褚 漢，陳曉玲

(1.安徽財經大學 文學院，安徽 蚌埠 233030；2.安徽財經大學 管理工程學院，安徽 蚌埠 233030)

近年來政府為保障食品安全投入了大量人力、物力，不斷加大監(jiān)管力度，但是食品安全事件仍時有發(fā)生，目前由政府主導的食品安全一元監(jiān)管模式在實踐中遇到諸多困境，監(jiān)管不斷面臨“瓶頸”，目前食品安全監(jiān)管模式的有效性受到挑戰(zhàn)。

1 監(jiān)管困境：一元監(jiān)管模式面臨的問題

1.1 不斷加大監(jiān)管力度與食品安全事故時有發(fā)生

從社會預期與客觀現(xiàn)實來看，無論是監(jiān)管部門還是理論界，都面臨著同樣的困惑：多年來政府投入巨大的人力物力，為什么食品安全事故還時有發(fā)生？“監(jiān)管困境”由此而生。中山大學謝康教授通過對食品安全監(jiān)管動態(tài)過程的研究[1]，印證了監(jiān)管部門和理論界的困惑，即“不斷加大監(jiān)管力度”并不必然導致食品違法違規(guī)行為的降低，甚至會“激勵”更多的違法行為，而且當監(jiān)管力度超過一定限度時，反而會影響大眾的消費信心和預期，并對食品產業(yè)造成較大的負面影響。

1.2 政府監(jiān)管力量不足與過剩

目前政府監(jiān)管部門更像“消防隊”，經常跟隨媒體的曝光被動“滅火”，監(jiān)管部門始終呈現(xiàn)出監(jiān)管力量嚴重不足狀態(tài)。當媒體曝光引起重視后，監(jiān)管部門往往集中大量人力物力對所有食品企業(yè)進行“全面整治”，這種檢查方式勢必造成公共管理資源的巨大浪費，又凸顯了政府監(jiān)管資源相對過剩。政府監(jiān)管力量不足與相對過剩的矛盾，恰恰暴露了“一元監(jiān)管”模式的窘態(tài)和治理能力及效率的低下[2]。

1.3 嚴管重罰與“貓鼠游戲”

面對消費者的食品安全需求，多年來，政府和公眾都一直期望通過嚴管和重罰方式徹底解決食品企業(yè)摻雜造假問題，希望通過重罰直至罰到傾家蕩產，以迫使企業(yè)承擔食品安全主體責任。實踐證明，單純的嚴管重罰并沒有杜絕食品安全食品事件，反而導致了企業(yè)與監(jiān)管者玩起“貓鼠游戲”，加劇雙方的對立情緒，致使食品安全治理趨于零和博弈。

2 現(xiàn)實選擇：構建食品安全社會共治體系的必要性和緊迫性

進入新世紀，隨著新技術和貿易全球化的快速發(fā)展，影響食品安全的因素呈現(xiàn)多元化和復雜化趨勢，食品安全監(jiān)管重點已超越傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生問題。2015年修訂后的《食品安全法》規(guī)定，在法律框架內政府、社會組織、消費者和企業(yè)等作為多元主體共同參與食品安全治理，黨的十九大報告提出了“打造共建共治共享的社會治理格局，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程”。因此，構建與新時期發(fā)展相適應的食品安全社會共治體系和實現(xiàn)治理現(xiàn)代化顯得尤為迫切和重要[3](見表1)。

表1 中國食品安全監(jiān)管模式經歷的主要發(fā)展階段

2.1 動因耦合，實施社會共治是破解食品安全“雙失靈”問題的需要

從食品安全監(jiān)管發(fā)展歷程看，早期為盡快扭轉食品安全嚴峻形勢，政府采用了一元監(jiān)管模式，起到了見效快、效率高的作用。進入21世紀后，由于食品安全問題的復雜性、高技術性以及貿易全球化帶來的分工合作，在尚未完全解決食品安全“市場失靈”問題情況下，食品安全的“政府失靈”問題又顯現(xiàn)出來，形成疊加態(tài)勢。因此，破解食品安全的“雙失靈”問題，需要將食品安全治理主體由單一的政府部門拓展到社會組織、公眾和企業(yè)等多元主體共同參與，發(fā)揮多元主體的耦合作用，形成食品安全社會共治局面。

