朱婷婷

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院，湖北 武漢 430014）

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重大改革任務(wù)，也是新的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的明文規(guī)定。2020年初，財(cái)政部印發(fā)《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）》《政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（試行）》，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制工作提供了切實(shí)可行的依據(jù)。

一、編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的意義

我國(guó)行政事業(yè)單位一直執(zhí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，部門決算報(bào)告不僅可以有效反映年度預(yù)算執(zhí)行情況，同時(shí)在加強(qiáng)預(yù)算管理和執(zhí)行監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極作用。但是在收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)下，各單位的資產(chǎn)負(fù)債狀況、成本費(fèi)用情況無(wú)法得到全面、準(zhǔn)確的反映。政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立，不僅可以彌補(bǔ)以往部門決算報(bào)告的短板，而且是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。水利部門政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，有利于全面反映資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用、成本情況，摸清水利“家底”，提供有用的決策數(shù)據(jù)。同時(shí)，為水利部門的國(guó)有資產(chǎn)、負(fù)債管理、預(yù)算績(jī)效管理提供詳細(xì)的基礎(chǔ)信息，對(duì)提高財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平意義重大。

（一）有利于識(shí)別和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

政府財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，可以全面展現(xiàn)單位的資產(chǎn)負(fù)債狀況，準(zhǔn)確計(jì)量收入和費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)成本管理。這些都為有效監(jiān)控政府債務(wù)、科學(xué)配置財(cái)政資源、合理安排和監(jiān)控財(cái)政收支、識(shí)別和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供了決策支持。

（二）有助于政府績(jī)效管理水平的提高

政府部門績(jī)效管理目標(biāo)就是提高資金使用效率，降低運(yùn)行成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下的政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以較好地反映各政府部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的成本、費(fèi)用，有助于各級(jí)政府采用更經(jīng)濟(jì)的方式提供產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高財(cái)政資金的使用效率，提升政府運(yùn)行效率，提高政府績(jī)效管理水平。

二、編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的難點(diǎn)

（一）報(bào)告編制的對(duì)賬工作沒有可操作的標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)

政府財(cái)務(wù)報(bào)告是層層匯總上報(bào)的體系，每個(gè)獨(dú)立核算的政府會(huì)計(jì)主體在編制完成自己的財(cái)務(wù)報(bào)告以后，上報(bào)給自己的上級(jí)部門。在編制和上報(bào)之前，最重要的基礎(chǔ)工作就是與其他往來(lái)業(yè)務(wù)單位對(duì)賬。尤其是同一上級(jí)匯總單位的不同會(huì)計(jì)主體之間，更需要細(xì)致地對(duì)賬。然而在日常的核算中，由于各單位自身的內(nèi)部管理要求以及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的實(shí)際情況，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)賬“對(duì)不上”的情況。

例如，2020年，水利部某流域機(jī)構(gòu)下屬事業(yè)單位A和事業(yè)單位B合作完成某項(xiàng)目，由A單位撥付B單位項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)20萬(wàn)元。A單位的賬務(wù)處理為計(jì)入“XX費(fèi)用”科目20萬(wàn)。B單位收到款項(xiàng)后開展了相關(guān)研究，由于B單位內(nèi)部管理采用的是按照項(xiàng)目進(jìn)度確認(rèn)收入，所以B單位收到20萬(wàn)元研究經(jīng)費(fèi)后，并不能全部確認(rèn)收入，而是截至2020年12月31日，按照該項(xiàng)目完成的70%的進(jìn)度，B單位確認(rèn)“XX收入”科目14萬(wàn)元。

此外，增值稅稅金的因素也可能導(dǎo)致不同會(huì)計(jì)主體之間“對(duì)不上賬”，收入、費(fèi)用無(wú)法完全抵消。

（二）往來(lái)單位信息龐大且不同科目的填報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

根據(jù)2020年政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)填報(bào)基礎(chǔ)信息表，某水利流域機(jī)構(gòu)下屬事業(yè)單位的“事業(yè)收入”明細(xì)表需按照明細(xì)填報(bào)的往來(lái)單位達(dá)24308家，其中本部門內(nèi)部單位345家，本部門以外同級(jí)政府單位20604家，非同級(jí)財(cái)政部門6659家。該事業(yè)單位與這24308家單位中的任意一家發(fā)生收入確認(rèn)事項(xiàng)，都需在此表中對(duì)應(yīng)分單位匯總填列。如果該單位的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)和內(nèi)部信息管理系統(tǒng)中沒有提前內(nèi)置這些往來(lái)單位信息，會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)工作也沒有到位的話，該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)將非常困難，填報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性會(huì)大打折扣。

同樣是在該事業(yè)單位須上報(bào)的“預(yù)收賬款”明細(xì)表中，需要填列明細(xì)的往來(lái)單位沒有非同級(jí)財(cái)政部門，只需填列本部門內(nèi)部單位的345家和本部門以外的同級(jí)政府單位20604家。根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的會(huì)計(jì)確認(rèn)過(guò)程，“預(yù)收賬款”科目和“事業(yè)收入”科目具有一定的關(guān)聯(lián)性，而在同一單位的政府財(cái)務(wù)報(bào)告明細(xì)表中，這兩個(gè)科目需要填列的明細(xì)往來(lái)單位信息卻不是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，給財(cái)務(wù)人員在確認(rèn)信息時(shí)帶來(lái)了一定的不便。

