王 磊 蔣 瑾 朱洪波

（1.貴州中醫(yī)藥大學人文與管理學院 貴州 貴陽 550025；2.海南大學公共管理學院 海南 海口 570228；3.銅仁學院 貴州 銅仁 554300）

我國自然村具有體量大、規(guī)模小、分布散的特點，造成農(nóng)村基礎設施不夠完善，分配不均，公共物品使用率低，成本增加。[1]同時，由于相鄰村擁有資源量不均衡及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎水平不平衡，尤其是隨著城鎮(zhèn)化進度的加快，村鎮(zhèn)人口的嚴重流失，村級之間發(fā)展的不平衡，拉開了弱村與強村之間的發(fā)展差距，增大了小村與大村的發(fā)展距離，制約著我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。2017年11月國務院通過《行政區(qū)劃管理條例》，要求把控行政區(qū)劃調(diào)整進程、穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化工作。[2]2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出：“民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎依然在農(nóng)村”,要“嚴格規(guī)范村莊撤并?！睘槔^續(xù)推進鄉(xiāng)村振興，落實區(qū)劃調(diào)整工作，G市開展“前半篇”與“后半篇”兩項改革，實施撤鄉(xiāng)、合村、并組、優(yōu)社區(qū)“四部曲”，改革成效逐步顯現(xiàn)、改革紅利持續(xù)釋放。

一、G 市建制村區(qū)劃調(diào)整取得成果

全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由182個減少到124個，減少58個，減幅31.86%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均戶籍人口從2.55萬人增加到3.73萬人，平均轄區(qū)面積由34.84平方公里增加到51.14平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領導班子成員平均年齡減小2.1歲，大學本科及以上學歷的占90%。全市建制村由2679個減少到1366個，減少1313個，減幅49.01%。村常職干部從7916人減少到5353人，減幅32.4%；村常職干部平均年齡從50.96歲降低到48.33歲，降低2.63歲；村平均轄區(qū)面積從2.26平方公里增加到4.43平方公里，增加96.02%；村平均戶籍人口從1362人增加到2672人，增加96.18%；村常職干部高中以上學歷占比從59.9%增加到74.7%，增加14.8%。全市村民小組由22413個減少到12356個，減少10057個，減幅44.87%。全市村民小組長中黨員比例從19.2%提升到22.5%，平均年齡從53歲降低到49歲，初中文化以上比例從76.3%提升到83.6%。全市社區(qū)由315個調(diào)優(yōu)至349個，共優(yōu)化社區(qū)78個（其中撤并社區(qū)10個、村并入社區(qū)24個、村改社區(qū)44個），優(yōu)化比例24.76%。

通過改革，系統(tǒng)性重構(gòu)基層政權(quán)體系和空間結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村面積擴大、人口增加、資源整合、要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，社區(qū)和小組規(guī)模調(diào)適、布局調(diào)優(yōu)、實力調(diào)強、服務調(diào)好、隊伍調(diào)活、機制調(diào)新，實現(xiàn)了“政治效果、社會效果、經(jīng)濟效果、法律效果”的有機統(tǒng)一。

二、區(qū)劃調(diào)整過程分析

在專項工作推進中，各地把“變好、向善、更優(yōu)”作為終極目標，將“四大任務”貫徹始終，通過一系列舉措，取得了初步成效，但通過市級各相關部門摸排及縣（市、區(qū)）、園區(qū)自查，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量、便民服務網(wǎng)點、基本公共服務、項目建設、鎮(zhèn)村干部后顧之憂等方面還存在一些問題。

（一）優(yōu)化資源配置方面

1.被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量不均衡

全市被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)共58個，均設置有便民服務站，派駐力量共計226人，平均每個被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)約3.9人（最少2人，最多8人），89.7%的被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職或副科級干部負責留守工作。從調(diào)研情況看，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分群眾已經(jīng)基本適應新設鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作運行，僅少數(shù)群眾到被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)咨詢和辦理業(yè)務，而便民服務點又必須按要求配備相當數(shù)量人員，在一定程度上存在資源浪費。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制資源配置需優(yōu)化

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未單獨設立森林防火、應急救災等專業(yè)機構(gòu)；個別部門還存在條條干預，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置各類中心、辦公室等；個別地方對機構(gòu)職能和人員崗位職責描述不清不細、公開不及時。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體系不健全

派駐機構(gòu)制度機制亟待完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門權(quán)責清單未完全厘清；綜合執(zhí)法專業(yè)力量不足，有機構(gòu)無“人”或有機構(gòu)無“權(quán)”，大多沒有執(zhí)法證和綜合執(zhí)法證，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”目標還存在一定困難。全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有執(zhí)法資格證的244人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有5人取得執(zhí)法資格證。

4.資產(chǎn)盤活利用率不夠高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房不足與閑置并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后規(guī)模變大、人員增多，尤其是“三合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以滿足實際需求。全市涉改鄉(xiāng)鎮(zhèn)118個、編制人數(shù)4574人，干部辦公用房人均面積20.6平方米，20個涉改鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房緊張；干部周轉(zhuǎn)房人均面積8.1平方米，遠低于人均35平方米標準。

