張懷嶺 邵和平

近年來(lái)，在美國(guó)、歐盟及其核心成員國(guó)等對(duì)華政策進(jìn)行重大調(diào)整和中美經(jīng)貿(mào)摩擦充滿不確定性的形勢(shì)下，以“國(guó)家安全”抑或“公共秩序與安全”為由的、單邊保護(hù)目的而設(shè)立的外資安全審查機(jī)制日益成為公權(quán)力干預(yù)企業(yè)并購(gòu)交易的重要法律工具。2017年以來(lái)德國(guó)、法國(guó)、意大利以及英國(guó)等歐盟成員國(guó)，均對(duì)其既有的外資審查機(jī)制進(jìn)行修訂或者制定立法規(guī)劃(1)胡子南：《歐盟首次推出FDI安全審查機(jī)制的影響及其應(yīng)對(duì)》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第10期。。2018年8月13日美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》(簡(jiǎn)稱“FIRRMA”)，實(shí)現(xiàn)了近十年來(lái)首次對(duì)外資審查制度的重大修訂(2)U.S.Department of the Treasury, The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS),https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-08/The-Foreign-Investment-Risk-Review-Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf, last accessed on 26 Nov.2019.。2019年2月14日歐洲議會(huì)審議通過(guò)了《建立外國(guó)對(duì)歐直接投資審查框架的條例》(簡(jiǎn)稱“歐盟新框架條例”)(3)European Union, Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R0452, last accessed on 26 Nov.2019.。 實(shí)踐中，美歐外資安全審查執(zhí)法逐漸構(gòu)成中國(guó)企業(yè)對(duì)美歐投資的主要法律障礙，并且成為我國(guó)2017年之后對(duì)美歐直接投資驟降的重要制度原因(4)張懷嶺：《美歐強(qiáng)化外資安全審查及其影響》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2019年第5期。。

面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的對(duì)外經(jīng)貿(mào)局勢(shì)，黨的十八大、十九大及其歷次中央委員會(huì)議提出堅(jiān)持改革開(kāi)放和法治保障并重，堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去相結(jié)合，堅(jiān)持與世界融合和保持中國(guó)特色相統(tǒng)一，堅(jiān)持統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和參與全球治理相互促進(jìn)，堅(jiān)持把握開(kāi)放主動(dòng)權(quán)和維護(hù)國(guó)家安全。在我國(guó)《反壟斷法》確立的經(jīng)營(yíng)者集中審查基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家(立法、行政、司法)機(jī)關(guān)先后出臺(tái)了一系列有關(guān)國(guó)家安全審查的政策和法律法規(guī)(5)國(guó)務(wù)院辦公廳于2011年2月發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(簡(jiǎn)稱“外資并購(gòu)安審?fù)ㄖ?；第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議(2013)、第二次會(huì)議(2014)均提及國(guó)家安全審查制度；2014年全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》中，建議加快外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度立法工作進(jìn)程；2015年1月商務(wù)部就《外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》(簡(jiǎn)稱《外國(guó)投資法(草案)》)公開(kāi)征求意見(jiàn)；4月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》(簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)外資安審?fù)ㄖ?率先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查措施；5月5日，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見(jiàn)》提出完善外商投資國(guó)家安全審查的法律制度，制定外商投資國(guó)家安全審查條例，建立與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查制度，完善國(guó)家安全審查范圍，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；7月1日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)家安全法》，對(duì)建立國(guó)家安全“審查和監(jiān)管”制度和機(jī)制進(jìn)行了概括性規(guī)定；2016年3月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議《關(guān)于2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的決議》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中也提出完善外商投資國(guó)家安全審查制度。。2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)的《外商投資法》將“建立外商投資安全審查制度”作為完善對(duì)外商投資管理的核心保障措施。據(jù)此，我國(guó)統(tǒng)一的外資安全審查制度構(gòu)建便有了法律依據(jù)。然而，《外商投資法》對(duì)于外資審查制度僅在第35條作了概括性規(guī)定。2019年10月，中共十九屆中央委員會(huì)第四次會(huì)議決定“健全外商投資國(guó)家安全審查、反壟斷審查、國(guó)家技術(shù)安全清單管理、不可靠實(shí)體清單等制度”；2019年11月司法部關(guān)于《外商投資法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》，也并未對(duì)外資安全審查的實(shí)體性和程序性規(guī)則進(jìn)行具體規(guī)定。法律的不確定性不僅影響到外國(guó)投資者的投資信心，同時(shí)也使得國(guó)家安全審查、反壟斷執(zhí)法部門(mén)行使審查權(quán)缺乏明確的指引和約束。那么，該如何實(shí)現(xiàn)對(duì)外開(kāi)放與國(guó)家安全之間的再平衡，如何完善以《外商投資法》為基礎(chǔ)的、統(tǒng)一的外資并購(gòu)安全審查法律機(jī)制就成為亟待解決的課題。我們以我國(guó)對(duì)外投資的主要目的地(美國(guó)與歐盟核心成員國(guó))為研究對(duì)象，分析近年來(lái)其外資安全審查的法律改革和實(shí)踐動(dòng)向，在對(duì)等原則的視閾下，遵循“審查什么——如何審查——怎么救濟(jì)”的邏輯思路，就完善我國(guó)《外商投資法》及其實(shí)施條例中的相關(guān)制度(如外資安全審查的范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)以及法律救濟(jì)機(jī)制)等問(wèn)題加以探討，在域內(nèi)謀求吸引外國(guó)投資與保障我國(guó)國(guó)家安全之間的利益平衡措施，在域外嘗試建構(gòu)應(yīng)對(duì)美歐等東道國(guó)政治驅(qū)動(dòng)下針對(duì)我國(guó)企業(yè)海外投資中無(wú)理的“安全審查”風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)機(jī)制。

一、問(wèn)題的提出：安全審查成為各國(guó)外商投資領(lǐng)域的新常態(tài)

對(duì)等原則，要求一國(guó)在依據(jù)特定(國(guó)際法)規(guī)則提出權(quán)利主張的情況下，也必須接受該規(guī)則的約束。該原則被各個(gè)主權(quán)國(guó)家廣泛用于貿(mào)易反制措施中，在對(duì)方國(guó)家不遵守國(guó)際法時(shí)，限制該法在本國(guó)的適用性(6)Fabrizio Di Benedetto, Reciprocity in International Trade and Investment Law and the Establishment of an European Committee on Foreign Investment (October 1, 2017).Diritto del Commercio Internazionale, Forthcoming.Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3072214.。我國(guó)早期的《對(duì)外貿(mào)易法》《反補(bǔ)貼條例》等法律法規(guī)采用“對(duì)等限制”這一狹義理解。2019年《外商投資法》第40條規(guī)定，“任何國(guó)家或者地區(qū)在投資方面對(duì)中華人民共和國(guó)采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，中華人民共和國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國(guó)家或者該地區(qū)采取相應(yīng)的措施”。這一規(guī)定構(gòu)成了我國(guó)外商投資法領(lǐng)域?qū)Φ仍瓌t的文本確認(rèn)。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦及歐盟對(duì)中國(guó)地位進(jìn)行重新評(píng)估并系統(tǒng)性調(diào)整對(duì)華政策的背景下，美歐多國(guó)頻繁調(diào)整其外資安全審查法律制度，強(qiáng)化對(duì)外國(guó)投資者在本國(guó)或地區(qū)投資所帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)對(duì)美歐投資自2008年金融危機(jī)以來(lái)快速增長(zhǎng)，并在2016年達(dá)到464.9億美元的峰值，同期我國(guó)對(duì)歐盟直接投資達(dá)到370億歐元(7)盧進(jìn)勇、李小永、李思靜：《歐美國(guó)家外資安全審查：趨勢(shì)、內(nèi)容與應(yīng)對(duì)策略》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2018年第12期。。由于中國(guó)投資的驟增以及一些高科技領(lǐng)域具有標(biāo)志性意義的投資項(xiàng)目(如美的并購(gòu)德國(guó)庫(kù)卡)引發(fā)美歐東道國(guó)的不安與質(zhì)疑，甚至被視為“史無(wú)前例”的威脅(8)Jonathan Masters and James McBride, Foreign Investment and U.S.National Security,COUNCIL ON FOREIGN RELATIONS, Aug.28, 2018, https://www.cfr.org/backgrounder/foreign-investment-and-us-national-security (visited on August 28, 2019).。自2017年至2019年上半年，中國(guó)對(duì)美歐直接投資均出現(xiàn)持續(xù)性的斷崖式下跌。以2018年為例，中國(guó)對(duì)美直接投資僅為53.9億美元，而對(duì)歐直接投資總額僅為173億歐元，相比2017年和2016年分別下降40%和60%。究其原因除了我國(guó)監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化對(duì)我國(guó)企業(yè)非理性、高杠桿對(duì)外投資活動(dòng)的監(jiān)管之外，美歐等國(guó)外資安全審查的強(qiáng)化也是導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)投資驟降的重要原因，而且這種貿(mào)易保護(hù)主義的趨勢(shì)十分明顯(9)Lawrence Eaker and Sun Tao, Chinese Investment in the European Union & National Security Review: Is the EU Legal Regime About to Follow the US Model, 9 Frontiers L.China (2014)， pp.42-63.。