2.2 目標契合，實施社會共治是實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的需要

食品安全的社會多元主體共治，可以有效解決因信息不對稱造成的“雙失靈”現(xiàn)象和食品安全監(jiān)管困境，解決因企業(yè)誠信缺失導致的逆向選擇問題，可以營造滿意放心的食品安全消費環(huán)境，提升消費者食品安全信心，推動食品產業(yè)的良性、可持續(xù)發(fā)展。同時，從政府一元監(jiān)管轉變?yōu)樯鐣嘣仓?，還可以大幅度降低政府食品安全監(jiān)管成本，這與我國推動國家治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化的目標相契合[4]。

2.3 現(xiàn)實關聯(lián)，實施社會共治是合作共贏的需要

食品安全社會共治，可以調動多元主體參與食品安全治理的積極性，能夠增強監(jiān)管效率，又可緩解政府監(jiān)管資源不足的矛盾。共治主體的利益多元化訴求以及相互間的制衡，又可規(guī)避一元監(jiān)管模式下因食品安全風險應對過度造成的消費信心下降和食品產業(yè)的負面效應。發(fā)達國家的治理實踐證明，食品安全由政府一元監(jiān)管轉變?yōu)樯鐣嘣仓尉哂酗@著效果，既可以提升消費者信心，又能促進食品產業(yè)良性發(fā)展，最終達到為民眾提供更多更安全的優(yōu)質食品的目的。在社會轉型期，通過社會共治實現(xiàn)各利益攸關方合作共贏顯得尤為重要。

3 共治架構：食品安全社會共治多元主體的職責和作用

食品安全社會共治是在政府主導下，把社會組織、消費者和企業(yè)作為治理主體之一納入食品安全治理體系，政府的監(jiān)管職能部分讓渡于其他治理主體，通過治理主體之間的充分合作、平等協(xié)商與利益博弈，逐步形成一個由“負責任的政府+誠信的企業(yè)+有活力的社會組織+自信的消費者”構成的食品安全共治體系，這是一個多中心、多層級、多維度的治理框架(見圖1)。

圖1 食品安全社會共治體系治理架構及多元主體

3.1 政府監(jiān)管部門職責

政府由傳統(tǒng)的食品安全獨家監(jiān)管者，逐步成為多元共治體系的主導者與合作者，主要負責匯聚社會力量實現(xiàn)食品安全社會共治。一是執(zhí)法職能，依法履行食品企業(yè)及產品的市場準入行政許可職責，并負責制定食品安全標準、對食品企業(yè)執(zhí)法檢查等。二是服務職能，制定技術規(guī)范指南，提供教育培訓等方式，為企業(yè)提供盡可能多的食品安全信息，通過履行法律規(guī)定的提供公共服務品的責任與義務，提高公共服務的強制性和規(guī)范性。三是組織協(xié)調職能，負責組織協(xié)調多元治理主體行動，匯聚多元治理主體資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，平衡各主體間的利益訴求，化解相關矛盾，形成政府、市場、社會與公眾之間的有效均衡，提升多元治理績效[5]。

3.2 社會組織的作用

本文所討論的社會組織是指與食品安全相關的社區(qū)組織、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、第三方檢驗與認證機構和相關非政府組織等。一是橋梁作用，在共治體系中社會組織既是治理主體之一，又代表了不同利益訴求的群體，通過治理主體之間的交流協(xié)作平臺，推進各社會組織與政府、企業(yè)和消費者的溝通、交流、博弈和協(xié)作，為達成互信與共識提供橋梁作用。二是信息匯集作用，食品安全信息是食品安全立法和多元治理的重要依據，社會組織涵蓋了社會各個方面，參與多元治理可以匯集社會最廣泛、最全面的不同層面的利益訴求和安全信息。三是制衡作用，社會組織以第三方身份在食品安全共治體系中具有廣泛的代表性，可以在政府、企業(yè)和消費者之間建立有效均衡，在最大限度地保障消費者權益前提下，兼顧公眾、企業(yè)利益，維護公平競爭環(huán)境，促進食品產業(yè)的良性發(fā)展。

