郭太臣
關(guān)鍵詞:海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域 自由貿(mào)易區(qū) 綜合保稅區(qū) 體制機制改革
海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是經(jīng)國務院批準,設(shè)立在國境內(nèi),賦予承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國際國內(nèi)兩個市場的特殊功能和政策,由海關(guān)為主實施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟功能區(qū)域。從上世紀90年代開始,我國先后探索了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等六類形態(tài)。截至2020年底,全國31個省級行政區(qū)共有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域160個。其中,保稅區(qū)9個,綜合保稅區(qū)147個,出口加工區(qū)1個,保稅港區(qū)2個,珠澳跨境工業(yè)區(qū)(珠海園區(qū))1個。截至2020年底,全國有進出口數(shù)據(jù)的綜保區(qū)共計92個,合計進出口總值3.43萬億元,最高值5492億元,中位數(shù)85.87億元,最低值4.14億元。綜保區(qū)在穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)就業(yè),克服新冠肺炎疫情影響、促進經(jīng)濟平穩(wěn)向好上貢獻巨大;但同時也凸顯出全國各區(qū)域綜保區(qū)正在經(jīng)歷非均衡發(fā)展的階段,中西部綜保區(qū)與東部綜保區(qū)發(fā)展水平差距較大,實現(xiàn)全國各區(qū)域綜保區(qū)由不平衡不充分發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h。
1990年5月,國務院在浦東新區(qū)批準設(shè)立了我國第一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——上海外高橋保稅區(qū)。由關(guān)境進出外高橋保稅區(qū)的商品、區(qū)內(nèi)企業(yè)交易商品均需由海關(guān)登記備查,在區(qū)內(nèi)和國內(nèi)非保稅區(qū)內(nèi)進出商品按照傳統(tǒng)方式監(jiān)管。區(qū)內(nèi)企業(yè)從國外進口加工后出口的基礎(chǔ)材料等可以享受保稅政策,即緩征關(guān)稅,若成品出口則不征稅并享受退稅政策,若成品銷往國內(nèi)則征稅。
2000年4月,國務院批復了15個出口加工區(qū);同年10月,昆山出口加工區(qū)成為國內(nèi)第一個出口加工區(qū),率先封關(guān)運行。出口加工區(qū)僅僅具有加工功能,是專門用于制造、加工、裝配出口商品的特殊工業(yè)園區(qū),僅適合“大進大出、兩頭在外”的大批量業(yè)務,與加工功能無關(guān)的業(yè)態(tài)不允許區(qū)內(nèi)出現(xiàn)。出口加工區(qū)定位為“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式,實現(xiàn)了與保稅區(qū)在稅收政策上最大的區(qū)別。
2003年12月,國務院在上海外高橋保稅區(qū)內(nèi)設(shè)立了保稅物流園區(qū),將保稅區(qū)的保稅倉儲與港口裝卸、運輸功能優(yōu)化整合,實現(xiàn)了保稅區(qū)與港口的一體化運作。保稅物流園區(qū)賦予了國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口等功能;推行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由、入?yún)^(qū)退稅”政策。
2003年12月,為促進大陸和澳門經(jīng)濟互助,保證澳門長期穩(wěn)定繁榮,珠澳跨境工業(yè)區(qū)設(shè)立。園區(qū)實行保稅區(qū)、出口加工區(qū)出口退稅,設(shè)有24小時通關(guān)專用口岸,具備了制度優(yōu)勢、毗鄰港澳地理優(yōu)勢,主要開展工業(yè)運營、國際物流、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、會展經(jīng)濟等業(yè)務。
2005年6月,國務院批復設(shè)立上海洋山保稅港區(qū),具有口岸、物流、加工等功能,探索了保稅港區(qū)的發(fā)展模式,構(gòu)造了中國海關(guān)特殊監(jiān)管模式的雛形。保稅港區(qū)采用了封閉監(jiān)管和監(jiān)測,建立了企業(yè)誠信檔案評級機制,創(chuàng)建了多功能的物流監(jiān)控系統(tǒng),實現(xiàn)了電子化網(wǎng)絡監(jiān)管。保稅港區(qū)主要集中于東部沿海,是貿(mào)易自由便利化的先行區(qū),是物流中心、航運中心、金融開放中心,推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。
2015年8月,《關(guān)于印發(fā)加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化方案的通知》(國辦發(fā)〔2015〕66號)正式提出,“逐步將現(xiàn)有出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜合保稅區(qū)?!?/p>
2016年12月,國務院批準設(shè)立了蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū),具有保稅港區(qū)的全部功能(突破了保稅港區(qū)必須設(shè)立在沿海的弊端),這類模式將港口和保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)的功能進行融合,實現(xiàn)了運行和監(jiān)管重大突破。綜合保稅區(qū)具有保稅加工、保稅物流、貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、虛擬口岸五大功能,享受稅收、海關(guān)監(jiān)管、加工貿(mào)易、檢驗檢疫、外匯管理等相關(guān)優(yōu)惠政策,成為我國開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域。2019年以后,大量海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)化整合為綜合保稅區(qū)。
