中國石油天然氣第一建設(shè)有限公司 王振坤 張鳳先｜文、圖

一旦發(fā)生與承包商有關(guān)的生產(chǎn)安全事故，調(diào)查報告通常將事故的管理原因或間接原因界定為發(fā)包企業(yè)的主體責(zé)任不落實、存在違法分包、以包代管或包而不管等。需要注意的是，管理是一種與人或企業(yè)決策密不可分的主觀行為，凡是主觀必然存在失誤或錯誤的可能，且對問題定性的判定依據(jù)多是法律法規(guī)或企業(yè)制度中的合規(guī)要求，同樣存在合規(guī)要求是否客觀、科學(xué)和公平公正的問題。當(dāng)面對分包是大勢所趨、常態(tài)化時，必須對承包商安全如何管理給出明確的做法或準(zhǔn)則。本文論述的前提是發(fā)包方（簡稱企業(yè)）與承包商之間建立在經(jīng)雙方協(xié)商后通過合同約定、受法律保護的正常合作基礎(chǔ)上。

承包商安全管理問題綜述

通過對大量涉及承包商的生產(chǎn)安全事故案例及事故調(diào)查報告分析，承包商安全管理問題可歸納為：

一是量能不匹配。表現(xiàn)在：企業(yè)將業(yè)務(wù)發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的承包商，或承包商資質(zhì)符合、但實際投入資源量不能滿足企業(yè)業(yè)務(wù)需要。

二是承包商自身管控能力弱。表現(xiàn)在：承包商對所分包的業(yè)務(wù)風(fēng)險辨識能力不足、資源配置不合理或管理能力不足，造成風(fēng)險管控能力弱化。

承包商入場安全培訓(xùn)

三是企業(yè)干預(yù)承包商管理。表現(xiàn)在：企業(yè)將自己的管理模式強加于承包商，或越過承包商管理層直接指揮基層，有些甚至是違章指揮。

四是管理界面不清晰。表現(xiàn)在：企業(yè)在發(fā)包時對可能涉及到的業(yè)務(wù)交叉或環(huán)境風(fēng)險預(yù)估不足，未清晰界定企業(yè)與承包商之間或若干承包商之間的業(yè)務(wù)范圍和工作界面，留下管理“盲區(qū)”。

上述問題的出現(xiàn)，實際上受制于各類主客觀因素，有些情況下不能簡單以是否合規(guī)或合法來界定責(zé)任。譬如：有的業(yè)務(wù)在國內(nèi)可選擇承包商非常有限，或出現(xiàn)不可抗力造成合同無法正常履行等等。

承包商安全管理應(yīng)遵循的基本原則

需要分析分包的“初心”是什么。對于企業(yè)而言，分包的目的大致分兩種情況：企業(yè)自身資源不足或優(yōu)勢資源未覆蓋的業(yè)務(wù)，需要通過分包補充資源或優(yōu)勢互補；企業(yè)出于降低運行成本、縮短管理層級或減少管理幅度需要，對部分業(yè)務(wù)實行外包，以提升管理效率、降低成本。對于承包商，因為掌握優(yōu)勢資源，或有高效的投入產(chǎn)出能力，在滿足企業(yè)需求的前提下，能獲取合理利益。所以，對于企業(yè)，希望承包商具有風(fēng)險管控能力，能夠?qū)ζ髽I(yè)負責(zé)；對于承包商，則希望企業(yè)提供必要的支持，通過提高自身能力和工效以實現(xiàn)利益最大化。另外，我們也要看到：無論是企業(yè)還是承包商，都要履行相應(yīng)的社會責(zé)任，即不能發(fā)生危及人身安全、影響自然和周邊環(huán)境的事故。筆者認為承包商安全管理應(yīng)遵循以下原則：

一是“企業(yè)管理+承包商管理=風(fēng)險100%受控”。一旦確定合作關(guān)系后，無論是企業(yè)還是承包商，都應(yīng)考慮到對方和自身管控能力不足的情況，通過互相補位、實現(xiàn)風(fēng)險可控，風(fēng)險全面受控是底線。

二是合理設(shè)定分包“邊界”。界限是企業(yè)和承包商均應(yīng)遵守的邊界，這條邊界既可能是有形的物理空間，也可能是明確各自權(quán)限的無形邊界。

三是企業(yè)管理應(yīng)“有所為有所不為”。企業(yè)作為發(fā)包方，應(yīng)尊重承包商的責(zé)任主體地位，不宜過多干預(yù)承包商的管理，但對于承包商“越界”行為必須及時予以糾正。

四是以有利于提高承包商自組織管理效能為準(zhǔn)則。企業(yè)主動提供服務(wù)或創(chuàng)造條件，承包商應(yīng)主動發(fā)揮主觀能動性，承包商的自組織能力越強、效率越高，對于雙方都是有利因素。

