羅 彪

（中共梅州市委黨校公共管理學(xué)教研部，廣東 梅州 514071）

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之法律規(guī)范

新《立法法》的特點在于極大范圍地擴展了立法的主體，賦予了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，這一點體現(xiàn)在其第七十二條規(guī)定中。對立法權(quán)限的規(guī)定，則主要體現(xiàn)在第七十二條第二款中，即在“不抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行?！保?］如此看來，新《立法法》對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定呈現(xiàn)兩個方面的特點：第一，原則上設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是法定的且受限定的，其立法的事項范圍較小，僅為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”。相比較，修改之前的“較大的市”的立法權(quán)限幾乎不受限制，權(quán)限范圍是較為完整的。立法權(quán)限的大范圍縮小，是因為地方性立法主體在短時間內(nèi)的大規(guī)模擴張，容易導(dǎo)致立法水平的參差不齊以及立法權(quán)的濫用。第二，根據(jù)規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的生效條件是得到省、自治區(qū)人大常委會的批準，在批準后方可生效?？梢钥闯?，生效法律效果的產(chǎn)生是自我行為和他人行為的共同實施的結(jié)果，并不是自我行為就能實現(xiàn)的，因此設(shè)區(qū)的市被賦予的是一種不完整的立法權(quán)，也被稱為“半個立法權(quán)”。在某種程度上，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)可以看作是省級立法權(quán)的延伸。以“批準”為條件的做法也是參照了對原較大的市的立法權(quán)的法律效果的規(guī)定，其生效同樣需要得到省、自治區(qū)人大常委會的審查批準后方能生效。但不能因條件上的“批準”而將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)視為省級立法權(quán)的依附或附屬，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在本質(zhì)上是獨居一格的，是獨立的，是能夠根據(jù)自身的實際實施立法行為的，即使省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市的立法有審查的權(quán)利，但根據(jù)規(guī)定也只享有合法性審查的權(quán)力，不能在合法性之外進行審查，而干涉到設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會的職權(quán)。另外，對批準的時間作了限制性規(guī)定，明確要求在4個月內(nèi)完成批準工作，這也是對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在獨立上的保障。

二、對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之疑惑

對于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)而言，其關(guān)鍵性因素要是解決立法權(quán)限的問題，這也是核心的內(nèi)容，盡管新《立法法》在這方面已經(jīng)有一個相對較為詳細的規(guī)定，但從現(xiàn)實適用的情況來看，新《立法法》的這種規(guī)定表現(xiàn)出極大的寬泛，權(quán)限的理解上不確切，主要有：

（一）立法權(quán)限的范圍明確但不確切

從新《立法法》第七十二條第二款對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的規(guī)定來看，是以列舉的方式來明確其權(quán)限事項的，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等?！边@與《立法法》修改之前對原較大的市的立法權(quán)限的規(guī)定方式是完全不一樣的，修改之前采用的是排除的方式，規(guī)定除了國家專屬的立法事項外，享有立法權(quán)的市人大及其常委會可以根據(jù)實際就任一的事項進行地方立法。兩者相比較，為兩種清單模式，即負面清單模式和權(quán)限清單模式，作為列舉的權(quán)限清單模式因為有明確的列舉事項，在適用過程中通常會更具優(yōu)勢和操作性，但實際上，列舉的事項并不一定就等同于“確切的事項”。新《立法法》列舉的涉及設(shè)區(qū)的市的三方面立法事項，在對事物的描述上仍具有抽象性和概括性。從兩方面來說：其一，以城鄉(xiāng)建設(shè)與管理這一事項為例，如何界定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍？“城鄉(xiāng)”要如何理解？是泛指城市和鄉(xiāng)村還是有特指？是否“經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)”的建設(shè)都屬于“建設(shè)和管理”的范圍？若按這種字面意思來理解，幾乎大多數(shù)事項都可以納入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍，這樣的限定卻如同無限定，同樣在環(huán)境保護和歷史文化保護中也可以推出類似的意思，因此列舉的初衷并沒有達到。其二，如何理解新《立法法》第七十二條第二款中的“等”字？通常意義上，等字有表示“列舉煞尾”和“列舉未盡”兩種完全不同的意思，若按照“列舉煞尾”來理解，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限就為此三事項；若按照“列舉未盡”來理解，則其范圍還有應(yīng)括之事，在沒有明確的立法解釋的情況下，就容易造成立法者的疑惑或?qū)е铝⒎?quán)的濫用。［2］