全國各綜合保稅區(qū)所在地市在實踐過程中不斷創(chuàng)新、健全綜合保稅區(qū)管理的體制機制,根據(jù)開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)在同一區(qū)域、功能定位、發(fā)展目標和建設(shè)要求各有側(cè)重的實際,基本形成了與開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導、分工負責、協(xié)調(diào)推進的工作格局。2019年1月,《國務院關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》正式頒布,肯定了各地市綜合保稅區(qū)的諸多實踐措施,并對綜合保稅區(qū)創(chuàng)新發(fā)展起到了指引性規(guī)范。該意見明確了綜合保稅區(qū)作為國家開放型經(jīng)濟平臺,要全力發(fā)展對外貿(mào)易、吸引外商投資、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,建設(shè)國家改革開放新高地。
2020年4月,海關(guān)總署、國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、稅務總局、市場監(jiān)管總局、外匯局等八部委共同研究制定的《綜合保稅區(qū)發(fā)展績效評估辦法(試行)》出臺。連同2013年12月出臺的《綜合保稅區(qū)審核設(shè)立指導意見(試行)》《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域退出管理工作規(guī)程》,形成了三駕馬車的管理模式,建立起了設(shè)立、監(jiān)管、退出的管理閉環(huán)。
(一)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的體制機制問題
海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域合法性面臨挑戰(zhàn)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域從上世紀90年代至今已經(jīng)經(jīng)歷了30余年的曲折實踐,探索的6種發(fā)展模式最終將全部優(yōu)化整合為綜合保稅區(qū),其建設(shè)和發(fā)展主要依靠政策或文件的方式進行規(guī)定,缺乏國家層面的法律法規(guī)對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的基本方面做出規(guī)定。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域建立起了設(shè)立、監(jiān)管、退出的閉環(huán)管理模式,是海關(guān)總署發(fā)布的部門規(guī)章制度,缺少法律法規(guī)性授權(quán);海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理機構(gòu)大多是當?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)或者是當?shù)亻_發(fā)區(qū)管委會的組成部門,行政主體地位不明確,削弱了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的規(guī)范性和權(quán)威性。
海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域人事制度面臨挑戰(zhàn)。目前,多數(shù)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域人事制度較為僵化,公務員、事業(yè)編、合同制、勞務派遣等多種用人方式同時存在。海關(guān)正式工作人員為公務員,特殊監(jiān)管區(qū)域工作人員多為事業(yè)編、合同制和勞務派遣,海關(guān)協(xié)勤工作人員多為合同制和勞務派遣。事業(yè)編、合同制、勞務派遣是用人方式的主流,但由于用人自主權(quán)約束,人員編制和身份模糊、職業(yè)發(fā)展通道受阻等現(xiàn)象十分明顯,統(tǒng)籌好這些人才的職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、獎懲機制,真正激發(fā)各類人才積極性,是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域體制機制改革亟待解決的問題。
(二)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域運行管理的公平公正問題
海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域面臨公平性挑戰(zhàn)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“境內(nèi)關(guān)外”的運行模式中,運動員是地方政府、屬地海關(guān)和稅務等八部門、入?yún)^(qū)企業(yè),裁判員是海關(guān)總署,海關(guān)監(jiān)管部門屬于既當運動員又當裁判員,這種情況在高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等運行管理中是不曾出現(xiàn)的。之所以采取海關(guān)總署起草法律法規(guī)和規(guī)章制度,國務院只是在審議階段做個別修改、微調(diào)的模式,是因為海關(guān)作為監(jiān)管部門具有專業(yè)性和實踐性雙方面的優(yōu)勢。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在運行管理中不可避免地附帶過多的部門利益,運行管理的科學性公正性很難保證。
運行制度規(guī)范化的過程也存在著起草部門和其他部門、入?yún)^(qū)企業(yè)的利益博弈。起草部門在修改運行規(guī)章制度時,難免會從部門立場出發(fā),將部門思維和利益帶入制度運行中。在實際運行中,也會出現(xiàn)強勢部門借助制定規(guī)章制度擴展部門權(quán)益規(guī)避部門責任的行為,從而危害了運行制度的權(quán)威,使海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域受到公平性爭議。隨著我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)一優(yōu)化整合為綜合保稅區(qū),在運行管理和監(jiān)管制度規(guī)范方面真正實現(xiàn)公平公正,是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域運行制度改革亟需解決的問題。
