優(yōu)惠政策等，從而減少多孩家庭的經(jīng)濟負擔。

第六，打造城市集群，創(chuàng)新人才政策。根據(jù)前文分析，城市分布過于分散，缺少大城市和集中化都市圈是東北地區(qū)人口外流和人才吸引力不足的主要原因之一。因此建議：一要進一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局，重點規(guī)劃建設一批大城市，特別是要在東北地區(qū)打造超大城市和國家區(qū)域中心城市，比如哈爾濱、吉林、沈陽、大連等，吸引人群向這些區(qū)域性大城市集中，并圍繞這些中心城市做好大交通、大物流，充分發(fā)揮區(qū)域大城市的聚集效應，通過打造城市集群優(yōu)化人口結構布局，帶動東北地區(qū)經(jīng)濟結構轉型升級；二要要注重發(fā)揮東北地區(qū)的沿海沿邊優(yōu)勢，探索將大連建設成為國際一流自由貿(mào)易港，作為面向東北亞的對外開放新前沿，進一步強化對高層次人才的吸引和磁聚效應；三要在東北地區(qū)實行人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，制定出臺具有創(chuàng)新性的人才政策，為高層次人才引進開通“綠色通道”，特別是要圍繞東北全面振興優(yōu)先引進和發(fā)展科技創(chuàng)新領域急需的領軍人才和高水平研發(fā)團隊，可以試行特殊的“筑巢引鳳”政策，加快形成包括人才落戶、子女入學、配偶安置、扶持創(chuàng)新、安心科研在內(nèi)的配套支撐體系，以高層次人才和一流科研團隊助力東北全面振興；四要探索制定實施具有激勵性質(zhì)的人才稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅賦的經(jīng)濟杠桿作用，通過具有“高福利、高報酬”特點的財政扶持和稅收優(yōu)惠政策留住人才、吸引人才，加速東北地區(qū)由人才洼地向人才高地的轉變。

第七，劃轉國資充實社?；?，探索實行新型養(yǎng)老模式。鑒于東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金入不敷出的現(xiàn)狀，加快推進國有資本劃轉充實社會保險基金刻不容緩，并且在中國現(xiàn)有的三層次養(yǎng)老保險體系中，除社會基本養(yǎng)老保險外，還需充分發(fā)揮企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人養(yǎng)老金制度的重要保障作用。與東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)相比，東北地區(qū)社保存在大面積缺口，是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的集中體現(xiàn)，所以要從國家層面做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，平衡不同地區(qū)間的社保差異，切實保障以東北地區(qū)為代表的收不抵支地區(qū)的社保水平。為此，建議以東北地區(qū)為先行示范區(qū)，加速劃轉部分國有資本補充社保基金用以彌補養(yǎng)老金缺口，同時轉變陳舊觀念，積極探索包括公建民營養(yǎng)老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合敬老院、老年人日間照料中心、社區(qū)綜合服務中心、社區(qū)家庭居家養(yǎng)老等形式在內(nèi)的更加社會化、市場化、多元化的新型養(yǎng)老模式，通過創(chuàng)新養(yǎng)老模式構建多層次養(yǎng)老保障體系，以滿足不同老年群體的養(yǎng)老保障需求。

第八，構筑多層次醫(yī)療保障體系，加強養(yǎng)老基礎設施建設。東北地區(qū)冬季天氣寒冷，很多老年人都患有高血壓、關節(jié)炎、神經(jīng)痛等慢性疾病。東北地區(qū)城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度還未能實現(xiàn)全面覆蓋，使得部分老年人看病無法享有醫(yī)療保險，過高的醫(yī)療費用往往給老年人及其家人帶來額外負擔，除醫(yī)療保險問題外，在東北一些農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療設施落后且藥物緊缺，讓老年人看病難上加難。對此情況，一是建議政府部門為老年人提供必要的醫(yī)療補貼項目以緩解醫(yī)療保險覆蓋面不足的問題；二是建議根據(jù)東北農(nóng)村地區(qū)的具體情況建設多元化的醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，例如由企業(yè)與政府共同承擔社會責任，為經(jīng)濟狀況困難的退休老人和農(nóng)村老人定期提供免費醫(yī)療或體檢服務，借助多方力量構建全面覆蓋的醫(yī)療保障體系，同時也讓東北地區(qū)老年人感受到更加溫暖的社會人文關懷。

在完善醫(yī)療保障的同時，東北當?shù)卣块T還需進一步加大財政投入以完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務設施，包括增加養(yǎng)老服務機構數(shù)量和養(yǎng)老床位，以及鼓勵社會力量參與建設面向失智、獨居、高齡、低收入老年人的醫(yī)養(yǎng)結合型老年護理機構，同時注重合理配置和使用養(yǎng)老機構床位，以最大程度減少養(yǎng)老床位空置率，提升養(yǎng)老看護床位的利用率。針對東北地區(qū)人口老齡化的特殊情況，可在城鎮(zhèn)設立社區(qū)服務站和專門的社工崗位，對老年人提供專業(yè)化社區(qū)服務，為老年人安度晚年創(chuàng)造條件。在鄉(xiāng)村地區(qū)，應加快實施鄉(xiāng)村敬老院改造工程，大力發(fā)展幸福院、養(yǎng)老院形式的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務，并且還要發(fā)揮村委會和基層黨組織的組織協(xié)調(diào)作用，落實村醫(yī)補助和養(yǎng)老政策，積極推動農(nóng)村醫(yī)療隊伍建設，依托農(nóng)村社區(qū)、村衛(wèi)生室、農(nóng)家書屋等設施為老年人提供內(nèi)容豐富的生活文化服務。