五是正確看待責(zé)任和能力的辯證關(guān)系。能力是履行責(zé)任的基礎(chǔ)，責(zé)任是評估能力的前提，兩者匹配是最佳效果，能力有高有低，責(zé)任范圍是衡量標(biāo)準(zhǔn)。

六是凡是隱患必須及時得到糾正。只要被認為是問題或不符合，無論是企業(yè)還是承包商都要及時進行整改，不能任其發(fā)展成為事故。

七是管理模式“大道至簡”。對于發(fā)包方的企業(yè)而言，承包商處于受合同約束的被動地位，如果換位思考，承包商也是“企業(yè)”。同為企業(yè)，則安全管理乃至企業(yè)管理的基本思路或管理模式應(yīng)是完全一致的。換而言之，無論承包商還是發(fā)包方，都應(yīng)面對安全管理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和長期性等基本特征。

安全管理的基本模式

當(dāng)今世界各國的企業(yè)安全管理模式與法律法系分為英美法系（法律淵源判例為主）和大陸法系（法律淵源法條為主）類似，分別采用最佳實踐和成文規(guī)則。最佳實踐是建立在長期的實踐總結(jié)基礎(chǔ)上，將一些好的做法形成案例或歸納為簡單的程序、管理工具，易于為員工掌握、接受或執(zhí)行。典型如杜邦的觀察與溝通、工作安全分析和日本企業(yè)的5S運動等。成文規(guī)則也是建立在以往經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，或參考已有的公開信息、法律規(guī)章等，將可能會導(dǎo)致事故發(fā)生的一些情況通過制度、文件、規(guī)程等方式進行規(guī)定，引導(dǎo)員工執(zhí)行好的做法、限制不安全行為。成文規(guī)則必須形成系列化才具有應(yīng)用和推廣價值，這方面的典型是誕生于20世紀(jì)英國北海海上平臺事故后的事故調(diào)查報告形成的HSE管理體系（簡稱體系）。當(dāng)前國內(nèi)推行的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化實際上來源于體系。體系是一套完整的系統(tǒng)管理理論，其核心是風(fēng)險管理，具有以下特點：

一是體系的規(guī)則建立源于一起災(zāi)難性事故的調(diào)查報告，以事故為導(dǎo)向，反向追溯導(dǎo)致發(fā)生事故各類管理原因（要素），要素的完整性確保了應(yīng)對安全管理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和行業(yè)領(lǐng)域的普適性。

二是體系的規(guī)則并非一成不變，經(jīng)過殼牌等石油公司多年的升版、完善，不斷吸收最佳實踐，逐漸趨于理論和實踐的有機融合。

三是體系是專注于“管理”問題，即保證安全所應(yīng)采取的措施或探索事故發(fā)生的管理原因。

四是體系的終極目標(biāo)是形成“文化”，實現(xiàn)員工在安全方面的高度自覺、主動參與和崗能匹配。

國際上公認的安全業(yè)績最好的杜邦公司，實際上也形成了一套系列化的成文規(guī)則——卓越安全管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)與體系的要素完全一致。所以說體系是國際先進企業(yè)共用的安全管理模式。按前條所述，企業(yè)對承包商的安全管理以及承包商自身的安全管理均應(yīng)遵循體系的要求。

主要體系要素適用性解析

領(lǐng)導(dǎo)作用和承諾

企業(yè)和承包商現(xiàn)場負責(zé)人均應(yīng)主動踐行有感領(lǐng)導(dǎo)。通過在安全方面的示范作用和親力親為，帶動員工安全意識的提高和安全行為的自覺。當(dāng)前不少企業(yè)和承包商對此要素理解有偏差，認為簽署承諾書是主要工作，事實上僅是一種形式，要義應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)的“號召力”和模范帶頭作用是培育所領(lǐng)導(dǎo)團隊安全文化氛圍的關(guān)鍵。

危害因素辨識、風(fēng)險評價和控制措施的確定（風(fēng)險分析）

企業(yè)應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險分析的主體責(zé)任，承包商有權(quán)利且必須參加。對于總承包或有經(jīng)驗、有專有技術(shù)的承包商，則風(fēng)險分析的責(zé)任主體是承包商。風(fēng)險分析是預(yù)防事故發(fā)生的關(guān)鍵，誰組織實施不重要，風(fēng)險辨識的準(zhǔn)確、全面、控制措施得當(dāng)是要義。風(fēng)險分析無論對于企業(yè)還是承包商，要從能力和責(zé)任兩個角度看：責(zé)任是法定義務(wù)，能力是合作基礎(chǔ)。