(三)綜保區(qū)與自貿(mào)區(qū)的聯(lián)動發(fā)展問題
綜保區(qū),是由海關(guān)總署負責考核推進,參照有關(guān)規(guī)定對進行管理、執(zhí)行的稅收優(yōu)惠、貿(mào)易管制、保稅監(jiān)管、外匯政策,將港口和保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)的功能進行融合,進行運行和監(jiān)管的區(qū)域。自貿(mào)區(qū),是由商務部負責考核推進,以優(yōu)惠的稅收和特殊的海關(guān)監(jiān)管政策為主要手段,以實現(xiàn)貿(mào)易自由化為主要目的的經(jīng)濟特區(qū)。綜保區(qū)一般會在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)設(shè)立,可以借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗復制推廣自貿(mào)區(qū)政策,實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型升級。目前,綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)由于分屬不同部門主管考核和推進,在體制機制建設(shè)、功能設(shè)定、經(jīng)驗復制推廣等方面亟需建立精簡高效的管理運行機制。
三、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域體制機制的改革建議
綜合保稅區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域全面整合優(yōu)化的最終形式,在國際貿(mào)易環(huán)境變幻莫測、國際國內(nèi)雙循環(huán)開啟的特殊時期,要緊扣高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的原則,切實解決體制機制等方面存在的問題,實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)、促進我國經(jīng)濟實現(xiàn)全方位開放發(fā)展。
(一)實行法定機構(gòu)改革和人事激勵制度改革
綜保區(qū)的法定機構(gòu)改革,要從國家和地方雙重層面進行改革。盡快參考高新區(qū)、經(jīng)開區(qū),出臺成型的國家綜保區(qū)發(fā)展相關(guān)規(guī)章制度,對綜保區(qū)定位、職責、權(quán)限、組織架構(gòu)等方面做出統(tǒng)一規(guī)定;各地方政府則對發(fā)展較好的綜保區(qū)實行“充分授權(quán)、獨立運行、有效監(jiān)督”等政策,探索綜保區(qū)管理機構(gòu)法定化治理模式,建立起與國際慣例接軌、與市場經(jīng)濟匹配的法律法規(guī)體系。
綜保區(qū)管理機構(gòu)和海關(guān)監(jiān)管機構(gòu)要從抓好人員選聘、改革考核方式、健全薪酬制度等方面進行人事激勵制度改革。支持有條件的綜保區(qū)打破公務員、事業(yè)編制、勞務派遣等身份界限,建立起人員能進能出、職務能上能下的競爭性選拔機制;支持推行全員績效考核,并以此作為薪酬激勵和職業(yè)發(fā)展的重要依據(jù);支持依據(jù)考核結(jié)果優(yōu)化分配機制,鼓勵實行年薪制、績效工資、協(xié)議工資等多種激勵方式。
(二)建立健全公平公正的運行管理制度
由于綜保區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的特殊運行模式,海關(guān)在運行管理制度制定和修改過程中既要體現(xiàn)公權(quán)力的運用,更要體現(xiàn)公共利益和法治原則的約束。綜保區(qū)可以參考高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)制定運行管理制度,但制定和修改過程中不得限制或者剝奪其他組織和企業(yè)的權(quán)利、增加其他組織和企業(yè)的義務、擴張部門權(quán)益、減損或者轉(zhuǎn)嫁自身的義務和職責。運行管理制度在制定和修訂過程中要以座談會、聽證會、專家論證、第三方參與等多種形式,聽取各地政府、園區(qū)企業(yè)和社會民眾各方面的意見,增強運行管理制度的科學性和民主性,真正建立起公平公正的運行管理制度。綜保區(qū)海關(guān)要聚焦主責主業(yè),將園區(qū)運營管理移交綜保區(qū)管理機構(gòu),主要負責綜保區(qū)進出區(qū)貨物管理;并要創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管模式,推行“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”建設(shè),簡化進出區(qū)管理,優(yōu)化服務效能,提升通關(guān)便利水平,切實降低企業(yè)運行成本。
(三)建立健全綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制
由地方政府主導,破解綜保區(qū)和自貿(mào)區(qū)分屬不同部門主管考核和推進的弊端,在監(jiān)管模式、政策制度和輻射帶動方面建立常態(tài)化聯(lián)動機制,將綜保區(qū)打造成自貿(mào)區(qū)開放發(fā)展的核心引擎。綜保區(qū)不僅是借鑒自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗、復制推廣自貿(mào)區(qū)政策的區(qū)域;也是自貿(mào)區(qū)開放發(fā)展的核心引擎,為自貿(mào)區(qū)深化“放管服”改革探索經(jīng)驗。目前,自貿(mào)區(qū)的“放管服”改革在疊加了普通城市類似改革措施外,還具有一線放開、二線管住、自貿(mào)服務便利化等內(nèi)涵;而在二線管住中,綜保區(qū)處于核心地位。綜保區(qū)要加大與自貿(mào)區(qū)的聯(lián)動創(chuàng)新力度,積極圍繞五大中心建設(shè),在制度創(chuàng)新方面形成典型案例,輻射帶動自貿(mào)區(qū)發(fā)展。