美國(guó)在“9·11”事件之后，對(duì)中東主權(quán)財(cái)富投資在美投資活動(dòng)引發(fā)了國(guó)家安全擔(dān)憂，作為立法回應(yīng)，美國(guó)2007年頒布了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(FINSA)，鞏固并擴(kuò)大了外國(guó)投資委員會(huì)的權(quán)限并以列舉的方式規(guī)定了國(guó)家安全審查中應(yīng)當(dāng)予以考慮的因素。經(jīng)貿(mào)實(shí)踐中，美國(guó)針對(duì)中國(guó)企業(yè)并購(gòu)行為的外資安全審查在不斷強(qiáng)化(10)Vivek Tata, Target Boards and the Committee on Foreign Investment in the US, 13 S.C.J.Int’l L.& Bus.2016, p.80.。 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2008年至2016年這八年間，美國(guó)外資審查委員會(huì)共審查了364宗并購(gòu)交易，僅對(duì)其中兩項(xiàng)交易采取了禁止措施(11)Patrick Griffin, CFIUS in the Age of Chinese Investment, 85 Fordham L.Rev.2017, p.1757.。但是，在美國(guó)外資審查委員會(huì)的干預(yù)下，僅2018年一年美國(guó)總統(tǒng)特朗普就否決了兩項(xiàng)針對(duì)中國(guó)投資者對(duì)美國(guó)科技企業(yè)的投資并購(gòu)交易。而即便在新加坡博通公司并購(gòu)美國(guó)高通公司的交易中，美國(guó)監(jiān)管部門(mén)阻止交易的理由是擔(dān)心美國(guó)企業(yè)在5G技術(shù)領(lǐng)域喪失領(lǐng)先地位，而不是國(guó)家安全威脅。2018年8月13日特朗普簽署的FIRRMA通過(guò)擴(kuò)大外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)的審查權(quán)限、延長(zhǎng)審查期間、增強(qiáng)組織能力和資金保障以及增設(shè)“中國(guó)投資報(bào)告制度”等措施進(jìn)一步強(qiáng)化針對(duì)中國(guó)企業(yè)在美投資活動(dòng)的安全審查。

與美國(guó)法律修訂遙相呼應(yīng)，經(jīng)德國(guó)、法國(guó)等成員國(guó)動(dòng)議，在歐盟委員會(huì)2017年9月公布《關(guān)于制定建立外國(guó)對(duì)歐直接投資審查框架條例的建議》(簡(jiǎn)稱“外資條例草案”)(12)COM(2017)487 final, availabel at https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/EN/COM-2017-487-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (visited on September 10, 2019).短短十八個(gè)月后，歐盟立法機(jī)關(guān)便批準(zhǔn)了《歐盟新框架條例》，并將自2020年10月11日起實(shí)施。由于《歐盟新框架條例》對(duì)于所有歐盟成員國(guó)均具有直接的法律效力，歐盟成員國(guó)有義務(wù)在過(guò)渡期內(nèi)通過(guò)頒布或者修訂國(guó)內(nèi)法來(lái)保障條例的實(shí)施。對(duì)于非歐盟成員國(guó)的外國(guó)投資者而言，歐盟外資安全審查首次呈現(xiàn)出一種以成員國(guó)審查機(jī)制為基礎(chǔ)、歐盟委員會(huì)審查為輔助的“雙軌制”審查格局(13)張懷嶺：《歐盟雙軌制外資安全審查改革：理念、制度與挑戰(zhàn)》，《德國(guó)研究》2019年第2期。。從美歐各國(guó)新近的執(zhí)法情況來(lái)看，東道國(guó)的投資安全審查已經(jīng)構(gòu)成阻礙中國(guó)企業(yè)對(duì)美歐等國(guó)投資的主要法律障礙，而這種不利影響可能超越美歐等東道國(guó)司法管轄的范圍之外。

鑒于美國(guó)和歐盟是中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的主要目的地，基于保障《中國(guó)制造2025》戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施的目的，有必要秉持對(duì)等原則，建構(gòu)我國(guó)以《外商投資法》為基礎(chǔ)的外資安全審查機(jī)制。在對(duì)等的理念下，我國(guó)立法者應(yīng)關(guān)注美歐外資安全審查制度將政治因素法律化的本質(zhì)，探索構(gòu)建有針對(duì)性的外資安全審查機(jī)制。規(guī)制理念，是一個(gè)(經(jīng)濟(jì))政策法律化的過(guò)程，在原則上以不同規(guī)制工具之間所具備的“功能性等價(jià)”為出發(fā)點(diǎn)。不同規(guī)制工具或不同的工具組合選擇是規(guī)制功能實(shí)現(xiàn)所關(guān)注的核心問(wèn)題(14)Vgl.Jens-Hinrich Binder, Regulierungsinstrumente und Regulierungsstrategien im Kapitalgesellschaftsrecht, Tübingen: Mohr Siebeck, 2012, S.50.。 而對(duì)等原則在外資審查機(jī)制建構(gòu)中的功能如何檢驗(yàn)？本文認(rèn)為，檢驗(yàn)對(duì)等原則這一規(guī)制工具是否有效的標(biāo)準(zhǔn)有兩方面：一方面看對(duì)等原則在我國(guó)作為東道國(guó)對(duì)“引進(jìn)來(lái)”的外資所開(kāi)展的安全審查的實(shí)際管理效果；另一方面要看我國(guó)投資者“走出去”面對(duì)美歐等國(guó)的安全審查所導(dǎo)致的海外投資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)效果。對(duì)等原則下的管理效果與應(yīng)對(duì)效果，一內(nèi)一外，既是繼續(xù)擴(kuò)大開(kāi)放，消除外國(guó)投資者來(lái)華顧慮，回應(yīng)美歐等國(guó)針對(duì)我國(guó)《外商投資法》相關(guān)制度不當(dāng)指責(zé)的有效措施，也是加強(qiáng)我國(guó)企業(yè)海外投資利益保護(hù)的有效途徑。

二、當(dāng)前美歐和我國(guó)外資安全審查的適用范圍

外資安全審查的適用范圍決定了我國(guó)國(guó)家公權(quán)力干預(yù)外資并購(gòu)交易的深度與廣度。無(wú)論是美國(guó)的FIRRMA，還是《歐盟新框架條例》抑或《德國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》(AWV)，這些外資審查規(guī)范立法抑或修法中的共同點(diǎn)是審查對(duì)象范圍的不斷擴(kuò)大以及審查觸發(fā)門(mén)檻的一再降低。

(一)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查范圍及其擴(kuò)張

傳統(tǒng)上，美國(guó)外資安全審查適用于外國(guó)投資者對(duì)美國(guó)目標(biāo)企業(yè)實(shí)施的“控制權(quán)取得交易”，即“由外國(guó)投資者實(shí)施或者與外國(guó)投資者共同實(shí)施的、可能導(dǎo)致該外國(guó)投資者取得對(duì)某家美國(guó)企業(yè)控制力的所有交易”。這里的“交易”涵蓋了對(duì)企業(yè)的所有權(quán)并購(gòu)、對(duì)企業(yè)所享有的可轉(zhuǎn)化投票工具的并購(gòu)或者轉(zhuǎn)化、獲取投票代理權(quán)、合并或者集中、設(shè)立合資企業(yè)以及使得承租人能夠?qū)ι婕氨蛔赓U企業(yè)經(jīng)營(yíng)的所有問(wèn)題進(jìn)行決策的長(zhǎng)期租賃等交易類型(15)Jingli Jiang and Gen Li, “CFIUS: For National Security Investigation or for Political Scrutiny”, Texas Journal of Oil, Gas and Energy Law, Vol.9, 2013, pp.67-100.。