3.3 消費者的作用

消費者對食品安全的期望與需求是食品安全治理的原動力和最終目標。一是對食品立法的建議權，消費者通過聽證會、座談會、意見反饋等方式對食品立法及食品安全監(jiān)管工作提出建議，促進食品安全立法的公開透明，提高立法的科學性[6]。二是信息反饋作用，消費者是食品安全信息最廣泛、最及時的提供者，在食品安全風險的評估、分析和處置等重要環(huán)節(jié)，以及發(fā)生食品安全事故時，消費者的信息反饋是風險管理與應急處置的前提。三是監(jiān)督作用，消費者通過媒體呼吁、行政申訴或法律訴訟等方式，在保障自身權益的同時，也是對政府監(jiān)管部門和企業(yè)的雙向監(jiān)督。

3.4 企業(yè)的作用

在共治體系中，食品企業(yè)由被監(jiān)管對象轉變?yōu)榧仁潜槐O(jiān)管對象又是食品安全治理的主要參與者，這是多元治理理論和實踐的重大創(chuàng)新。首先，食品企業(yè)是食品安全第一責任人，企業(yè)可根據市場需求和法律規(guī)定，通過不斷改進技術和管理提高食品質量，通過技術培訓和宣傳教育，提高從業(yè)人員食品安全意識和業(yè)務能力，在生產經營過程中切實承擔第一責任人的作用。其次，充分參與食品安全立法活動，食品企業(yè)具有技術和管理優(yōu)勢，在確保食品質量和安全前提下，提出專業(yè)化意見和建議，同時作為治理主體參與立法，可以促進企業(yè)承擔更多的社會責任，通過與政府、社會組織和消費者等治理主體合作，形成自律和他律相結合的社會治理環(huán)境。第三，食品企業(yè)是食品安全技術標準制定的主要參與者，食品質量的優(yōu)劣和安全隱患所在，食品企業(yè)最清楚，在制定食品標準過程中，食品企業(yè)可以充分發(fā)揮技術專長和信息優(yōu)勢，制定出既能保障食品安全又能維護生產效率的最優(yōu)化技術標準，在兼顧質量和效率的前提下，為消費者供給更加安全的食品，從源頭上消除安全隱患。

4 運行機制：構建社會共治體系與路徑

食品安全社會共治體系的有效運行，依賴于多元治理主體之間密切合作及高效運行機制，其中治理主體間持續(xù)不斷的信息溝通、交流、協(xié)商與博弈是關鍵，運行機制的有效運行和持續(xù)改進是保障，整合社會資源提高食品安全治理能力和水平是最終目標(見圖2)。

圖2 食品安全社會共治體系主體架構和運行機制

4.1 完善的協(xié)商機制

基于共治理念，首先要從法律上賦予多元治理主體平等的治理地位，明確政府、社會組織、消費者和企業(yè)共同參與食品安全治理的責任與義務，將政府與多元治理主體間的良性互動和協(xié)商機制以法律形式確定下來[7]。其次，以食品安全信息為紐帶，提高信息透明度和信息傳遞效率，通過制度安排搭建社會組織、消費者和企業(yè)參與食品安全治理的平臺和渠道，做好政府部門與其他治理主體的日常聯(lián)系和程序性對接，保障多元主體既能實質性參與治理，又能優(yōu)化治理資源提高共治效率。第三，培育合格、有活力的社會組織，引導他們積極、主動、有效地融入食品安全共治體系，形成政府與非政府主體之間新型的合作協(xié)商、良性互動又相互制約的關系，在治理實踐中逐步提高非政府治理主體的治理水平和社會認可度。

4.2 充分的信息公開機制

食品安全信息公開機制是社會共治的重要基礎，首先，要進一步細化《食品安全法》規(guī)定的“任何組織或者個人都有權向有關部門了解食品安全信息”的渠道和程序，從法律上保障食品安全信息的透明、公開。其次，要構建全國統(tǒng)一的食品安全信息平臺，由政府牽頭、以企業(yè)為主體、社會組織和消費者廣泛參與，信息的采集和披露覆蓋“從農田到餐桌”全食品產業(yè)鏈，以信息溯源系統(tǒng)作為食品安全的風險預警和應急處置依據，根據風險的性質、嚴重性和影響程度，及時充分地向社會公開發(fā)布。第三，形成規(guī)范的治理主體信息交流機制，政府設置專門渠道與社會組織、消費者和企業(yè)溝通交流，在信息共享的基礎上及早發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，應定期召開食品安全信息發(fā)布會、聽證會，方便消費者、企業(yè)和媒體獲取食品安全信息，對消費者、社會或企業(yè)關注的熱點問題應及時予以反饋或通過技術專家提供專業(yè)咨詢服務。