（二）提升發(fā)展質(zhì)量方面

1.基礎設施薄弱

據(jù)統(tǒng)計，涉改鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務項目正在實施的項目共14個，均能如期完工，但還有7個項目已規(guī)劃未開工，需要納入縣級統(tǒng)籌。撤并村與新村委會之間還存在176.27公里斷頭路和瓶頸路、22座斷頭橋，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村客運還未開通，不能滿足群眾出行需求。水庫渠系不配套，一些山坪塘年久失修、功能退化，污水處理能力不足；供電主體眾多，農(nóng)網(wǎng)改造進度滯后。

2.優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)欠缺

大部分村產(chǎn)業(yè)不優(yōu)，帶動性不強，對社會資本吸引力不大，招商引資發(fā)展產(chǎn)業(yè)難；產(chǎn)業(yè)配套不足，基礎配套弱，服務體系不健全，不利產(chǎn)業(yè)整體推進，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品業(yè)態(tài)單一，開發(fā)層次低。

3.集體經(jīng)濟發(fā)展難

大部分村集體收入來源渠道單一，短期內(nèi)難以形成規(guī)模效益，個別村只有少量集體收入；村級集體經(jīng)濟組織普遍實行“舊賬分開、新賬統(tǒng)一”，合并村之間的融合度不高，1+1＞2的規(guī)模效益還未顯現(xiàn)。

（三）增強服務能力方面

1.便民服務能力有待提高

被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村均設置了便民服務站點，但部分便民服務站結(jié)構(gòu)不合理、功能不健全；窗口臨時缺位現(xiàn)象多，有的被撤并村便民服務站沒有干部值守；代辦服務需提升，民事代辦制度不夠健全，印章編號管理和電子印章還未推行，便民服務體系不健全；窗口工作效率降低，工作方式單一，多為政策宣傳和解釋，實際作用不夠理想，短期內(nèi)還存在便民服務不到位的問題。

2.城鄉(xiāng)教育供給還需優(yōu)化

全市58個被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的公辦幼兒園、中小學校均未撤銷，但部分農(nóng)村中小學辦學規(guī)模小，學生人數(shù)少，生均公用經(jīng)費維持學校正常運轉(zhuǎn)較困難，逐漸成為“微型學?！薄翱招膶W?！?，出現(xiàn)部分村小校舍閑置；偏遠薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級幼兒園大多辦學條件差，教師水平低，小教化傾向嚴重，辦園質(zhì)量不高。

3.基層醫(yī)療衛(wèi)生服務力度不夠

兩項改革后，只有少部分區(qū)縣明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心保留、更名、人員編制等，其余大部分區(qū)縣只進行了更名、掛牌，均未完成實質(zhì)性整合，仍按原有的模式運行。基礎設施投入少，醫(yī)療設備更新較慢，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人才缺乏，醫(yī)保缺口逐年增大，藥品供應保障受限。

（四）提高治理效能方面

1.基層組織建設仍需加強

鄉(xiāng)村班子運轉(zhuǎn)不夠高效，還處于過渡期、磨合期，有的鄉(xiāng)村設崗定責、考核管理等制度不完善；鄉(xiāng)村干部在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層治理等方面還不能較好適應新形勢、新變化、新要求。

2.基層“三治三共”仍需明責

農(nóng)村法律顧問雖基本配齊，但缺乏激勵手段，部分流于形式、顧而不問，“一村一輔警”實現(xiàn)難度較大；一些地方雖然印發(fā)了德治文件，開展了家風建設，但效果不明顯、深入度不夠。村規(guī)民約落實上缺乏執(zhí)行力，多數(shù)停留在形式上；原鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及縣級派駐機構(gòu)人員收縮過快，涉農(nóng)、治安、環(huán)衛(wèi)、市場監(jiān)管等管理服務存在弱化問題。

3.“三社聯(lián)動”機制還未形成

社區(qū)、社會組織、社工、社會企業(yè)、基金會等多元參與社會治理大格局不夠；社會組織孵化培育和扶持力度不夠，社區(qū)社會組織少，造血功能較差，專業(yè)社工人才缺乏；政府購買服務制度規(guī)定不健全，目前出臺的文件多為原則性、指導性意見，缺乏針對性和實操性。

4.干部群眾有后顧之憂

改革后轄區(qū)面積增加，服務半徑增大，一方面對居住偏遠的老弱殘障等三留守人員關心關愛還有差距，另一方面現(xiàn)行通勤保障政策不明確，公務用車、誤餐補助等制度難以保障基層工作實際需要，還需合理改進，進一步為干部排憂解難。

三、推動區(qū)劃調(diào)整改革的建議

當前反映的這些問題，一部分是改革帶來的、一部分是長期存在的。建制村區(qū)劃調(diào)整改革涉及方方面面的工作，系統(tǒng)性、關聯(lián)性、復雜性很強，需要結(jié)合實際，形成合力，久久為功、持續(xù)用力，補短板、強弱項、建機制，謀深做實改革工作，不可能單打獨斗。