方案

方案包括但不限于：施工組織設(shè)計、技術(shù)措施、制造工藝、進度計劃等等。承包商須執(zhí)行經(jīng)過企業(yè)批準(zhǔn)或?qū)徍说姆桨?，包括企業(yè)交由承包商編制的專項方案，承包商有權(quán)拒絕執(zhí)行未經(jīng)批準(zhǔn)的方案或風(fēng)險控制措施不明確的方案。對于沒有方案審查能力的發(fā)包企業(yè)方，可委托監(jiān)理或?qū)I(yè)機構(gòu)組織專家論證或?qū)彶?。對于總承包商，企業(yè)可通過審查其方案內(nèi)部審核機制督促方案的編制質(zhì)量與本質(zhì)安全。

資源

承包商應(yīng)本著“量能相濟，風(fēng)險可控”的原則，按照合同約定提供足量并符合要求的人員、設(shè)備設(shè)施、信息、技術(shù)等資源。經(jīng)企業(yè)評估，當(dāng)承包商的資源配置不能滿足安全風(fēng)險控制需要時，企業(yè)可通過內(nèi)部調(diào)劑或合同變更加以解決。

能力、培訓(xùn)和意識

企業(yè)應(yīng)對承包商關(guān)鍵人員的能力進行評估、組織必要的培訓(xùn)，承包商應(yīng)主動對其從事業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的員工進行能力評估和培訓(xùn)，以滿足風(fēng)險控制需要，使員工具備與所承擔(dān)任務(wù)相適應(yīng)的風(fēng)險意識、責(zé)任意識和能力。與風(fēng)險分析一樣，培訓(xùn)既是責(zé)任也是能力，雙方應(yīng)互相補位。

溝通、參與和協(xié)商

企業(yè)與承包商之間、承包商內(nèi)部應(yīng)分別建立溝通、參與和協(xié)商機制。企業(yè)應(yīng)定期或經(jīng)常召集有承包商參加的溝通會、工作協(xié)調(diào)會、安全專題會議等，就雙方關(guān)切事項進行溝通，必要時應(yīng)形成會議紀(jì)要。承包商應(yīng)定期或經(jīng)常召集內(nèi)部溝通會，傳達企業(yè)管理要求，征集員工意見和建議并向企業(yè)反饋。承包商的班前會或交接會也非常重要，針對當(dāng)班作業(yè)內(nèi)容進行危害因素與風(fēng)險提示。企業(yè)還應(yīng)鼓勵承包商員工通過開展安全經(jīng)驗分享、工作前安全分析、事故樹分析法等最佳實踐，參與安全管理，有助于培育安全文化氛圍。

文件和文件控制

承包商與企業(yè)之間的重要信息應(yīng)通過文件的方式傳遞，尤其是涉及環(huán)境變更、方案變更等可能導(dǎo)致風(fēng)險因素發(fā)生變化的。承包商首先應(yīng)執(zhí)行企業(yè)管理制度（事前合同約定），也可由承包商自己提供操作規(guī)程或?qū)ｍ椃桨傅任募?，但須?jīng)企業(yè)批準(zhǔn)或?qū)徍撕髨?zhí)行。實際執(zhí)行中，許多企業(yè)和承包商對文件管控都不重視，隨意越界或放縱管理，極易發(fā)生事故和糾紛。

設(shè)施完整性

無論是企業(yè)提供，還是承包商租賃、購置、自制，所有的設(shè)備設(shè)施均應(yīng)在使用前由企業(yè)或總承包方組織進行完整性檢查和能力評價，符合要求并確定檢查頻率、要求和責(zé)任人后方可投入使用。總體上，企業(yè)負責(zé)平面布局，承包商負責(zé)安全使用維護。如企業(yè)應(yīng)對承包商營地布局、危險化學(xué)品倉儲設(shè)施、消防與逃生通道的設(shè)置情況進行確認，履行監(jiān)管責(zé)任，確保其符合安全規(guī)定。

作業(yè)許可

通常情況下，企業(yè)和承包商應(yīng)在風(fēng)險分析后按照風(fēng)險分級管控的原則合理確定作業(yè)許可的管理范圍、審批權(quán)限。作業(yè)許可同樣是責(zé)任和能力并重。國際上的先進企業(yè)通常將作業(yè)許可視為內(nèi)部風(fēng)險管控能力的核心競爭力。

運行控制

企業(yè)和承包商的專業(yè)管理人員須認真落實“管工作管安全”的直線責(zé)任，即專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的政策制度制訂、資源配置、過程監(jiān)管和總結(jié)提升工作，基層一線人員須按照“自組織”方式做好能力范圍內(nèi)的作業(yè)活動、人員、設(shè)備設(shè)施和環(huán)境安全工作。