4.3 健全的食品企業(yè)信用機制

以自律為原則的食品企業(yè)社會信用體系是食品安全社會共治體系的核心內容。首先，要從法律上明確食品企業(yè)信用體系的基本框架，使食品企業(yè)信用體系運作有法可依，在機構、人員、管理等方面提供制度性保障，通過行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、信息公開，建立和完善食品企業(yè)信用系統(tǒng)的征信、監(jiān)測、評價、發(fā)布和獎懲等五大功能。其次，將食品企業(yè)信用系統(tǒng)納入國家社會信用體系，加強企業(yè)與政府、消費者、社會組織的直接信息交流和反饋渠道，增加食品供應鏈上下游企業(yè)的透明度，通過企業(yè)的自我約束和供應鏈上下游的市場化的相互制約，促進企業(yè)提升質量品牌的誠信度，提高企業(yè)的持續(xù)改進能力。第三，建立信用激勵與懲罰制度，將食品企業(yè)信用體系對接國家食品安全監(jiān)管與預警系統(tǒng)，以持續(xù)提高的信用標準為導向，以食品企業(yè)信用等級為依據，采取“法律強制力+市場化競爭”方式對食品企業(yè)實施激勵或懲罰，為良好企業(yè)提供維護企業(yè)和產品信譽的動力，對部分缺少誠信和自律企業(yè)依法進行懲治，重塑消費者對整個食品行業(yè)的信心。

4.4 便捷的消費者保護機制

保障食品安全、維護消費者權益是食品安全共治的初心和終極目標。一是要完善法律法規(guī)，建立以保障消費者權益為中心的社會共治體系，在立法上保障公眾的知情權，加強消費者協(xié)會作用，暢通消費者行政訴求和法律救助渠道，避免以經濟發(fā)展優(yōu)先或片面強調穩(wěn)定為由，照顧企業(yè)利益而削弱消費者權益保護力度。二是進一步細化法律賠償規(guī)定，簡化消費者維權程序，明確舉證倒置責任，降低消費者投訴和訴訟成本，解決舉證困難、程序復雜以及訴訟成本較高的困境，增加精神損害賠償條款，以彌補消費者受到的精神傷害。三是建立食品安全公益訴訟制度，鼓勵消費者協(xié)會、社會團體等社會組織參與公益訴訟，激發(fā)公眾參與食品安全治理的熱情，提高消費者對食品安全的認知水平和權益保護意識，使劣質食品失去市場。

4.5 有效的輿論監(jiān)督機制

輿論監(jiān)督是食品安全社會共治的重要環(huán)節(jié)，媒體是多元治理主體實現(xiàn)食品安全信息交互的載體。首先，新聞媒體要與多元治理主體保持密切聯(lián)系，在報道食品安全事件時，全面收集、分析、報道多元治理主體有關的風險信息和安全事件，利用媒體的社會影響力和廣泛的關注度，形成反應及時、監(jiān)督有效的食品安全輿論監(jiān)督機制。其次，媒體的輿論監(jiān)督必須以科學和法治精神為指引，強化社會責任意識，科學地解讀食品安全政策、問題和安全事件，充分發(fā)揮專業(yè)人員在食品安全中資政啟民作用，確保食品安全事件得到專業(yè)性的權威解讀，切實履行社會賦予的使命與責任。第三，媒體要營造良好的食品安全文化氛圍，采取形式多樣的食品安全知識宣傳和普及教育活動，提高公眾的食品安全常識和保護意識，在對食品安全違法事件揭露的同時，要對治理模式的改進和食品安全狀況的好轉以及社會誠信的進步進行正面宣傳，提升公眾對食品安全的信心。

5 結論

完善的社會多元治理體系是破解當前食品安全監(jiān)管困境的關鍵，為加快我國食品安全治理模式從一元監(jiān)管向社會共治模式的轉變，應盡快構建具有中國特色的“負責任的政府+誠信的企業(yè)+有活力的社會組織+自信的消費者”的食品安全社會共治體系，提升我國食品安全治理水平。