美國(guó)立法者認(rèn)為，中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)投資數(shù)量上的驟增、并購(gòu)目標(biāo)企業(yè)在戰(zhàn)略行業(yè)上的集中以及中國(guó)政府通過(guò)《中國(guó)制造2025》等產(chǎn)業(yè)政策將對(duì)外投資“武器化”等，使美國(guó)有必要通過(guò)FIRRMA來(lái)應(yīng)對(duì)因所謂中國(guó)特殊的政治與經(jīng)濟(jì)體制而構(gòu)成的國(guó)家安全威脅(16)Patrick Griffin, CFIUS in the Age of Chinese Investment, 85 Fordham L.Rev.2017, pp.1757-1760.。 盡管在立法過(guò)程中美國(guó)學(xué)界存在對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)管轄權(quán)過(guò)寬的質(zhì)疑，但是，該法最終依然將該委員會(huì)的審查權(quán)限從改革前的“控制權(quán)取得交易”，大幅度地?cái)U(kuò)大到除“被動(dòng)投資”以外的所有并購(gòu)交易類型，旨在防止中國(guó)企業(yè)利用改革前外資審查的缺口實(shí)施法律規(guī)避(17)劉岳川：《投資美國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn)及法律對(duì)策》，《政法論壇》2018年第6期。。 修訂后的審查范圍包括：控制權(quán)交易、基金投資交易、不動(dòng)產(chǎn)交易、涉及“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”和“敏感個(gè)人信息”的交易和破產(chǎn)交易等。具體措施：其一，所有導(dǎo)致外國(guó)投資者取得對(duì)一項(xiàng)美國(guó)企業(yè)控制的合并、兼并或者通過(guò)證券市場(chǎng)的并購(gòu)，包括通過(guò)設(shè)立合資企業(yè)所實(shí)現(xiàn)的并購(gòu)；其二，對(duì)以下不動(dòng)產(chǎn)的購(gòu)買、租賃或者取得使用權(quán)：(1)位于空港或海港區(qū)域內(nèi)或者作為二者的功能區(qū)域；(2)臨近美國(guó)的軍事裝置或其他設(shè)施、美國(guó)政府敏感資產(chǎn)；(3)有理由相信相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)會(huì)使得外國(guó)投資者有能力收集相關(guān)裝置、設(shè)施或者資產(chǎn)上從事活動(dòng)的情報(bào)；(4)可以以其他方式使得相關(guān)裝置、設(shè)施或者資產(chǎn)受到監(jiān)控。其三，外國(guó)投資者對(duì)下列領(lǐng)域非關(guān)聯(lián)企業(yè)的投資：(1)擁有、經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)、供應(yīng)“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”或者為其提供服務(wù)的企業(yè)；(2)生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)、制造、加工或者開(kāi)發(fā)“關(guān)鍵技術(shù)”的企業(yè)；(3)持有或者收集美國(guó)公民個(gè)人敏感信息的企業(yè)，且這些信息可能以危害國(guó)家安全的方式被濫用。其四，具有以下情形的其他投資：(1)可以導(dǎo)致外國(guó)投資者獲取美國(guó)企業(yè)擁有的非公開(kāi)關(guān)鍵技術(shù)信息的投資；(2)使得外國(guó)投資者獲得美國(guó)企業(yè)董事會(huì)(或同等的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu))成員權(quán)或者觀察員資格，或者取得對(duì)該機(jī)構(gòu)成員或者觀察員的任命權(quán)；(3)取得其他非以投票權(quán)形式參與(涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)以及美國(guó)公民個(gè)人敏感信息)美國(guó)企業(yè)決策的權(quán)利(18)Sec.1703 FIRRMA.?？梢?jiàn)，改革后美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查權(quán)實(shí)現(xiàn)大幅擴(kuò)張。

(二)《歐盟新框架條例》“雙軌制”審查適用范圍

1.歐盟成員國(guó)的基礎(chǔ)性審查權(quán)

首先，歐盟賦權(quán)成員國(guó)各自構(gòu)建外資審查機(jī)制，即“可以基于公共秩序與安全的考量，維持、修訂或者新設(shè)外國(guó)直接投資審查機(jī)制”(19)Sec.3(1) See Sec.9(2) COM(2017)487 final.。為了最大程度地協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法方面的外資審查機(jī)制，《歐盟新框架條例》設(shè)定了“歐盟最低審查標(biāo)準(zhǔn)”，用強(qiáng)制性條款的形式對(duì)成員國(guó)層面的外資審查框架作了規(guī)定，對(duì)必須遵循的基本原則(尤其是“透明性原則”“非歧視原則”)、基本協(xié)調(diào)與信息報(bào)告制度進(jìn)行了協(xié)調(diào)統(tǒng)一。鑒于歐盟各成員國(guó)既有的外資安全審查模式的差異(例如事前審查與事后審查、自愿申報(bào)與強(qiáng)制申報(bào)、獨(dú)立的外資審查機(jī)制與非獨(dú)立的并購(gòu)控制機(jī)制共存)，《歐盟新框架條例》并未對(duì)各成員國(guó)具體審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置作強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)此各成員國(guó)享有自由立法權(quán)。

其次，歐盟成員國(guó)各自安排基礎(chǔ)審查機(jī)制。其中德國(guó)和英國(guó)的審查模式具有代表性：德國(guó)采取以聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與能源部(BMWi，簡(jiǎn)稱“德國(guó)經(jīng)濟(jì)部”)為主導(dǎo)的獨(dú)立外資并購(gòu)安全審查機(jī)制；英國(guó)傳統(tǒng)上并不存在獨(dú)立的外資并購(gòu)的安全審查機(jī)制，而是由競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局(CMA)在《2002年企業(yè)法》合并控制的法律框架下基于公共利益考量(包括國(guó)家安全、財(cái)政穩(wěn)定以及媒體多元化等)對(duì)并購(gòu)交易進(jìn)行審查，在涉及國(guó)家安全的情況下，英國(guó)國(guó)務(wù)大臣享有對(duì)交易進(jìn)行干預(yù)的最終決定權(quán)(20)Jonathan Parker and Adrian Majumdar, UK Merger Control, 2nd edition.Hart Publishing, 2016, p.34.。德國(guó)經(jīng)濟(jì)部根據(jù)《德國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》和《德國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》的授權(quán)主導(dǎo)針對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)德國(guó)企業(yè)的安全審查，并有外交部、國(guó)防部、內(nèi)政部等部門(mén)參與，安全與情報(bào)部門(mén)為審查工作提供咨詢。所審查的交易范圍內(nèi)，立法區(qū)分“跨行業(yè)安全審查”與“特殊行業(yè)安全審查”兩種類型?？缧袠I(yè)安全審查程序中，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部有權(quán)審查非歐盟主體取得德國(guó)目標(biāo)企業(yè)10%以上表決權(quán)(目標(biāo)企業(yè)屬于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)者、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)專用軟件開(kāi)發(fā)企業(yè)、從事法定電信監(jiān)控措施的設(shè)備生產(chǎn)并且掌握相應(yīng)技術(shù)知識(shí)的企業(yè)、提供云計(jì)算服務(wù)的企業(yè)或者大眾媒體企業(yè))抑或25%及以上表決權(quán)(目標(biāo)企業(yè)為其他企業(yè))的并購(gòu)交易。特殊行業(yè)安全審查程序中，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部有權(quán)針對(duì)任何外國(guó)(包括其他歐盟成員國(guó))主體對(duì)德國(guó)的軍事裝備、IT安全設(shè)備企業(yè)取得10%及以上投票權(quán)的并購(gòu)交易進(jìn)行審查。

最后，建立防止外資規(guī)避審查行為的法律措施。《歐盟新框架條例》授權(quán)成員國(guó)維持、修訂或者新設(shè)必要的措施來(lái)避免外資對(duì)審查機(jī)制以及審查決定的規(guī)避行為。例如，在對(duì)“非歐盟主體”的認(rèn)定上，反規(guī)避措施可以在特定條件下將依據(jù)其他歐盟成員國(guó)法律設(shè)立的企業(yè)所實(shí)施的并購(gòu)行為也納入審查范圍，即實(shí)施并購(gòu)的主體雖然屬于歐盟內(nèi)部，但是該主體卻由一個(gè)歐盟外的投資者所有或者控制，那么其在歐盟內(nèi)部所進(jìn)行的投資僅是外資進(jìn)入的一種人為的安排，仍然屬于“非歐盟主體”。此立法模式借鑒了德國(guó)外資審查反濫用與反規(guī)避措施的相關(guān)內(nèi)容：在德國(guó)，跨行業(yè)企業(yè)并購(gòu)審查主要針對(duì)“非歐盟投資者”對(duì)德國(guó)境內(nèi)目標(biāo)企業(yè)所實(shí)施的并購(gòu)行為，但為了防止投資者濫用規(guī)避行為，在特定條件下，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部有權(quán)對(duì)住所地位于歐盟的投資者所實(shí)施的對(duì)德國(guó)企業(yè)的并購(gòu)行為進(jìn)行安全審查，特別是針對(duì)有證據(jù)表明投資者基于規(guī)避審查的目的、濫用歐盟法賦予的主體資格，并采取了規(guī)避審查的行為。如交易的直接并購(gòu)方，除了所涉及的并購(gòu)交易之外，沒(méi)有從事其他真正意義上的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，或者在歐盟范圍內(nèi)沒(méi)有相應(yīng)的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、人員或者設(shè)備等來(lái)展現(xiàn)其持續(xù)性的存在。2018年7月，英國(guó)商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部國(guó)務(wù)大臣向議會(huì)提交了《國(guó)家安全與投資白皮書(shū)——一項(xiàng)針對(duì)立法改革的咨詢》(簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全與投資白皮書(shū)》)(21)The Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy, National Security and Investment - A consultation on proposed legislative reforms, p.30, available at https://www.gov.uk/government/consultations/national-security-and-investment-proposed-reforms.， 建議通過(guò)專門(mén)立法構(gòu)建一種獨(dú)立于現(xiàn)行《2002年企業(yè)法》合并控制機(jī)制的“美國(guó)式”的外資并購(gòu)安全審查制度。其中，該立法建議將建立預(yù)防規(guī)避審查對(duì)象的措施(如資產(chǎn)并購(gòu)中采用廣義資產(chǎn)概念、股權(quán)并購(gòu)中采用抽象的重大影響力或控制標(biāo)準(zhǔn))作為新審查機(jī)制的必要組成部分。

2.歐盟委員會(huì)的輔助性審查權(quán)