企業(yè)在運行控制方面主要是宏觀管理，通過審核或定期檢查，不斷糾正承包商在運行中的偏差，確保承包商對安全風(fēng)險的自管理處于受控狀態(tài)。

變更管理

實施中常被忽視的要素。當(dāng)涉及人員、方案、設(shè)備設(shè)施及環(huán)境發(fā)生變更時，須實行評估或?qū)徟绦颉ＭǔＳ砂l(fā)包方企業(yè)評估承包商關(guān)鍵人員、審查重要或高風(fēng)險活動方案、特種設(shè)備或關(guān)鍵設(shè)施及重大環(huán)境因素的變更，其他的視風(fēng)險影響程度大小由承包商自行審查。

績效測量和監(jiān)視

企業(yè)和承包商均應(yīng)建立各自的測量和監(jiān)視項目。在明確承包商界限范圍的基礎(chǔ)上，企業(yè)建立針對承包商可能存在的“越界”或自組織能力不強等情況的判定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測手段，當(dāng)出現(xiàn)有可能影響安全績效的偏差時應(yīng)及時予以糾正。通常包括：承包商負責(zé)人踐行有感領(lǐng)導(dǎo)情況，員工培訓(xùn)情況，內(nèi)部溝通情況，自有設(shè)備設(shè)施設(shè)備管理情況，作業(yè)許可執(zhí)行情況，操作規(guī)程和方案執(zhí)行情況，應(yīng)急能力建設(shè)情況等。承包商同樣也應(yīng)基于自己的能力建立相應(yīng)的測量和監(jiān)視項目，如員工工藝紀(jì)律遵守情況，設(shè)備設(shè)施完好情況等。

不符合和糾正措施

對于各類不符合，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，都須立即整改。企業(yè)站位應(yīng)高，對于可能導(dǎo)致事故的隱患，要本著先治理的原則，而不是先認定責(zé)任。

表1 承包商安全管理責(zé)任分配與績效權(quán)重一覽表

社區(qū)和公共關(guān)系

企業(yè)在組織開展風(fēng)險分析時，應(yīng)考慮社區(qū)和公共關(guān)系因素，避免對相關(guān)方造成影響，承包商應(yīng)掌握由此所產(chǎn)生的風(fēng)險；企業(yè)還應(yīng)督促承包商主動向相關(guān)方告知安全風(fēng)險，采取合理、有效的措施并取得相關(guān)方的理解；當(dāng)與相關(guān)方發(fā)生沖突或糾紛時，企業(yè)應(yīng)協(xié)助承包商主動化解矛盾；對因承包商因素造成相關(guān)方安全利益受損或發(fā)生事故的，企業(yè)須參與調(diào)查處理。

應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)

企業(yè)主要履行屬地責(zé)任，承包商主要負責(zé)崗位響應(yīng)。承包商編制的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)經(jīng)過企業(yè)審查，且應(yīng)與企業(yè)的預(yù)案保持一致；承包商在應(yīng)急物資準(zhǔn)備、培訓(xùn)和應(yīng)急演練以及應(yīng)急響應(yīng)事態(tài)下接受企業(yè)的指導(dǎo)或?qū)徍?。涉及崗位?yīng)急，承包商應(yīng)具有完全的響應(yīng)與處置能力。

事故、事件管理

企業(yè)和承包商都要將事故和事件視作資源，查明原因后充分分享，并采取整改和預(yù)防措施。

責(zé)任分配與績效權(quán)重

筆者根據(jù)長期的承包商管理實踐，按照體系要素區(qū)分了企業(yè)與承包商的各自責(zé)任范疇。企業(yè)的責(zé)任分為主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和鼓勵引導(dǎo)，分別對應(yīng)承包商的主體責(zé)任、遵從執(zhí)行和積極參與。另外在大量統(tǒng)計分析和調(diào)研基礎(chǔ)上，依據(jù)要素對導(dǎo)致事故的影響程度，分配了相應(yīng)權(quán)重，權(quán)重越大說明影響程度越大，更應(yīng)引起重視。

同一要素，因企業(yè)和承包商所承擔(dān)的角色不一樣，責(zé)任主體或?qū)嵤┓绞綍嬖谝欢ú町?，各自關(guān)注的焦點也有所不同。實際上很好地回答了為什么一旦承包商出現(xiàn)安全事故責(zé)任難以界定清楚的原因，換而言之，如若不愿意發(fā)生事故，無論企業(yè)還是承包商，都要主動而為，且要把每項事項（要素）都要做好，除此之外，別無他法。

小結(jié)

HSE管理體系是國際先進企業(yè)通行的安全管理模式，也完全適用于承包商安全管理，同時也要看到安全管理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和長期性，不能指望單方面或抓好幾個關(guān)鍵就能全面解決問題，而HSE管理體系正是解決這些難題的最好甚至是唯一的途徑。安