劉文迪

（河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071002）

立法評估是地方立法質(zhì)量的檢測器與試金石。立法前評估的提出與完善有利于進(jìn)一步推進(jìn)中國特色社會主義法律體系的發(fā)展與完善，地方立法前評估是立法由粗放型走向精細(xì)化，提高立法質(zhì)量的必然選擇。

一、地方立法前評估的現(xiàn)狀及內(nèi)涵

我國立法前評估制度最早來自全國人大代表羅范淑芬在十一屆全國人大常委會第六次會議提議：法律法規(guī)在向省、市、縣征求意見時，就法律草案的可行性要求各級政府就其實(shí)施能力、實(shí)施規(guī)劃給予準(zhǔn)確判斷，并以中國香港為例，中國香港在審議每一項(xiàng)法律時，都進(jìn)行立法前評估即評估立法項(xiàng)目的財政編制情況、公民對法律法規(guī)的意見看法、立法項(xiàng)目更新的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀等，最后確定立法與否。之后全國人大常委會法制工作委員會展開國外的學(xué)習(xí)交流環(huán)節(jié)，赴西歐多國學(xué)習(xí)立法前評估制度。但具體的回國實(shí)踐并沒有落實(shí)下來，人大也并未對立法前評估展開實(shí)踐。2010年四川省政府法制辦開展全省范圍內(nèi)立法前評估制度的探索，目的在于尋求立法的實(shí)際價值，判斷制度投入是否大于社會效益。

從知網(wǎng)等學(xué)術(shù)理論網(wǎng)站上搜索我國立法前評估制度，鮮有專門研究專題，有的是立法評估制度、立法后評估程序等現(xiàn)狀分析。立法前評估僅僅是學(xué)者交流時表達(dá)過學(xué)術(shù)意見，有些學(xué)者認(rèn)為是立法評估前的預(yù)期評估，是政府立項(xiàng)時的考察調(diào)研；有些學(xué)者認(rèn)為是防范立法風(fēng)險所計劃的成本預(yù)算，按照一定程序做最完備的考量。筆者認(rèn)為，立法前評估是主體明確為立法工作機(jī)構(gòu)采取一定方法和標(biāo)準(zhǔn)，在法規(guī)草案審議前做出的立項(xiàng)評估，評估內(nèi)容為法規(guī)確立和更新的必要性、可行性、合法性、可操作性、影響性等，最終根據(jù)成分收益情況為參考做出的立法機(jī)關(guān)的參考憑據(jù)。［1］

二、地方立法前評估的原則

立法前評估的原則既需要遵守立法評估制度體系的總原則，又需要根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)的不同實(shí)事求是，因地制宜。評估原則雖然不是評估依據(jù)，卻是立法前評估主體評估時遵守的基本要求和準(zhǔn)則，它既不會用以作定性判斷也不會用以作定量分析，而是開展立法前評估活動的設(shè)計指導(dǎo)，有助于評估活動的順利開展。

（一）合法性

合法性評估在立法前階段尤為重要［2］。相比于立法后階段，上位法已經(jīng)經(jīng)過多番修正，而地方性法規(guī)尚未根據(jù)上位法修改評估，矛盾沖突時有發(fā)生，所以立法前評估階段合法性審查非常必要。其次，地方性法規(guī)制度與同位法應(yīng)當(dāng)和諧共處。例如在制定旅游區(qū)風(fēng)景名勝的保護(hù)時，就應(yīng)考慮名勝所在省份的水土保護(hù)辦法，建筑工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定，考慮在其中法規(guī)制定與現(xiàn)狀的矛盾所在，考慮同位法是否已經(jīng)有了相關(guān)表述，有針對性的改動或變動，不宜再次浪費(fèi)立法資源，要求同存異，因地制宜。

（二）合理性

合理性是合法性的重要補(bǔ)充。立法前評估階段對公權(quán)力與私權(quán)利的沖突、權(quán)力與責(zé)任的歸咎、權(quán)利與義務(wù)的一致性、法規(guī)對經(jīng)濟(jì)的影響、法規(guī)對人民生活的改變等問題進(jìn)行合理判斷與取舍，是我們立法前評估的合理性標(biāo)準(zhǔn)，是評估地方性法規(guī)的具體內(nèi)容。