歐盟委員會(huì)作為外國(guó)直接投資的審查主體，其審查權(quán)僅限于特定的投資類型。具體而言，如果歐盟委員會(huì)認(rèn)為一項(xiàng)外國(guó)直接投資可能對(duì)具有聯(lián)盟利益的項(xiàng)目或計(jì)劃產(chǎn)生影響，那么可以向接受此項(xiàng)外國(guó)直接投資的成員國(guó)發(fā)布“立場(chǎng)聲明”。所謂“具有聯(lián)盟利益的項(xiàng)目或計(jì)劃”的具體范圍由歐盟立法者通過(guò)概括性的義務(wù)性規(guī)范與清單相結(jié)合的方式來(lái)確定。在范圍上，“具有聯(lián)盟利益項(xiàng)目或計(jì)劃尤其包括那些涉及大量的或者大比例的由歐盟資助的項(xiàng)目或計(jì)劃，或者歐盟立法所涉及的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)以及關(guān)鍵投入中的項(xiàng)目或計(jì)劃”。此外，作為新框架條例的組成部分，歐盟立法者將以附錄清單的形式對(duì)具有聯(lián)盟利益項(xiàng)目或計(jì)劃進(jìn)行列舉。目前共涉及包括伽利略計(jì)劃、全球環(huán)境與安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃(哥白尼計(jì)劃)等在內(nèi)的八個(gè)項(xiàng)目或計(jì)劃。同時(shí)，為了彌補(bǔ)窮盡性列舉式的清單欠缺靈活性的缺陷，立法委托授權(quán)由歐盟委員會(huì)對(duì)具有聯(lián)盟利益的項(xiàng)目或計(jì)劃清單進(jìn)行修訂。

基于對(duì)特定交易表明立場(chǎng)的需要，歐盟委員會(huì)的輔助性審查權(quán)還可以要求該計(jì)劃中或已完成的外國(guó)直接投資所在的成員國(guó)提供必需的信息。成員國(guó)應(yīng)當(dāng)確保及時(shí)向歐盟委員會(huì)提供其所請(qǐng)求的信息。這些信息包括：(1)外國(guó)投資者以及計(jì)劃中或已完成的外國(guó)直接投資針對(duì)的目標(biāo)企業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，包括其最終的控制人或者股東；(2)外國(guó)直接投資的標(biāo)的；(3)外國(guó)投資者以及目標(biāo)企業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)運(yùn)營(yíng)；(4)外國(guó)投資者以及目標(biāo)企業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的成員國(guó)；(5)相關(guān)外國(guó)直接投資的資金來(lái)源等(22)Sec.9(2) COM(2017)487 final.。

(三)我國(guó)外資安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)置與管轄權(quán)重構(gòu)

1.現(xiàn)行審查機(jī)構(gòu)設(shè)置：效率與安全的平衡

關(guān)于我國(guó)外商投資審查主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管轄權(quán)問(wèn)題，《外商投資法》中并未直接加以規(guī)定。而此前商務(wù)部《外國(guó)投資法(草案)》中規(guī)定由國(guó)務(wù)院建立外國(guó)投資國(guó)家安全部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，承擔(dān)外國(guó)投資國(guó)家安全審查的職責(zé)。具體由國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)和國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門(mén)共同擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議的召集單位，會(huì)同外國(guó)投資所涉及的相關(guān)部門(mén)具體實(shí)施外國(guó)投資國(guó)家安全審查。2019年4月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布通知，“外商投資安全審查申報(bào)即日起改由國(guó)家發(fā)展改革委政務(wù)大廳接收”，從而接替商務(wù)部此前在外資安全審查中的窗口職責(zé)(23)國(guó)家發(fā)展改革委：《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公告》(2019年第4號(hào))，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbgg/201904/t20190430_935337.html.。

基于對(duì)等原則，通過(guò)對(duì)美歐外資監(jiān)管部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管機(jī)制的比較考察，我國(guó)的外商投資國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)采取下列重構(gòu)措施。其一，應(yīng)當(dāng)以“法律”確定外商投資國(guó)家安全審查的機(jī)構(gòu)設(shè)置。相較于行政法規(guī)，以法律為基礎(chǔ)可以保障機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性和權(quán)威性。美國(guó)的外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)、歐盟委員會(huì)以及德國(guó)經(jīng)濟(jì)部對(duì)外國(guó)投資的審查權(quán)的基礎(chǔ)性法律依據(jù)均是國(guó)會(huì)或議會(huì)通過(guò)的“法律”。而國(guó)務(wù)院辦公廳先后于2011年2月和2015年4月發(fā)布的《外資并購(gòu)安審?fù)ㄖ泛汀蹲再Q(mào)區(qū)外資安審?fù)ㄖ芬孕姓ㄒ?guī)的形式規(guī)定，建立安全審查部際聯(lián)席會(huì)議來(lái)承擔(dān)并購(gòu)的安全審查工作。聯(lián)席會(huì)議由國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部牽頭，并根據(jù)外資并購(gòu)所涉及的具體行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展審查工作。基于對(duì)等原則考量，我國(guó)上述兩個(gè)規(guī)范性文件作為外資安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)置的條文依據(jù)，顯然在法律淵源上比美歐的效力層級(jí)低。我們認(rèn)為，基于我國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放與投資者利益保障的需要，今后我國(guó)外商投資立法不宜再授權(quán)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。其二，重構(gòu)外商投資國(guó)家安全審查聯(lián)席會(huì)議的組成與工作規(guī)則。在對(duì)等視閾下，“美國(guó)式”外國(guó)投資委員會(huì)日益成為國(guó)際上國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性模式，我國(guó)的聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位也宜確定為國(guó)家發(fā)展改革委或商務(wù)部中的一家，確保審查啟動(dòng)的效率。聯(lián)席會(huì)議的成員單位應(yīng)納入司法部、外交部、國(guó)家安全部、國(guó)防部、財(cái)政部和人民銀行等部門(mén)。聯(lián)席會(huì)議辦公室應(yīng)當(dāng)整合商務(wù)部外國(guó)投資管理司的職能，定位于外資安全審查的常設(shè)辦事部門(mén)。為了保障聯(lián)席會(huì)議能夠充分履行法定職責(zé)，可借鑒美國(guó)FIRRMA的法案，為我國(guó)外商安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)立專項(xiàng)預(yù)算和編制保障，提供履行法定職責(zé)的財(cái)力和人力支持。

2.管轄權(quán)的重新界定：自由與安全的平衡

對(duì)外商投資的界定決定了應(yīng)受國(guó)家安全審查機(jī)關(guān)審查的交易范圍，在公權(quán)力的配置方面即為安全審查機(jī)關(guān)的管轄權(quán)問(wèn)題。在我國(guó)既有法律法規(guī)中，對(duì)“外商(國(guó))投資”的立法界定較為寬泛，既涵蓋了并購(gòu)交易中常見(jiàn)的股權(quán)并購(gòu)和資產(chǎn)并購(gòu)形式，又包括綠地投資、協(xié)議安排等交易方式。如《外商投資法》中外商投資是指“外國(guó)的自然人、企業(yè)和其他組織直接或間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)，包括下列情形：(一)外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立外商投資企業(yè)；(二)外國(guó)投資者取得中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額或者其他類似權(quán)益；(三)外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在中國(guó)境內(nèi)投資新建項(xiàng)目；(四)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資”。然而，哪些外商投資應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家安全審查的范圍？審查范圍界定了經(jīng)濟(jì)自由與公權(quán)力干預(yù)的邊界，我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)針對(duì)兩種不同類型的外國(guó)投資分別設(shè)定不同的審查門(mén)檻：其一，涉及軍事及國(guó)防安全領(lǐng)域的投資。其二，其他敏感領(lǐng)域的外國(guó)投資，如關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)的投資。針對(duì)前者，不設(shè)定審查所必須滿足的股權(quán)比例、資產(chǎn)比重等條件，一律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家安全審查；針對(duì)后者，僅對(duì)導(dǎo)致外國(guó)投資者取得實(shí)際控制權(quán)的交易進(jìn)行國(guó)家安全審查。

遺憾的是，《外商投資法》并未對(duì)監(jiān)管部門(mén)的審查范圍以及監(jiān)管權(quán)的觸發(fā)條件進(jìn)行規(guī)定。這一定程度上導(dǎo)致涉及外商投資交易審查行為的極大不確定性。如在永輝超市要約收購(gòu)中百控股集團(tuán)有限公司的交易中，并購(gòu)方永輝超市股份有限公司和目標(biāo)公司均于2019年11月11日收到國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于對(duì)該交易啟動(dòng)(外商投資安全審查程序中的)特別審查的《特別審查告知書(shū)》。其中并購(gòu)方永輝超市是否屬于外商？其第一大股東牛奶有限公司是否享有控制權(quán)？觸發(fā)國(guó)家發(fā)改委審查的原因是什么等法律問(wèn)題的答案均充滿不確定性。在歷經(jīng)八個(gè)多月后，該交易最終以永輝取消部分要約收購(gòu)而收?qǐng)觥?/p>

