■ 楊維娜

一、新形式新要求新任務(wù)，開展自然資源確權(quán)登記檔案管理工作的重要意義

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。習(xí)近平總書記提出“生態(tài)本身就是經(jīng)濟，保護生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力”，強調(diào)“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。山水有底賬，保護才有底氣。自然資源是生存之基、發(fā)展之本，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記不僅是自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的基礎(chǔ)性工作，更是深化生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國、落實新發(fā)展理念的重要舉措。

黨的十八大以來，從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，到2016年啟動首批自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點；2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，《辦法》規(guī)定:“規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度。”自然資源確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界。

《檔案館工作通則》要求，檔案館主要任務(wù)是：“接收和征集具有永久保存價值的檔案及資料；對所保存的檔案進(jìn)行科學(xué)的整理和保管；采取各種方式積極開發(fā)檔案信息資源，為社會提供服務(wù)。”檔案館的基本職責(zé)和主要任務(wù)要求檔案館主動參與社會檔案共建共享工作在此工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。2021年是實施“十四五”規(guī)劃，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一年，也是中國共產(chǎn)黨成立100 周年，黨中央和上級部門關(guān)于自然資源保護的新要求為我們自然資源部門檔案管理工作指明了方向，也對我們提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，因此做好自然資源確權(quán)登記檔案管理工作意義重大。

二、自然資源確權(quán)登記檔案涵蓋范圍

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定：自然資源確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，已按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利，要在自然資源登記簿中記載，并通過不動產(chǎn)單元號、權(quán)利主體實現(xiàn)自然資源登記簿與不動產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)?？h級以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等原則，組織相關(guān)資源管理部門劃分自然資源登記單元，國家公園、自然保護區(qū)、水流等可以單獨作為登記單元。自然資源登記單元具有唯一編碼。

因此，自然資源確權(quán)登記檔案應(yīng)當(dāng)以自然資源登記單元作為歸檔單位，收集涵蓋自然資源全生命周期產(chǎn)生的測量調(diào)查、權(quán)屬審核確認(rèn)、審核登記等各類行政審批、管理、服務(wù)資料以及技術(shù)成果資料。歸檔的內(nèi)容主要包括：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（自然資源調(diào)查）成果，自然資源普查或調(diào)查成果，包含登記單元內(nèi)各類自然資源的類型、邊界、面積、數(shù)量和質(zhì)量等信息內(nèi)容的自然資源調(diào)查圖件和相關(guān)調(diào)查成果，自然資源登記簿以及能反映自然資源資產(chǎn)狀況的影像資料等。

三、自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開展面臨主要困難

（一）自然資源確權(quán)登記檔案涉及部門較多，檔案管理工作開展難度較大

在自然資源確權(quán)登記工作中，不同的自然資源分類由政府各職能部門負(fù)責(zé)登記。如江蘇規(guī)定，由省政府代理行使所有權(quán)的各類自然保護地、濕地、海域由省自然資源廳負(fù)責(zé)登記，其他自然資源由市縣負(fù)責(zé)登記；跨設(shè)區(qū)市的水流和探明儲量的礦產(chǎn)資源由省廳負(fù)責(zé)登記，其他由市縣負(fù)責(zé)登記；尚未頒發(fā)林權(quán)證書的森林全部由市縣負(fù)責(zé)登記。福建省在每種自然資源類型下一一列出確權(quán)登記的責(zé)任單位，如水流的確權(quán)登記責(zé)任單位有省自然資源廳、省水利廳，市、縣（區(qū)）政府及自然資源、水利部門，濕地的確權(quán)登記由市、縣（區(qū)）政府及自然資源、林業(yè)部門負(fù)責(zé)。

根據(jù)《辦法》，從2019年起，我國要用5年時間基本完成重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，2023年以后進(jìn)行補充完善，逐步實現(xiàn)全國全覆蓋?，F(xiàn)在全國自然確權(quán)登記工作處于起步階段，自然資源確權(quán)登記檔案暫時沒有專門的管理制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。因此，現(xiàn)階段自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開展難度較大。

（二）自然資源確權(quán)登記信息資源開發(fā)利用及共享程度低，數(shù)字檔案館室建設(shè)推動難度大

自然資源管理工作中，無論是領(lǐng)導(dǎo)決策、政策擬定，還是政務(wù)公開、行政審批、行政復(fù)議、行政訴訟、巡視、紀(jì)檢等諸多工作環(huán)節(jié)，都需要檔案作為參考和依據(jù)。數(shù)字檔案室通過提供在線查閱、全文檢索和批量調(diào)閱等多種方式，大大提高了檔案利用的便捷性和精準(zhǔn)度。檔案資源信息庫、知識庫、憑證庫的作用不斷凸顯。因此，自然資源確權(quán)登記數(shù)字檔案館室建設(shè)工作尤為重要。

因自然資源登記工作涉及自然資源、林草、水利、測繪地理信息等多個職能部門，各部門之間檔案信息化水平差異較大，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不同，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息平臺不統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各級自然資源數(shù)字館室建設(shè)、實現(xiàn)檔案管理融合統(tǒng)一以及信息資源共建共享難度不小。