合理性原則更注重對地方立法的預(yù)期影響。從行為主體來看，個體職業(yè)與工資薪酬影響人民的生活水平，企業(yè)的運(yùn)營生產(chǎn)與創(chuàng)新離不開政策法規(guī)的指引，立法規(guī)劃的安排涉及政府新的財政預(yù)算。從社會公正來看，尊嚴(yán)、健康、安全、收入等都是穩(wěn)定社會不可缺少的基石。從環(huán)境保護(hù)的角度來看，空氣污染、水土資源、生態(tài)平衡都需要立法者精心考察。通過定性定量分析來判斷立法項(xiàng)目的合理程度，通過成本收益來排除立法贅余。

（三）可行性

可行性是立法項(xiàng)目的主體、內(nèi)容、結(jié)果要為社會大眾所接受，為中國地方法治所容納。立法成立的項(xiàng)目內(nèi)容要具體詳細(xì)，包括立法成立的時間、條件、內(nèi)容、主體、客體、權(quán)力與權(quán)利、政府公民的責(zé)任義務(wù)等要素。立法項(xiàng)目的可操作性還代表著部門之間處理意見的能力、社會問題需要解決的程度、立法行為執(zhí)行的困難度等，立法草案的通過必須設(shè)立層層關(guān)卡才能確定通過，立法需求需要合理的立法活動才能解決地區(qū)的實(shí)際問題。立法條件成熟時，也就是法律草案的配套措施完善之時，這時的立法評估就具備了操作的可行性。

三、國外立法前評估的經(jīng)驗(yàn)

立法前評估在國外已經(jīng)有了制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。在美國、法國、加拿大、日本立法前評估體系已較為完善，立法前評估的稱謂也有不同，國外側(cè)重立法前評估的成本監(jiān)管和法律規(guī)制，針對立法項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)制的影響分析，又稱為立法預(yù)測。在發(fā)達(dá)國家立法評估也稱為科學(xué)監(jiān)管，在發(fā)展中國家主要是在程序方面的認(rèn)識與前期分析。我國要發(fā)展立法前評估制度就要借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，明確立法前評估主體和地位，結(jié)合新時代中國特色社會主義實(shí)踐成果依法評估，就地評估，制定符合公民所能接受的，符合我國時代發(fā)展的立法前評估制度，深化法治改革，完善中國特色社會主義法律體系。

美國的立法前評估制度。美國國會在實(shí)踐中探索曾就立法前評估有過多次決議：首先，法律草案需要經(jīng)過成本收益比較分析后再交國會；其次，國會對各種法律方案的預(yù)算進(jìn)行控制，主要由國會所轄的聯(lián)邦會計總署以及各個委員會來承擔(dān)，［1］從而加強(qiáng)成本收益的評估，如《1996年國會審核法》和《2000年管制改進(jìn)法》。

瑞士的立法前評估制度。瑞士政府立法法案時有利益團(tuán)體黨代表、州以及政黨組成的工作小組來進(jìn)行立法前評估。在起草過程中，邊評估邊做法律影響分析的報告，詳細(xì)闡述立法理由、成本、效益、影響等，同時設(shè)立咨詢處，將評估結(jié)果融入群眾中，融入程序中，從而出臺正式意見送到議會。

日本的立法前評估制度。日本政府在制定的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評估的法律施行令》中規(guī)定法律必須進(jìn)行立法前評估，特別突出其必要性分析和效率性研究，對評估方法、評估內(nèi)容、評估結(jié)果、成本效益等反復(fù)明確，聽取專家意見，及時補(bǔ)充法律規(guī)定，形成部門間的和諧互動，提高法律的準(zhǔn)確性和最大價值性。

我國立法前評估制度發(fā)展至今，立法評估一致推動著依法治國的進(jìn)程。如今立法后評估制度發(fā)達(dá)，更要彌補(bǔ)立法前評估短板，對于立法內(nèi)容不充分、制度設(shè)置不合理、立法成本過高效益過少等缺陷，科學(xué)合理增加立法前程序必不可少。