在對(duì)等原則的指導(dǎo)下，我們認(rèn)為有必要參考美歐的立法模式，以行政法規(guī)的形式來(lái)確定我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查的范圍和監(jiān)管權(quán)觸發(fā)條件。首先，在審查范圍上借鑒德國(guó)，明確區(qū)分構(gòu)建“特殊行業(yè)安全審查”與“跨行業(yè)安全審查”的二元審查機(jī)制。一是對(duì)于特殊行業(yè)安全審查，針對(duì)涉及軍事及國(guó)防相關(guān)領(lǐng)域的外商投資，且無(wú)論股權(quán)及資產(chǎn)比例皆納入審查范圍。這也對(duì)等美國(guó)法新近修訂后的監(jiān)管模式。在特殊行業(yè)安全審查中應(yīng)明確納入涉及“敏感不動(dòng)產(chǎn)”的投資，包括以購(gòu)買、租賃等方式投資臨近空港、海港、軍事設(shè)施以及政府敏感設(shè)施的不動(dòng)產(chǎn)。二是對(duì)于跨行業(yè)安全審查，則應(yīng)側(cè)重于對(duì)“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”“公民個(gè)人敏感數(shù)據(jù)”“大眾媒體”等領(lǐng)域的外商投資的安全審查。其次，在外商投資觸發(fā)審查的門(mén)檻問(wèn)題上，對(duì)比美國(guó)和歐盟立法模式，發(fā)現(xiàn)存在較大差異。美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》不再將外國(guó)投資者取得對(duì)美國(guó)企業(yè)的“控制權(quán)”作為對(duì)交易進(jìn)行國(guó)家安全審查的前提，可見(jiàn)美國(guó)的監(jiān)管門(mén)檻放低；而歐盟《新框架條例》原則上將審查范圍局限于“外商直接投資”，即外國(guó)投資者至少獲得目標(biāo)企業(yè)10%的表決權(quán)的并購(gòu)交易，同時(shí)通過(guò)反濫用機(jī)制保持在特殊情況下進(jìn)行審查的制度可能性。可見(jiàn)，美國(guó)法監(jiān)管模式從達(dá)到“控制權(quán)”監(jiān)管向全面審查監(jiān)管轉(zhuǎn)變，原因主要是基于地緣經(jīng)濟(jì)與政治因素的考量。而基于對(duì)等原則，我國(guó)外商投資立法一方面要維持與德國(guó)以及歐盟審查標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)等性，構(gòu)建二元審查機(jī)制；另一方面，也能對(duì)來(lái)自美國(guó)的外商投資于我國(guó)的行為加強(qiáng)安全審查，不僅針對(duì)外商直接投資，同時(shí)可將證券組合投資(Portfolio Investment)和綠地投資形式納入審查范圍。

三、對(duì)等視閾下“國(guó)家安全”的內(nèi)涵及其法律表達(dá)

(一)國(guó)家安全：審查標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要素

美歐外資安全審查立法關(guān)于“國(guó)家安全”內(nèi)涵及其立法表達(dá)一直是個(gè)立法難題。無(wú)論是美國(guó)外資審查機(jī)制中的“國(guó)家安全”標(biāo)準(zhǔn)，還是歐盟法所采用的“公共秩序與安全”審查標(biāo)準(zhǔn)，都屬于不確定性法律概念和一般條款，其內(nèi)涵需結(jié)合司法機(jī)關(guān)在個(gè)案裁判中的解釋方能確定。

歐盟法中“公共秩序與安全”概念的內(nèi)涵以及適用標(biāo)準(zhǔn)必須受到歐盟法院的審查。如何將“公共秩序與安全”的審查標(biāo)準(zhǔn)具體化，從而保障類案審理的確定性，是歐盟以及成員國(guó)立法者共同面臨的難題。其中，德國(guó)的立法模式比較典型，即采用“一般條款+非窮盡性列舉”的規(guī)制模式來(lái)保障“公共秩序與安全”標(biāo)準(zhǔn)的適用。首先，“一般條款”針對(duì)非歐盟成員國(guó)主體并購(gòu)德國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)，或者通過(guò)獲取表決權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)德國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)直接或間接的參股行為，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部有權(quán)對(duì)相關(guān)交易是否威脅德國(guó)的公共秩序與安全進(jìn)行審查。其次，為了強(qiáng)化對(duì)外資(尤其是中資)在德并購(gòu)活動(dòng)的審查，2017年修訂后的《德國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》以列舉的方式規(guī)定，在被并購(gòu)的德國(guó)境內(nèi)企業(yè)存在所列舉五種情形之一的，即有可能構(gòu)成對(duì)德國(guó)公共秩序與安全的威脅：(1)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者；(2)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)專用軟件開(kāi)發(fā)企業(yè)；(3)被委托從事《德國(guó)電信法》所規(guī)定的監(jiān)控和信息共享措施，或者生產(chǎn)或者曾經(jīng)生產(chǎn)過(guò)用于從事法定電信監(jiān)控措施的設(shè)備并且掌握相應(yīng)技術(shù)知識(shí)的企業(yè)；(4)提供云計(jì)算服務(wù)的企業(yè)；(5)擁有《社會(huì)法》所規(guī)定的電子通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施組件或服務(wù)許可的企業(yè)。歐盟立法者繼承了德國(guó)的這一立法模式?！稓W盟新框架條例》第4條認(rèn)為下列領(lǐng)域涉及公共秩序與安全，應(yīng)當(dāng)作審查考慮：(1)實(shí)體的或虛擬的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括但不限于能源、交通、供水、健康、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理或存儲(chǔ)設(shè)施、太空、國(guó)防、選舉基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和其他敏感設(shè)施，以及對(duì)這些基礎(chǔ)設(shè)施的使用至關(guān)重要的土地和不動(dòng)產(chǎn)；(2)關(guān)鍵技術(shù)以及軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)品(如人工智能、機(jī)器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、太空、國(guó)防、能源存儲(chǔ)、量子技術(shù)與核能技術(shù)、納米技術(shù)與生物技術(shù))；(3)關(guān)鍵投入品的供應(yīng)(如能源、原材料以及食品安全)；(4)獲取或者控制敏感信息的能力，尤其包括歐盟居民個(gè)人信息；(5)媒體的自由和多元化。

美國(guó)自1988年《?？松?佛羅里奧修正案》頒布以來(lái)，連同其1993年《伯德修正案》以及2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》均未對(duì)“國(guó)家安全”直接進(jìn)行界定，而是一步步對(duì)這一概念要素化。美國(guó)FIRRMA進(jìn)一步擴(kuò)展和細(xì)化了對(duì)外資安全審查中應(yīng)當(dāng)予以考慮的因素，包括：(1)相關(guān)管轄交易是否涉及所謂的“特別關(guān)注國(guó)家”，即(以行動(dòng))顯示出或者表示通過(guò)獲得一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)或者關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施從而挑戰(zhàn)美國(guó)在國(guó)家安全相關(guān)領(lǐng)域中的領(lǐng)先地位；(2)外國(guó)政府或者外國(guó)主體以累積的方式對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料或者關(guān)鍵技術(shù)的控制或者在這些領(lǐng)域中新近的交易模式對(duì)國(guó)家安全的潛在影響；(3)外國(guó)投資者此前遵守美國(guó)法律法規(guī)的歷史；(4)外國(guó)投資者通過(guò)對(duì)美國(guó)工商業(yè)活動(dòng)的控制對(duì)美國(guó)滿足國(guó)家安全需要的能力在質(zhì)和量上的影響，包括必要的人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料和其他供給和服務(wù)；(5)相關(guān)交易多大程度上直接或者間接地暴露美國(guó)公民可識(shí)別的信息、基因信息或者其他敏感數(shù)據(jù)，而外國(guó)政府或者其他主體可能以威脅國(guó)家安全的方式利用這些數(shù)據(jù)；(6)相關(guān)交易是否可能加劇或者導(dǎo)致新的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)脆弱性，或者會(huì)導(dǎo)致某一外國(guó)政府極大地取得針對(duì)美國(guó)實(shí)施惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力，包括所有旨在影響聯(lián)邦選舉結(jié)果的活動(dòng)。對(duì)于美國(guó)擴(kuò)張安全審查的范圍，一些學(xué)者表達(dá)了擔(dān)憂和質(zhì)疑，認(rèn)為以上因素的認(rèn)定，不僅可能阻礙中國(guó)企業(yè)對(duì)美進(jìn)行重要的投資，而且也會(huì)沖擊友好國(guó)家對(duì)美投資，從而對(duì)美國(guó)企業(yè)的增長(zhǎng)和成功起到反作用(24)Rachel H.Boyd, FIRRM: Buy American Products, Or Bye American Products, 19 WAKE FOREST J.BUS.& INTELL.PROP.L.103, 123 (2019), p.121.。