（二）地方立法權(quán)限中存在重疊的領(lǐng)域和立法資源浪費的情形

根據(jù)憲法及新《立法法》的規(guī)定，省、自治區(qū)的立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)既有相同的一面，即都是地方立法權(quán)，但也有不同的一面，立法權(quán)限是不一樣的。相對于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是不完整的，省、自治區(qū)的立法權(quán)限通常是一個完整的、權(quán)限范圍基本不受限制的立法權(quán)，即便有這種區(qū)別，也不能避免兩者在一定程度上出現(xiàn)立法內(nèi)容上的重疊，都可針對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三事項進行立法。當(dāng)然，某一事項的立法因為不同級別的立法以及法規(guī)執(zhí)行的效果，會有更具體和針對性的規(guī)定，即重疊又是必需的“存在”。尤其從立法目的和理論上講，省市級立法各有優(yōu)勢且體現(xiàn)不同作用，一個事項的省級地方立法是著眼于全省的整體情況，并為全省開展相關(guān)工作提供統(tǒng)一的依據(jù)，而設(shè)區(qū)的市的地方立法則立足本地實際，從有利于本地工作的有序開展，使之本地化和便捷化，也更合理化。但這種“本地化”一是建立在真正需要的基礎(chǔ)上；二是建立在一定水平的立法能力上。實際中，為了“本地化”而“本地化”的立法現(xiàn)象并不少，加上各設(shè)區(qū)的市在立法人才和技術(shù)的儲備上在短時間內(nèi)難以解決，這兩個因素就極容易造成對同一事項的重復(fù)立法，也造成了立法資源的浪費。

三、釋疑設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之路徑

（一）通過正反面列舉的方式使設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)更清晰確切

新《立法法》當(dāng)前對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限的列舉，明確了地方立法的方向，但這種方向過于寬泛，致使在適用過程中會出現(xiàn)立法范圍的無限擴大，而無法聚焦“緊迫、爭需”的問題進行立法。為此，可以通過正面肯定和負面排除否定的并舉方式進一步規(guī)范設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限。具體來講，就是對第七十二條第二款的三事項給予正面肯定，同時對于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不應(yīng)涉及的事項以負面清單的方式予以明確。借鑒第十二屆全國人大憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報告中的有關(guān)說法，第七十二條第二款所涉及的立法三事項可以考慮涵括：在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，重點以城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)和征地拆遷補償為規(guī)范事項；在環(huán)境保護方面，重點以水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物為規(guī)范事項；在歷史文化保護方面，重點以歷史文化遺址、歷史文化遺跡、歷史文化名城、文物保護、傳統(tǒng)藝術(shù)、傳統(tǒng)工藝、風(fēng)俗習(xí)慣、風(fēng)景名勝為規(guī)范事項。［3］

（二）地方性立法中的重疊部分的權(quán)限要明確優(yōu)先選項

上文有分析到，立法中的重疊部分有必要的重疊和不必要的重疊，對于不必要的重疊，可以通過立法技術(shù)的提升和立法人才隊伍的培養(yǎng)來解決。重要的是，對于必要的重疊立法領(lǐng)域要如何解決？在省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)中應(yīng)當(dāng)如何適用，應(yīng)當(dāng)怎樣來選取？對于這一類問題要通過找到根源才能作出更好的選擇，根據(jù)我國《憲法》《地方組織法》等法律的規(guī)定，實踐中各級人大及其常委會在立法中會出現(xiàn)“規(guī)范重疊”現(xiàn)象，除了職責(zé)范圍大體相同外，最關(guān)鍵的還在于對各自積極性和主動性的調(diào)動，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢來實現(xiàn)目標最大化。既然是要“立足本地實際”和“發(fā)揮各自的優(yōu)勢”，就要體現(xiàn)對地方“積極性和主動性”的尊重，就要在“一般性”上體現(xiàn)“特殊性”和“針對性”，遵循這一邏輯，故在重疊的部分，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，充分發(fā)揮地方的作用，讓“立足本地實際”的效果能真正實現(xiàn)。如果作出相反的選擇，則新《立法法》對設(shè)區(qū)的市的賦權(quán)行為就無實質(zhì)意義，積極性和主動性的調(diào)動也就成了“水中月”和“鏡中花”。