四、地方立法前評估存在的主要問題

（一）評估主體結(jié)構(gòu)單一，立法前評估能力有限

對于地方政府法制機(jī)構(gòu)人員來說，地方政府法制機(jī)構(gòu)曾經(jīng)作為辦理地方法制事務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，在地方立法前評估工作中主要承擔(dān)地方政府規(guī)章的組織起草，參與相關(guān)地方性法規(guī)的評估論證。工作人員大多具有法學(xué)專業(yè)知識，熟悉地方立法的程序和方法，評估中能夠較為容易的發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章中的不足和缺陷。但一方面由于地方政府法制辦除承擔(dān)地方立法工作外，還承擔(dān)規(guī)范性文件審核和備案、政府合同的把關(guān)、承接行政復(fù)議案件、承辦行政應(yīng)訴案件及信訪復(fù)查等大量工作，難免出現(xiàn)力不從心的工作局面。另一方面立法前評估工作是立法工作的選擇程序，并非強(qiáng)制性程序，評估人員忙于其他工作，容易導(dǎo)致對評估工作不夠重視、積極性不高，降低評估工作效率，影響評估報告質(zhì)量。政府職能部門人員大多從事相關(guān)政務(wù)工作，缺乏對立法工作以及評估工作的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，多數(shù)評估工作者在實(shí)踐中只能做到對評估程序和法律格式文本等基本問題有所了解，但涉及深層理論問題，卻研究過少。

立法前評估工作需要大量專業(yè)人員的積極參與，也需要大量立法成本的投入。立法機(jī)關(guān)請專業(yè)領(lǐng)域的專家進(jìn)行交流商談，甚至立法草案進(jìn)入大學(xué)，由專業(yè)領(lǐng)域的教授或者社會律師來參與起草。但從現(xiàn)狀看來，大學(xué)層面專家水平參差不齊，發(fā)表意見也有中庸態(tài)度無法說明問題和解決問題，社會律師層面實(shí)務(wù)水平受地區(qū)發(fā)展限制，起草法案有立法風(fēng)險和主觀意見，無法客觀反映社會現(xiàn)狀和法律問題。由于立法能力的受限，使評估主體流于形式，地方政府無法從根本上解決人力和物力的緊缺情形。

（二）評估程序缺乏規(guī)范性，公眾參與程度低

立法程序決定著立法進(jìn)程，也影響立法質(zhì)量的優(yōu)劣。立法權(quán)在法律范圍內(nèi)行使，地方性法規(guī)的制定同樣需要合法性即合程序性，但結(jié)合地方實(shí)際情況，立法權(quán)又具有靈活性，程序不再是外部拘謹(jǐn)?shù)陌b而是立法工作的保障。對于公權(quán)力的控制不能僅僅停留在程序方面，更應(yīng)該體現(xiàn)在規(guī)則實(shí)體方面。立法前評估過程正是對立法權(quán)力的控制和優(yōu)化，對立法評估程序的規(guī)范和完善。

立法前評估需要公眾和社會集思廣益，但地方上公民對于法規(guī)草案的討論缺乏權(quán)利義務(wù)的規(guī)定且人數(shù)比例較小、行業(yè)分布不均，致使公眾參與難以在立法前評估中發(fā)揮作用。公民參與評估大大增強(qiáng)了法治的民主性，彌補(bǔ)了政府工作的不足，為法規(guī)草案的最終確立提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，也為立法前評估的工作帶來新啟發(fā)新視角，提高了行政立法的效率。但由于我國立法前評估的不完善性，公民缺乏相關(guān)意識和熱情，對參與程序和內(nèi)容不了解，也難以發(fā)揮其實(shí)質(zhì)作用。

（三）評估指標(biāo)不夠客觀精細(xì)，可操作性不強(qiáng)