依照我國(guó)《國(guó)家安全法》，國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！锻馍掏顿Y法》和現(xiàn)有行政法規(guī)將外商投資“是否對(duì)國(guó)家安全已經(jīng)造成或者可能造成重大影響”作為國(guó)家安全審查的一般標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，輔之以列舉的方式對(duì)安全審查的內(nèi)容進(jìn)行具體化。國(guó)務(wù)院辦公廳《外資并購(gòu)安審?fù)ㄖ芬?guī)定：(1)并購(gòu)交易對(duì)國(guó)防安全，包括對(duì)國(guó)防需要的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國(guó)內(nèi)服務(wù)提供能力和有關(guān)設(shè)備設(shè)施的影響。(2)并購(gòu)交易對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響。(3)并購(gòu)交易對(duì)社會(huì)基本生活秩序的影響。(4)并購(gòu)交易對(duì)涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響?！蹲再Q(mào)區(qū)外資安審?fù)ㄖ烦藢彶榈膶?duì)象從“并購(gòu)交易”擴(kuò)大為“外商投資”外，審查內(nèi)容方面與上述規(guī)定相同。商務(wù)部《外國(guó)投資法(草案)》采取列舉的規(guī)制模式，項(xiàng)目擴(kuò)大至11項(xiàng)，且為“非窮盡性列舉”。除了前述四項(xiàng)審查因素外，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行安全審查還應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：“……(3)對(duì)涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的我國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位的影響；(4)對(duì)受進(jìn)出口管制的兩用物項(xiàng)和技術(shù)擴(kuò)散的影響；(5)對(duì)我國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)的影響；(6)對(duì)我國(guó)信息和網(wǎng)絡(luò)安全的影響；(7)對(duì)我國(guó)在能源、糧食和其他關(guān)鍵資源方面長(zhǎng)期需求的影響；……(8)外國(guó)投資事項(xiàng)是否受外國(guó)政府控制；……(11)聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的其他因素”。

再看我國(guó)《外商投資法》關(guān)于外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的立法不足之處。其一，《外商投資法》在外商投資領(lǐng)域未對(duì)“國(guó)家安全”這一不確定性概念的內(nèi)涵進(jìn)行限定。較之于美國(guó)法和歐盟法，在我國(guó)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的基礎(chǔ)上，未對(duì)“國(guó)家安全”要素化，極大地增加了執(zhí)法結(jié)果的不確定性。而“對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行影響”“對(duì)社會(huì)基本生活秩序的影響”等作為審查因素，既不能為外國(guó)投資者提供可預(yù)期的指引，也不能為監(jiān)管部門(mén)合法履行職權(quán)提供指引和約束，實(shí)踐中容易誘發(fā)審查權(quán)的濫用。其二，“國(guó)家安全”作為一般條款欠缺既有司法裁判支撐，而安全審查決定作為“最終決定”，排除了將這一抽象標(biāo)準(zhǔn)借由司法裁判實(shí)現(xiàn)的可能性。在對(duì)等視閾下，我國(guó)外資國(guó)家安全審查的審查標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建，首先應(yīng)當(dāng)針對(duì)美國(guó)與歐盟立法中所列舉之安全審查要素抽象出一般的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而能夠保障監(jiān)管部門(mén)相對(duì)靈活地對(duì)外商投資所帶來(lái)的新型安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對(duì)。其次，制度設(shè)計(jì)上因應(yīng)美歐立法的新發(fā)展，通過(guò)非窮盡列舉來(lái)闡明關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)的具體范圍，并對(duì)我國(guó)公民敏感個(gè)人信息的獲取、網(wǎng)絡(luò)安全、外國(guó)投資者與其政府的關(guān)系等領(lǐng)域加強(qiáng)針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)政策因素考量。最后通過(guò)允許有限度的法律救濟(jì)(尤其是司法救濟(jì))來(lái)實(shí)現(xiàn)“國(guó)家安全”要素化后發(fā)生的審查錯(cuò)誤的矯正問(wèn)題。

(二)國(guó)別因素：投資者二元?jiǎng)澐值墓ぞ?/h3>

客觀上，近年美國(guó)和歐盟外資安全審查法律制度的改革具有強(qiáng)烈的政治針對(duì)性和保護(hù)主義傾向。有學(xué)者認(rèn)為，美歐外資安全審查有強(qiáng)烈的共性：針對(duì)中國(guó)的歧視性表現(xiàn)，甚至部分規(guī)則(可以稱之為“中國(guó)條款”)是為中國(guó)投資者“量身定做”(25)廖凡：《歐盟外資安全審查制度的新發(fā)展及我國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《法商研究》2019年第4期。。這種基于投資者國(guó)別而實(shí)施的歧視性待遇，導(dǎo)致美歐的外資審查監(jiān)管部門(mén)將外國(guó)投資者劃分為“中國(guó)投資者”和“其他外國(guó)投資者”兩種類型，進(jìn)而對(duì)中國(guó)企業(yè)(尤其是國(guó)有企業(yè))參與的投資實(shí)施更加嚴(yán)苛的審查和監(jiān)管。國(guó)別因素是東道國(guó)經(jīng)濟(jì)政策和政治目的法律化的產(chǎn)物。以德國(guó)為例，中國(guó)企業(yè)在德國(guó)所遭遇的監(jiān)管異常強(qiáng)烈。僅在2017年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部啟動(dòng)了60項(xiàng)外資并購(gòu)安全審查，其中大約30項(xiàng)交易有中國(guó)投資者的參與，導(dǎo)致2017年中國(guó)企業(yè)對(duì)德直接投資占德國(guó)吸收外國(guó)直接投資的比例僅為約7%。美歐外資安全審查制度中的國(guó)別因素既有共性，也存在差異。

首先，美國(guó)外資審查制度中的“中國(guó)條款”態(tài)度表述強(qiáng)硬和直白。主要體現(xiàn)在以下方面：其一，引入“特別關(guān)注國(guó)家”概念。美國(guó)對(duì)將特定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或者關(guān)鍵技術(shù)作為國(guó)家戰(zhàn)略的國(guó)家進(jìn)行特別關(guān)注，如中國(guó)政府因《中國(guó)制造2025》等產(chǎn)業(yè)政策被作為特別關(guān)注國(guó)家，所以重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)中國(guó)企業(yè)在美投資行為的審查。其二，在界定“外國(guó)投資主體”時(shí)，將其與其政府之間的關(guān)系、相關(guān)投資是否在落實(shí)該國(guó)政府的戰(zhàn)略等作為國(guó)家安全審查的考量因素。其三，廣義界定“外國(guó)政府控制的交易”。將所有導(dǎo)致外國(guó)政府可能控制一家美國(guó)企業(yè)的交易，或者導(dǎo)致受外國(guó)政府控制的企業(yè)控制了一家美國(guó)企業(yè)的交易，以及代表外國(guó)政府的實(shí)體控制了一家美國(guó)企業(yè)的交易等均界定為“外國(guó)政府控制的交易”。其四，規(guī)定“中國(guó)投資報(bào)告制度”，即商務(wù)部定期向美國(guó)國(guó)會(huì)和外國(guó)投資委員會(huì)提交關(guān)于中國(guó)實(shí)體在美直接投資狀況的詳盡報(bào)告。報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括：(1)中國(guó)企業(yè)在美投資的總量；(2)中國(guó)企業(yè)在美投資按照交易額、行業(yè)、投資類型、政府與非政府投資進(jìn)行分類；(3)由中國(guó)政府投資收購(gòu)的美國(guó)企業(yè)名錄；(4)受到中國(guó)法律司法管轄的美國(guó)企業(yè)附屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量、雇員人數(shù)以及市值；(5)中國(guó)企業(yè)投資模式分析以及這些投資模式與《中國(guó)制造2025》戰(zhàn)略所設(shè)定的目標(biāo)的吻合度；(6)可能對(duì)美國(guó)商務(wù)部合法、合理地收集中國(guó)在美投資數(shù)據(jù)構(gòu)成障礙的情況。其五，規(guī)定“國(guó)有或者國(guó)有控股企業(yè)特定鐵路領(lǐng)域投資報(bào)告制度”。美國(guó)國(guó)土安全部應(yīng)當(dāng)會(huì)同外國(guó)投資委員會(huì)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交一份國(guó)家安全報(bào)告，針對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有控股企業(yè)在貨運(yùn)、公共鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)或者城際鐵路系統(tǒng)的投資所帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估中應(yīng)當(dāng)分析這些投資的數(shù)量、類型以及如何對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成影響。

其次，歐盟及其成員國(guó)立法中“中國(guó)條款”的文本表達(dá)較為隱晦。歐盟立法者將外國(guó)投資者與第三國(guó)政府之間的關(guān)系，作為判定相關(guān)投資是否構(gòu)成對(duì)公共秩序與安全威脅的重要因素。這種與政府間關(guān)系不僅表現(xiàn)為法律上的投資關(guān)系，而且包括事實(shí)上為投資者提供大量資助(26)Sec.4(2) COM(2017)487 final.。 依據(jù)《新框架條例》，成員國(guó)和歐盟委員會(huì)在判斷一項(xiàng)外國(guó)直接投資是否可能對(duì)公共秩序與安全構(gòu)成影響，可以考慮以下因素：外國(guó)投資者是否直接或間接地由第三國(guó)的政府(包括國(guó)家機(jī)關(guān)和軍隊(duì))控制，諸如通過(guò)所有權(quán)結(jié)構(gòu)或者大量的融資支持……?？梢?jiàn)，國(guó)別因素事實(shí)上會(huì)導(dǎo)致歐盟外資監(jiān)管部門(mén)對(duì)第三國(guó)投資者進(jìn)行了“二元”劃分，即來(lái)自經(jīng)濟(jì)受到政府較強(qiáng)干預(yù)國(guó)家的外國(guó)投資者和其他第三國(guó)投資者。因此，我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，歐盟這一立法的指向性雖然隱晦但相當(dāng)明顯。