四、自然資源確權(quán)登記檔案管理工作開展思路

要增強政治能力，準(zhǔn)確把握黨和國家事業(yè)發(fā)展對檔案工作提出的新期待新要求，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟社會領(lǐng)域眾多創(chuàng)新變革對檔案工作的深刻影響，準(zhǔn)確把握檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和未來走向，主動融入和投入國家和省市戰(zhàn)略。

（一）強化源頭治理，嚴(yán)格落實主體責(zé)任，進(jìn)行分級管理，加強自然資源確權(quán)登記檔案資源建設(shè)工作

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定：“國務(wù)院國土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。省級以上人民政府負(fù)責(zé)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的組織，各級不動產(chǎn)登記機構(gòu)（以下簡稱登記機構(gòu)）具體負(fù)責(zé)自然資源登記。自然資源確權(quán)登記由自然資源所在地的縣級以上人民政府登記機構(gòu)辦理。”

因自然資源登記機構(gòu)涉及自然資源、林草、水利等多個職能部門，所以要厘清省級及以下各類自然資源的登記主體和登記路徑，確定各部門分工，明確自然資源確權(quán)登記檔案管理工作的責(zé)任主體。誰主管，誰負(fù)責(zé)，把自然資源確權(quán)登記檔案管理工作落到實處，切實執(zhí)行“誰形成誰收集、誰立卷誰歸檔”的原則，特別是在開展重點工作、重大活動、重大建設(shè)項目時，同步做好文件材料的收集、整理、歸檔工作，凡是應(yīng)歸檔的文件材料（包括應(yīng)歸檔的電子文件及傳統(tǒng)的照片、音像等）要嚴(yán)格按規(guī)定歸檔，做到應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸，努力做好自然資源確權(quán)登記檔案資源建設(shè)工作。

（二）全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，建立和完善自然資源確權(quán)登記檔案管理規(guī)范制度

高標(biāo)準(zhǔn)的管理是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，我們要深刻把握現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展注重質(zhì)量和效益的內(nèi)涵要求，從管理入手，推動管理規(guī)范化、精細(xì)化。

首先，要認(rèn)真梳理各類自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)工作流程以及與之相匹配的涵蓋自然資源全生命周期的檔案材料內(nèi)容，研究和制定各類自然資源確權(quán)登記檔案的收集歸檔范圍細(xì)則；其次，要總結(jié)提煉在其他科技檔案（例如國土資源業(yè)務(wù)檔案）管理工作中形成的有效做法和成功經(jīng)驗，結(jié)合自然資源確權(quán)登記檔案管理工作的實際情況，制定和完善自然資源確權(quán)登記檔案審核接收、交接入庫、利用服務(wù)、安全管護等規(guī)范制度。

（三）積極開展自然資源數(shù)字檔案館室建設(shè)，著力推動信息資源開發(fā)與共享

積極開展檔案信息化建設(shè)工作，挖掘開發(fā)自然資源確權(quán)登記檔案里豐富的信息數(shù)據(jù)資源，加快推進(jìn)檔案信息化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，切實保障信息化建設(shè)的前瞻性、針對性、實效性。深入謀劃數(shù)字檔案融入“數(shù)字云南”發(fā)展戰(zhàn)略。以應(yīng)用服務(wù)為牽引，研究數(shù)字檔案如何更好的服務(wù)上級各部門提出的“資源數(shù)字化”“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”的發(fā)展主線。

數(shù)字檔案館室建設(shè)是開展檔案信息化建設(shè)的主要形式，是貫徹習(xí)近平總書記提出的檔案工作走向現(xiàn)代化的重要指示和落實新修訂《檔案法》的重要舉措。推進(jìn)數(shù)字檔案室建設(shè)，對自然資源確權(quán)登記檔案管理工作、檔案信息資源開發(fā)共享意義重大。

加強數(shù)字檔案館建設(shè)，各級自然資源主管部門要按照《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求，開展數(shù)字檔案室建設(shè)，切實推進(jìn)檔案存儲數(shù)字化和利用網(wǎng)絡(luò)化。加快推進(jìn)存量檔案數(shù)字化和增量檔案電子化工作。各市級自然資源檔案機構(gòu)要發(fā)揮示范引領(lǐng)和統(tǒng)籌規(guī)劃作用，做好試點各項工作，利用試點成熟地區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗，推動和指導(dǎo)好縣區(qū)級自然資源數(shù)字檔案室建設(shè)工作。要加強自然資源數(shù)字檔案館室標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，制定統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。要積極推進(jìn)電子文件歸檔和電子檔案管理與移交工作，開發(fā)建設(shè)相應(yīng)的歸檔接口，確保電子文件及時有效歸檔。

強化檔案利用意識，積極推進(jìn)自然資源檔案信息資源利用體系建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)形式，健全完善檔案信息資源服務(wù)機制。要積極運用新技術(shù)，改進(jìn)查閱方式，簡化查閱手續(xù)，優(yōu)化工作流程，最大限度為利用者提供檔案服務(wù)。要積極推動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)和檔案工作的深度融合，加快檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，拓展檔案工作數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化智能化的應(yīng)用場景。