評估指標(biāo)設(shè)計的合理科學(xué)與否直接影響著立法前評估的質(zhì)量。在立法前評估的實(shí)踐中，評估指標(biāo)是引領(lǐng)評估行為的風(fēng)向標(biāo)。以社會調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)術(shù)討論的結(jié)果為基礎(chǔ)的立法前評估實(shí)踐缺少中立客觀的評估體系，即突出明確的評估對象和評估內(nèi)容。地方立法前評估的地方特色性容易滋生地方政府的隨意、盲目，不能有針對性的解決地方問題，導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)。立法前評估的評估指標(biāo)由評估主體的價值意向和評估內(nèi)容的確定所影響。不科學(xué)的指標(biāo)設(shè)置會帶來連鎖的消極反應(yīng)，在評估過程中也難把控難執(zhí)行。不同專業(yè)領(lǐng)域的專家將提出不同的評估指標(biāo)，統(tǒng)一稱謂的評估指標(biāo)在評估工作中難以統(tǒng)一，缺乏客觀的可操作性。實(shí)踐中如何把握社會認(rèn)同，怎樣去判斷認(rèn)同也難以操作。因此，有必要有區(qū)別地確定一套相對科學(xué)、規(guī)范的指標(biāo)體系來指引立法前評估行為。

五、完善地方立法前評估制度的建議

（一）構(gòu)建以內(nèi)部為主導(dǎo)的多元化評估主體結(jié)構(gòu)

首先，立法機(jī)關(guān)作為地方立法前評估的主體和決策機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)不同。立法機(jī)關(guān)作為主體雖然無法著實(shí)了解地方事務(wù)和公民反應(yīng)，但其具有總結(jié)和監(jiān)督性質(zhì)。與立法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)對地方事務(wù)的了解更加準(zhǔn)確，對評估內(nèi)容體會更加深刻，但立法素質(zhì)欠缺，政府部門的具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目不同。作為政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)，地方問題和實(shí)際情況在行政過程中準(zhǔn)確化、詳細(xì)化，但不可避免由于接觸的范圍廣，權(quán)力大而導(dǎo)致的職權(quán)濫用，權(quán)力擴(kuò)張，這些都無法發(fā)揮地方政府的監(jiān)督作用，所以立法機(jī)關(guān)作為立法前評估的主導(dǎo)工作者，需要監(jiān)督和參與，防止地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力過大，評估地方立法的執(zhí)行問題和方式方法。

其次，在立法前評估的時間節(jié)點(diǎn)上，階段性決定著不同主體的作用。在立法準(zhǔn)備階段針對立法前評估的對象、標(biāo)準(zhǔn)、方法、參與者和數(shù)據(jù)搜索，立法機(jī)關(guān)應(yīng)做好充足準(zhǔn)備。由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)政府規(guī)章，政府部門應(yīng)當(dāng)積極配合才能增強(qiáng)立法準(zhǔn)備活動的影響力。立法前評估的實(shí)施階段，會面臨整理大量信息材料，領(lǐng)域多，范圍大，需要不同的專業(yè)領(lǐng)域者參與進(jìn)來，通過立法機(jī)關(guān)的合理引導(dǎo)理性表達(dá)其利益方的意見，并由政府部門根據(jù)收集的信息撰寫評估報告。立法機(jī)關(guān)作為主體參與評估活動的全程，既要主導(dǎo)立法又要引導(dǎo)第三方科學(xué)評估［3］，使得評估報告的最終呈現(xiàn)具有易懂易接受性，將評估結(jié)果客觀地反映到立法活動中。

（二）建立規(guī)范化的立法前評估制度，提高公民參與度

評估主體需要吸收公眾意見就要建立評估工作的良性互動機(jī)制。立法機(jī)關(guān)多了解公民對立法的希望，對項(xiàng)目的建議，對程序的理解，公民多尊重法律，培養(yǎng)法律意識，提高國家工作的參與度，只有這樣才能形成規(guī)范社會，建立良性循環(huán)。