我國(guó)外資安全審查立法應(yīng)遵循對(duì)等原則，進(jìn)行對(duì)等限制。具體而言，在我國(guó)的外資安全審查制度中引入相應(yīng)的“美國(guó)條款”“歐盟條款”等投資者國(guó)別條款。為保障中國(guó)投資者的合法權(quán)益，在判斷特定外商投資是否對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成潛在威脅時(shí)將外國(guó)投資者的國(guó)別，尤其是外國(guó)投資者與來(lái)源國(guó)特定政黨或者政府的關(guān)系納入考量因素之中。通過(guò)二元?jiǎng)澐?，即將外?guó)投資者區(qū)分為源自美國(guó)、歐盟的投資者和源自其他國(guó)家和地區(qū)的投資者，建立針對(duì)美國(guó)和歐盟對(duì)華投資的報(bào)告制度，將美歐所采取的歧視性審查立法和執(zhí)法措施對(duì)等地應(yīng)用于我國(guó)的外資安全審查機(jī)制中，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)與美歐實(shí)質(zhì)性對(duì)等的投資法律環(huán)境創(chuàng)造必要的前提條件。

四、對(duì)等視閾下外資安全審查救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建

外資安全審查是對(duì)投資與被投資主體之間的交易自由進(jìn)行干預(yù)和限制。在民商事領(lǐng)域，任何政府干預(yù)都應(yīng)當(dāng)有合法的救濟(jì)方式。我國(guó)《外商投資法》并未規(guī)定投資者如何針對(duì)外資安全審查措施進(jìn)行法律救濟(jì)，并且規(guī)定“依法作出的安全審查決定為最終決定”。筆者對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行引申解讀：一方面，此規(guī)定說(shuō)明安全審查決定的性質(zhì)不是司法判決，而是行政行為，但是對(duì)于安全審查決定不可復(fù)議，說(shuō)明這是一種特殊的行政行為；另一方面，此規(guī)定也并未排除交易當(dāng)事人對(duì)監(jiān)管部門(mén)的決定尋求法律救濟(jì)的可能性。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)未規(guī)定當(dāng)事人的任何行政或者司法救濟(jì)機(jī)制，但是通過(guò)考察作為我國(guó)對(duì)外直接投資主要目的國(guó)的外資審查救濟(jì)的立法情況，以對(duì)等原則為指導(dǎo)，可以建構(gòu)針對(duì)我國(guó)外資安全審查決定的法律救濟(jì)機(jī)制。

(一)美國(guó)外資安全審查的司法豁免及其例外

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在對(duì)管轄交易進(jìn)行審查期間或?qū)彶榻K結(jié)后，可以依據(jù)對(duì)相關(guān)交易的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，采取“中止交易”“將交易提交總統(tǒng)”“通過(guò)協(xié)議或者設(shè)定條件減少國(guó)家安全威脅”三種類型的措施。在FIRRMA頒布之前，美國(guó)法律并未對(duì)外國(guó)投資委員會(huì)及其總統(tǒng)的審查決定如何來(lái)救濟(jì)進(jìn)行規(guī)定，僅在《國(guó)防生產(chǎn)法案》中規(guī)定“總統(tǒng)所采取的行動(dòng)及其結(jié)論不受司法審查”。實(shí)踐中，該規(guī)定導(dǎo)致美國(guó)監(jiān)管部門(mén)的決策過(guò)于政治化，缺乏司法制約。此弊端在美國(guó)監(jiān)管部門(mén)針對(duì)華為并購(gòu)美國(guó)3Com以及3Leaf公司的兩項(xiàng)交易審查中得到明顯的體現(xiàn)。在“羅爾斯公司訴美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)”案后，這一狀況有所改變。該案審理法院認(rèn)為，盡管《國(guó)防生產(chǎn)法案》中規(guī)定“總統(tǒng)針對(duì)美國(guó)外資審查委員會(huì)的決定而采取的措施和得出的結(jié)論”不應(yīng)受到司法審查，但沒(méi)有“明確且令人信服”的證據(jù)表明，立法者旨在禁止憲法訴訟的審查。因此，上述規(guī)定并不是針對(duì)以總統(tǒng)所采取措施程序違法為由所提起的憲法訴訟的可訴性為對(duì)象，并認(rèn)定美國(guó)政府剝奪了羅爾斯公司因交易完成而取得的財(cái)產(chǎn)利益，而這一剝奪行為缺乏正當(dāng)程序。這意味著，法院有權(quán)對(duì)美國(guó)總統(tǒng)調(diào)查或者禁止威脅國(guó)家安全之外國(guó)投資的程序予以司法審查(27)758 F.3d 296 (D.C.Cir.2014), at 307.?；谶@一判例，美國(guó)學(xué)界主張法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)“正當(dāng)程序”的要求對(duì)外國(guó)投資審查決定實(shí)施有限度司法審查的呼聲日益強(qiáng)烈。反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為，該判例開(kāi)啟了司法干預(yù)國(guó)家安全和外交事務(wù)的危險(xiǎn)先例(28)Christopher M.Fitzpatrick, Where Ralls Went Wrong: CFIUS, the Courts, and the Balance of Liberty and Security, 101 Cornell Law Review (2016), p.1113.。 作為對(duì)這些爭(zhēng)議的回應(yīng)，美國(guó)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》對(duì)“司法審查”進(jìn)行了明確規(guī)定。原則上，美國(guó)總統(tǒng)依據(jù)該法采取的行動(dòng)或者得出的結(jié)論不受司法審查?；谔魬?zhàn)總統(tǒng)采取的行動(dòng)以及得出的結(jié)論而提起的民事訴訟僅限于在哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院提起。在此類民事訴訟中，如果法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所持有的信息(包括機(jī)密或者其他法律所保護(hù)的信息)對(duì)于案件裁決是必需的，該信息應(yīng)單方面和秘密地提交法院，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)這些信息保密。

(二)歐盟外資安全審查決定的類型及其法律救濟(jì)

《歐盟新框架條例》未直接規(guī)定安全審查決定的類型，但通過(guò)歐盟的“年度報(bào)告制度”要求成員國(guó)向歐盟委員會(huì)提供以下信息：(1)已審查的外國(guó)直接投資以及進(jìn)行中的審查；(2)作出禁止交易決定的審查；(3)作出附條件許可交易或者附緩解措施審查決定的交易；(4)已審查以及審查中外國(guó)直接投資的行業(yè)、投資來(lái)源國(guó)以及標(biāo)的額。根據(jù)這一規(guī)定，歐盟外資安全審查結(jié)論往往采取“禁止交易”“附條件許可交易”“設(shè)緩解安全威脅措施允許交易”三種審查決定的類型。這與歐盟《并購(gòu)條例》中所規(guī)定的決定類型相類似，并且可以涵蓋成員國(guó)國(guó)內(nèi)法上所規(guī)定的審查決定類型。以德國(guó)法為例，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部依據(jù)德國(guó)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》的規(guī)定啟動(dòng)審查程序后，對(duì)其認(rèn)為可能危害德國(guó)的公共秩序與安全的外國(guó)投資可以決定“禁止交易”或者“頒布附加條件”的行政命令。

針對(duì)監(jiān)管部門(mén)的審查決定，《歐盟新框架條例》以強(qiáng)制性條款的形式規(guī)定，外國(guó)投資者以及歐盟內(nèi)目標(biāo)企業(yè)對(duì)成員國(guó)監(jiān)管部門(mén)的決定享有法律救濟(jì)的權(quán)利。法律救濟(jì)機(jī)制的具體設(shè)置則由各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行規(guī)定。以德國(guó)為例，首先，法律性質(zhì)上德國(guó)經(jīng)濟(jì)部禁止并購(gòu)交易或者以行政命令的形式對(duì)交易附加條件的措施屬于具體行政行為。對(duì)此，并購(gòu)交易雙方當(dāng)事人有權(quán)向行政法院提起撤銷之訴。其次，由于德國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度以非歐盟第三國(guó)對(duì)本國(guó)企業(yè)投資為規(guī)制對(duì)象，因此，原則上屬于歐盟法“資本流動(dòng)自由”的適用范圍。如果間接并購(gòu)主體由在歐盟境內(nèi)設(shè)立的法律主體完成，在擬進(jìn)行并購(gòu)交易能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)目標(biāo)企業(yè)“實(shí)質(zhì)性影響”時(shí)，原則上也屬于“設(shè)立自由”的適用范圍。歐盟法院受理的前提是，原告的設(shè)立自由及資本流動(dòng)自由受到侵害。因此，交易雙方對(duì)歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)法院判決有異議，可以以“德國(guó)違反歐盟資本流動(dòng)自由和設(shè)立自由之條約義務(wù)”為由向歐盟法院提起上訴(29)張懷嶺：《德國(guó)外資并購(gòu)安全審查：改革內(nèi)容與法律應(yīng)對(duì)》，《德國(guó)研究》2018年第3期。。 最后，無(wú)論是在特定并購(gòu)交易主體針對(duì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)部的具體行政行為提起行政訴訟，還是針對(duì)德國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度是否違反歐盟條約基本自由的抽象性審查中，歐盟成員國(guó)政府都要對(duì)于其采取的具體行政行為及法律措施符合歐盟公約所規(guī)定的資本流動(dòng)自由及設(shè)立自由的法律義務(wù)承擔(dān)說(shuō)明與舉證責(zé)任。但應(yīng)注意的是，原告對(duì)歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)法及行政行為違反公約義務(wù)這一事實(shí)要件負(fù)有“輔助性的說(shuō)明義務(wù)”，即原告必須對(duì)被告可能違反其歐盟公約義務(wù)的有關(guān)情況進(jìn)行陳述和舉證。