（一）調(diào)優(yōu)編制，大力提升工作新效能

1.合理配置新老場鎮(zhèn)工作力量

綜合考慮管理服務半徑和發(fā)展需要，依據(jù)新老場鎮(zhèn)距離、交通、人口等情況，實行集中辦公和“分片區(qū)”辦公相結(jié)合的方式，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)原政府駐地設置便民服務站，結(jié)合實際，保留一定數(shù)量的干部，至少保留1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員坐班，維持公共服務機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，大力解決工作力量和工作效率不均衡問題，堅決防止被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“管理真空”“服務真空”。

2.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能

除全省統(tǒng)一設置的黨建、綜合執(zhí)法、社會事務、便民服務、農(nóng)民工服務等機構(gòu)外，優(yōu)化財政、鄉(xiāng)村振興、應急管理、社會治理等方面的機構(gòu)設置，健全執(zhí)法信息共享、案件移送、案件首接負責等制度，進一步細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能和人員崗位職責，確保形成步調(diào)統(tǒng)一、權(quán)責明晰的干事氛圍。

3.妥善解決鎮(zhèn)村干部后顧之憂

嚴格按照黨政機關辦公用房管理有關規(guī)定，通過調(diào)劑、置換、租用等方式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公用房和周轉(zhuǎn)房緊張的問題，研究完善鎮(zhèn)村干部用車、誤餐等補助政策，保障干部職工基本生活工作條件，切實增強干部職工干事創(chuàng)業(yè)動力。

（二）優(yōu)化服務，努力滿足生活新期待

1.抓基礎設施補短板

針對調(diào)整以后的鎮(zhèn)村布局，完善路、水、電、氣等設施網(wǎng)絡，抓好通信、廣電、農(nóng)田水利、環(huán)衛(wèi)等設施建設，注重打通新老場鎮(zhèn)、新老村莊的橫向聯(lián)系，讓群眾切身體會改革帶來的變化。

2.優(yōu)化服務資源布局

根據(jù)人口規(guī)模和群眾實際需要，優(yōu)化教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等布局，引導公共服務資源向中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)集中。對人員較少、利用率不高的學校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院，采取設分中心、區(qū)域等模式進行管理運行。

3.提高便民服務水平

完善縣、鄉(xiāng)、村政務服務體系，統(tǒng)籌考慮人口、服務半徑和發(fā)展需要，優(yōu)化鎮(zhèn)村便民服務中心（站、點）布局，加強窗口業(yè)務培訓和日常管理，強化宣傳引導，設置醒目指示牌，推行“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”，完善民事代辦制度，讓“信息多跑腿、群眾少跑路”。

（三）創(chuàng)新機制，探索構(gòu)建治理新場景

1.加強基層黨組織建設

構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨工委，村、社區(qū)黨組織，村民小組、居民小組黨組織三級組織架構(gòu)，處理好社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司的關系，建立“一核多元”“三治并舉”的共治機制，打牢黨在基層的執(zhí)政基礎。

2.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道擴權(quán)賦能

將直接面向群眾、點多面廣的審批、執(zhí)法等權(quán)限下放，縣直部門派駐機構(gòu)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，保證“基層事情基層辦，基層權(quán)力給基層”。

3.開展分層治理試點示范

用1—3年時間梯次推進，分類構(gòu)建基層治理示范體系，通過打造省級社區(qū)治理創(chuàng)新服務實驗區(qū)、省和市級示范區(qū)（市、縣）、示范街道、示范社區(qū)、示范小區(qū)，推廣院落、樓門棟“微自治”，培育治理參與型社會組織，全面提升基層治理服務水平。

（四）整合資源，形成發(fā)展新動能

1.加強項目建設整體規(guī)劃

依據(jù)調(diào)整改革后的鎮(zhèn)村空間布局，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、基層治理、人口分布、產(chǎn)業(yè)資源等因素，做好“十四五”規(guī)劃中基礎設施和公共服務項目建設的無縫銜接，優(yōu)化新老場鎮(zhèn)項目布局。

2.謀深產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

聚焦產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、無特色等問題，認真分析研判縣、鄉(xiāng)、村資源優(yōu)勢，著力拓空間、挖潛力、蓄勢能，大力推進產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展，集中打造一批中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)強村、產(chǎn)業(yè)強村、旅游強村，培養(yǎng)壯大一批龍頭企業(yè)和特色產(chǎn)品，努力形成縣域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

3.多形式壯大集體經(jīng)濟

進一步增強合并村產(chǎn)業(yè)發(fā)展凝聚力，利用現(xiàn)有的被撤并村級辦公陣地、扶貧項目、特色產(chǎn)業(yè)等資源，探索村級辦公陣地出租、小型畜牧業(yè)聯(lián)戶、集體種植業(yè)連片形式，逐漸形成村級集體經(jīng)濟規(guī)模效益，努力推動村級集體經(jīng)濟收入增加。