1.咨詢制度

咨詢制度即通過廣播電視、報紙雜志、移動互聯(lián)網(wǎng)等媒體向公民征集立法建議、立法規(guī)劃，增減立法項(xiàng)目，進(jìn)行程序性解答。公民參與不等同于征求省人大、省直有關(guān)部門及其人大常委的意見。而是采用多種參與形式進(jìn)行商談，例如座談會、論證會、調(diào)研會、考察會等方式，調(diào)動人民參與立法的積極性，主動地提出實(shí)地意見，創(chuàng)新專題講解。同時咨詢制度也要遵守相關(guān)原則：即符合法律，符合程序，高效便民，公開透明。咨詢過程中涉及的版權(quán)法、信息公開法、知識產(chǎn)權(quán)法等法律法規(guī)要實(shí)時審查。咨詢過程要符合法律程序，有紀(jì)律地進(jìn)行。咨詢過程要公開透明在陽光下進(jìn)行才能達(dá)到民主的效果和立法前評估的評估目的，同時評估的過程要精細(xì)設(shè)計，對于成本的預(yù)算和效益要細(xì)心計算，并采取相應(yīng)的方法手段。

2.公開制度

公開制度不僅僅是法律評估的要求也是立法前評估程序的必然選擇。公開有助于保障公民的參與權(quán)、知情權(quán)，更好地讓公民了解立法信息和立法程序，更好地行使自己的權(quán)利。在立項(xiàng)時，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)、郵件、機(jī)關(guān)單位等書面方式向立法機(jī)關(guān)提出自己對立法項(xiàng)目申請、修改、廢止的建議，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)提前在官方網(wǎng)站或公開文件上注明投遞地址、單位電話、郵件信箱等信息聯(lián)系方式，以便于接受公眾意見。其次，立法機(jī)關(guān)在擬定立法計劃提交主任會議討論之前的意見征集環(huán)節(jié)，需要明確公開信息的內(nèi)容即地方性法律法規(guī)的名稱、起草部門、主要內(nèi)容、起草依據(jù)、法規(guī)通過的必要性、可行性、征求意見的起始時間、征求階段時間、公眾意見的途徑、反饋。

3.協(xié)調(diào)制度

立法中解決法規(guī)部門間的問題需要商談共識，此時的協(xié)商制度就是協(xié)調(diào)起草法律法規(guī)中本級政府部門之間與其他部門關(guān)系的制度設(shè)計，在共同商談過程中，充分尊重和征求其他部門的意見。如果意見有分歧，應(yīng)充分說明并解答疑惑，如果經(jīng)過協(xié)商還是不能達(dá)成一致意見，應(yīng)當(dāng)將主要問題和協(xié)商報告交由主任會議決定。

（三）評估指標(biāo)做到因地制宜，增強(qiáng)評估結(jié)果的科學(xué)合理

地方立法前評估應(yīng)做到因地制宜，根據(jù)本地實(shí)際情況解決本地突出問題，對于本地立法項(xiàng)目創(chuàng)設(shè)的必要性、可行性，與地方城市的相容性以及法規(guī)的成熟度進(jìn)行具有可操作的地方立法前評估。

在評估指標(biāo)和評估結(jié)果上，需要注意立法前評估即同步于立法項(xiàng)目的出臺，法案起草時同步于立法前評估［4］，不得將評估程序推遲，否則無異于一場走秀，研究報告的可行性分析此時變成了當(dāng)行性的資源浪費(fèi)，沒有任何價值。

同時，立法前評估的方式采取定量與定性相結(jié)合，定量為基礎(chǔ)具有客觀性，其評價結(jié)果不受價值干擾。定性分析也要避免誠信缺失、制假造假，避免偏激主觀意識的影響。做定量分析也是國外立法前評估的經(jīng)驗(yàn)，需要我們堅(jiān)持把評估質(zhì)量放在第一位，保證評估成果的科學(xué)合理。

當(dāng)然，定性分析也至關(guān)重要，有了評估主體的定量分析，定性分析便有了數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)，即便主觀分析會干擾立法前評估，前期的統(tǒng)計和考察也會起到糾正作用。對于立法方法對定性的影響，不同的立法項(xiàng)目也可定性分析，從不同維度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境、風(fēng)俗等考量。社會分析法有定性和定量雙重保障有利于立法前評估的順利進(jìn)行。