此外，英國(guó)政府2018年公布的《國(guó)家安全與投資白皮書(shū)》中建議，英國(guó)擬新建的外資安全審查機(jī)制應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)、有力和透明的監(jiān)督，并基于敏感信息保護(hù)的需要，擬建立一種特別上訴程序作為司法救濟(jì)的程序措施。此上訴程序以司法審查原則為基礎(chǔ)，僅對(duì)監(jiān)管部門(mén)審查過(guò)程的程序合法性進(jìn)行審查。由于在國(guó)家安全的事項(xiàng)上，政府享有決策權(quán)并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，原則上不應(yīng)當(dāng)由法院代替政府進(jìn)行決策。因此，英國(guó)擬建立的安全審查救濟(jì)機(jī)制對(duì)可申訴審查決定的類型、上訴理由、司法管轄權(quán)、上訴主體以及保密措施等進(jìn)行規(guī)定。其中，司法管轄權(quán)上建議任何針對(duì)監(jiān)管部門(mén)審查決定的上訴均由高等法院審理。

(三)我國(guó)外資安全審查法律救濟(jì)機(jī)制建構(gòu)

基于保障涉及國(guó)家安全敏感信息的原因，《外商投資法》排除當(dāng)事人針對(duì)外資安全審查決定進(jìn)行行政復(fù)議和司法救濟(jì)的權(quán)利。然而，同樣在對(duì)等原則視域下，觀察美國(guó)法和歐盟及其成員國(guó)法(如德國(guó)、英國(guó))的立法、執(zhí)法、司法過(guò)程，即便監(jiān)管部門(mén)審查決定的結(jié)論是最終的，依然賦予受到安全審查的交易方在程序上尋求法律救濟(jì)的途徑。這種有限度司法救濟(jì)的正當(dāng)性與必要性體現(xiàn)在兩方面。

其一，作為經(jīng)濟(jì)規(guī)制法的外資安全審查制度，性質(zhì)上屬于公權(quán)力對(duì)外國(guó)投資者抑或被投資者的民事權(quán)益(物權(quán)、股權(quán)和契約權(quán)利等財(cái)產(chǎn)權(quán)益)的法律限制或剝奪。在法理上，這些限權(quán)措施應(yīng)當(dāng)滿足“比例原則”，對(duì)于行為限制的適合性、必要性與妥當(dāng)性要進(jìn)行說(shuō)明與論證。審查機(jī)關(guān)作出的限權(quán)行為應(yīng)當(dāng)符合適合性要求，即所采取的限權(quán)措施與目的實(shí)現(xiàn)之間至少在一定程度上有促進(jìn)效果；還應(yīng)當(dāng)符合必要性要求，在存在多個(gè)適當(dāng)?shù)拇胧┑那闆r下，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)權(quán)利限制或者侵害最小的措施；最后符合妥當(dāng)性要求，考察對(duì)權(quán)利的限制與其所實(shí)現(xiàn)的目的之間是否具有“合理的、適度的、成比例的、相稱的、平衡的關(guān)系”?；诖?，立法者必須考慮，完全排除權(quán)利主體針對(duì)安全審查決定的司法救濟(jì)，是否走向阻礙經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展和阻滯資本流通的一面，是否存在其他損害更小的替代性限權(quán)措施。美國(guó)判例確認(rèn)，限權(quán)措施的正當(dāng)程序包括告知當(dāng)事人限權(quán)措施內(nèi)容、事實(shí)依據(jù)以及提供證據(jù)反駁的機(jī)會(huì)等內(nèi)容(30)Jonathan Wakely and Andrew Indorf, Managing National Security Risk in an Open Economy: Reforming the Committee in Foreign Investment in the United States, 9 Harv.Nat’l Sec.J.1 (2018), p.15.。 歐盟法中，由于成員國(guó)的外資安全審查制度構(gòu)成了對(duì)歐洲聯(lián)盟基本自由的限制，所以歐盟監(jiān)管部門(mén)的審查決定、以及作為基礎(chǔ)的成員國(guó)國(guó)內(nèi)法都屬于歐盟法院司法審查的范圍。實(shí)踐中，歐盟法院自2000年以來(lái)在一系列判決中認(rèn)定，成員國(guó)基于公共利益考量通過(guò)“黃金股份”而對(duì)資本流動(dòng)自由和設(shè)立自由進(jìn)行的法律限制違反了歐盟成員國(guó)的條約義務(wù)。我國(guó)為了維持《外商投資法》所追求的“投資促進(jìn)”與“投資管理”之間的平衡，一方面我國(guó)的外資安全審查立法應(yīng)當(dāng)借鑒美歐立法與判例的經(jīng)驗(yàn)，“有限度地”允許外國(guó)投資者針對(duì)國(guó)家安全審查的決定尋求法律救濟(jì)，尤其是司法救濟(jì)；另一方面，基于保護(hù)國(guó)家安全敏感信息的需要，美國(guó)法以及英國(guó)政府?dāng)M進(jìn)行的立法均采取指定專屬管轄的模式，而且在訴訟過(guò)程中采取特殊的保密措施。如英國(guó)擬立法規(guī)定，在訴訟所涉及的信息和材料公開(kāi)后，會(huì)威脅到國(guó)家安全的情況下，將適用所謂“保密資料審理程序”。這與英國(guó)2011年《恐怖主義預(yù)防與調(diào)查措施法》所采取的審理模式相類似。此外，司法機(jī)關(guān)的審查權(quán)應(yīng)當(dāng)僅限于形式審查，而不得對(duì)監(jiān)管部門(mén)審查決定的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

其二，賦予外資安全審查當(dāng)事人有限度的司法救濟(jì)權(quán)，也是對(duì)等原則的要求。美國(guó)和歐盟是我國(guó)對(duì)外直接投資的主要目的國(guó)，其在世界經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)地位不容置疑。未來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)、反壟斷法發(fā)展進(jìn)步和國(guó)家安全利益的維護(hù)諸方面，美歐確有我們可學(xué)之處?？陀^上美歐的外資安全審查最新立法和司法判例有限度地認(rèn)可監(jiān)管部門(mén)安全審查決定的具有可訴性，我國(guó)立法不宜秉持國(guó)家安全的執(zhí)法行為享有絕對(duì)豁免的權(quán)利。但基于對(duì)等原則的考量，為了避免在未來(lái)締結(jié)雙邊投資保護(hù)協(xié)定中處于被動(dòng)地位，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)指定專屬管轄的司法救濟(jì)方式，對(duì)審查行為的程序正當(dāng)性問(wèn)題加以救濟(jì)。我們建議可訴范圍僅允許針對(duì)具體行政行為的程序性瑕疵導(dǎo)致的投資者利益損害，管轄上只能在指定法院提起行政訴訟，審理過(guò)程采取嚴(yán)格保密措施。而基于否定外資安全審查機(jī)制的基礎(chǔ)性行政法規(guī)的目的提起抽象行政行為之訴，應(yīng)當(dāng)排除在可訴范圍之外。

結(jié) 語(yǔ)

開(kāi)放與安全的平衡，是各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體外資審查機(jī)制改革中的核心考量。我國(guó)《外商投資法》也將“統(tǒng)籌擴(kuò)大開(kāi)放和防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系”作為制度設(shè)計(jì)的基本思路之一。作為外資管理核心制度的國(guó)家安全審查也應(yīng)當(dāng)保持與對(duì)外開(kāi)放、投資者權(quán)益保護(hù)的平衡。伴隨著地緣政治的變化以及近年來(lái)美國(guó)、歐盟及其成員國(guó)外資安全審查制度的變革，國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，各類貿(mào)易限制或經(jīng)濟(jì)遏制甚至不可避免(31)張守文：《貿(mào)易戰(zhàn)、全球經(jīng)濟(jì)治理與經(jīng)濟(jì)法的完善》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。。在對(duì)等原則視閾下，構(gòu)建我國(guó)的外資安全審查制度，改革外資安全審查聯(lián)席會(huì)議的組成與工作方式，確定我國(guó)外資安全審查的適用范圍和審查門(mén)檻，通過(guò)納入投資者國(guó)別因素等具體化的措施，使“國(guó)家安全”審查標(biāo)準(zhǔn)不僅具有一般性，而且更加具有針對(duì)性內(nèi)涵和具體適用標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)有限度地引入司法救濟(jì)機(jī)制，將不斷改革開(kāi)放和保障國(guó)家安全在更深層次中達(dá)到發(fā)展和平衡。