第九，完善養(yǎng)老領域法律法規(guī)，構建養(yǎng)老服務法治保障體系。東北三省至今還未有形成適合本地區(qū)城鄉(xiāng)社會保障特點的養(yǎng)老服務法治保障體系，在應對人口老齡化問題中很多舉措面臨無法可依的窘境，一些養(yǎng)老措施的實施效率也因此受到影響。所以，需要加快完善與東北地區(qū)人口老齡化現(xiàn)狀相適應的養(yǎng)老服務領域法律法規(guī)，逐步構建起包含法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的較為完備的養(yǎng)老服務法治保障體系。對此，可以合理借鑒日本、韓國、新加坡等發(fā)達國家和地區(qū)的有益立法經(jīng)驗，再結合東北地區(qū)的實際狀況，從國家和地方兩個層面針對其養(yǎng)老體系中的現(xiàn)實問題及特點制定出臺相關法律法規(guī)和實施細則，率先搭建起適合東北地區(qū)的養(yǎng)老服務法律制度框架，以為將來養(yǎng)老服務法治保障體系的建立奠定堅實基礎、創(chuàng)設有利前提。

第十，改善經(jīng)濟生態(tài)，優(yōu)化營商環(huán)境。目前，中國針對東北全面振興的政策過于碎片化，其中中央政策應重點調(diào)節(jié)跨區(qū)域的且需要由中央政府出面協(xié)調(diào)解決的重大問題，對于一些特殊地區(qū)具有特殊政策含義的措施可適當減少干預，賦予地方政府更大的改革自主權，充分發(fā)揮市場的資源配置和調(diào)節(jié)機制作用。當下，東北作為中國一個特殊且發(fā)展相對滯后的地區(qū)，需要中央政府配備必要的政策來予以支持，包括人才鼓勵政策、產(chǎn)業(yè)轉型政策、稅收優(yōu)惠政策等。具體而言，一是重點改善東北地區(qū)營商環(huán)境，東北人情文化偏重、商業(yè)文化不足，需要當?shù)卣枰赃m當引導，著重維護和培育商業(yè)文化，減少人情文化對商事活動的影響，著力打造公開透明、公平公正的營商環(huán)境；二是推動商事活動的公開、便利、透明，重點加強公共資源交易信息化建設，推廣實施電子化、信息化交易，尤其是重大招標項目全流程電子化交易，以此減少人情文化對商事活動的干預，進一步優(yōu)化東北營商環(huán)境；三是東北全面振興需要在更大的戰(zhàn)略框架下來統(tǒng)籌考慮，為此需要盡早制定和規(guī)劃環(huán)渤海大灣區(qū)戰(zhàn)略，并以此帶動和輻射東北乃至整個北方地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，相關戰(zhàn)略基礎性研究可及早謀劃、提前進行；四是充分利用自由貿(mào)易試驗區(qū)，繼續(xù)做好東北亞開放“文章”。營建國際一流營商環(huán)境，要充分利用好自由貿(mào)易試驗區(qū)“先行先試”的制度創(chuàng)新優(yōu)勢和“一帶一路”倡議所帶來的國際經(jīng)貿(mào)合作新機遇，①以“一帶一路”倡議為例，歐亞大陸橋實際上主要是通過東北方位的滿洲里和內(nèi)蒙古二連浩特聯(lián)通西伯利亞和歐洲。具體來說，在“一帶一路”倡議下，中歐鐵路異軍突起，現(xiàn)已形成“東中西”三個通道和四個出口，其中兩個出口在東北方位，便是內(nèi)蒙古二連浩特和靠近黑龍江的滿洲里，另外兩個出口則是在新疆阿拉山口和霍爾果斯方位。然而，自“一帶一路”倡議提出以來，中歐鐵路運輸總量雖然實現(xiàn)了數(shù)十倍的增長，現(xiàn)已達到每年1.5 萬次專列和75 萬集裝箱的運輸量，但其中90%的中歐鐵路運輸增量都表現(xiàn)為新疆的阿拉山口和霍爾果斯兩個口岸，東北方向的內(nèi)蒙古二連浩特和鄰近黑龍江的滿洲里則增量相對較少。由此可以看出，截至目前，中歐鐵路東北大通道還未借助“一帶一路”倡議發(fā)揮出自身優(yōu)勢進而實現(xiàn)快速發(fā)展，未來還存在著較為廣闊的發(fā)展機遇和空間。通過賦予東北自貿(mào)試驗區(qū)更多改革自主權，打造新時代改革開放新高地，以制度創(chuàng)新引領和帶動東北地區(qū)營商環(huán)境建設，借助自由貿(mào)易試驗區(qū)這一有力戰(zhàn)略支點和“一帶一路”倡議重大機遇，全面擴大區(qū)域對外開放，加強與日本、韓國、俄羅斯等周邊國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)交流與合作，加速推進東北亞區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。