（三）編報(bào)指南發(fā)布與賬務(wù)處理時(shí)間上脫節(jié)

2019年、2020年政府財(cái)務(wù)報(bào)告操作指南于第二年的1月底發(fā)布，各編報(bào)單位收到該指南時(shí)，2019年、2020年的建賬工作早已完成，賬務(wù)也已經(jīng)處理完畢，甚至各項(xiàng)賬務(wù)調(diào)整都已完成，年度部門決算報(bào)告也已經(jīng)報(bào)出。要想順利準(zhǔn)確地編報(bào)政府財(cái)務(wù)報(bào)告，需要對(duì)賬務(wù)核算系統(tǒng)和內(nèi)部管理信息系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的期初設(shè)置，日常賬務(wù)處理的基礎(chǔ)工作也必須細(xì)致到位。此時(shí)木已成舟，賬務(wù)調(diào)整已不可能，預(yù)置基礎(chǔ)信息也不可行，加大了編報(bào)的難度，也降低了編報(bào)的準(zhǔn)確性。

三、優(yōu)化政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制的建議

（一）明確對(duì)賬的依據(jù)，提高編報(bào)的準(zhǔn)確性

基層單位的對(duì)賬工作通常是在年末至結(jié)賬前進(jìn)行，而提升會(huì)計(jì)核算確認(rèn)計(jì)量的準(zhǔn)確度，不是簡(jiǎn)單對(duì)賬就能解決，應(yīng)當(dāng)從源頭抓起，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的時(shí)候就應(yīng)該明確關(guān)系。

財(cái)務(wù)人員在接收信息、處理信息和輸出信息時(shí)沒有可尋求的標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)，報(bào)告的準(zhǔn)確性、一致性就無(wú)法保證。從這個(gè)視角看，財(cái)務(wù)人員作出職業(yè)判斷實(shí)際上是極少數(shù)情況，更多需要體現(xiàn)的是主管部門的管理意圖。這個(gè)過(guò)程一定要有可遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而且這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是可以預(yù)判的，而不是通過(guò)事后進(jìn)行追溯的。

政府財(cái)務(wù)報(bào)告的合并匯總單位至少應(yīng)當(dāng)對(duì)本行業(yè)或本部門的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理進(jìn)行一定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，引導(dǎo)各下屬單位識(shí)別業(yè)務(wù)、核對(duì)業(yè)務(wù)。收支之間怎么對(duì)賬、涉及稅金的問(wèn)題以什么統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去處理、應(yīng)收應(yīng)付的往來(lái)款之間怎么對(duì)賬、符合什么條件才能完全抵消，這些應(yīng)該由報(bào)告的匯總單位梳理出一套統(tǒng)一的可操作指南。

（二）統(tǒng)一往來(lái)單位信息，提前發(fā)布編報(bào)要求

為準(zhǔn)確及時(shí)填報(bào)政府財(cái)務(wù)報(bào)告各科目明細(xì)表，在各單位的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)或內(nèi)部管理信息系統(tǒng)中預(yù)設(shè)往來(lái)單位信息是目前較為可行的辦法。因此，政策制定部門應(yīng)盡早發(fā)布統(tǒng)一的往來(lái)單位信息，以供各單位在系統(tǒng)預(yù)置。

2019年、2020年的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制指南均發(fā)布較晚，導(dǎo)致各編報(bào)單位無(wú)法預(yù)置該信息，大大削弱了編報(bào)的準(zhǔn)確性。即便以后政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制時(shí)間仍然晚于決算報(bào)告，至少科目明細(xì)表的往來(lái)單位信息應(yīng)提前發(fā)布，最好是能在每年年初發(fā)布，明確增減變化等信息，以便各單位能在建賬時(shí)就預(yù)設(shè)好，并在當(dāng)年的賬務(wù)處理中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一貫徹執(zhí)行。

此外，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)指南也應(yīng)在當(dāng)年年底結(jié)賬前發(fā)布，以便各編報(bào)進(jìn)行年底對(duì)賬工作和相應(yīng)的賬務(wù)調(diào)整，以增強(qiáng)賬務(wù)處理的完整性、準(zhǔn)確性，提高報(bào)告的編報(bào)質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員編報(bào)的培訓(xùn)及交流

政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，不僅僅是簡(jiǎn)單地增加一套財(cái)務(wù)報(bào)告，而是對(duì)整個(gè)政府會(huì)計(jì)主體核算基礎(chǔ)和思想的改革。很多基層財(cái)務(wù)人員多年都圍繞在收付實(shí)現(xiàn)制和部門決算報(bào)告這兩根“指揮棒”下，對(duì)“雙基礎(chǔ)”記賬和按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告還較為不適應(yīng)。

針對(duì)此種變化，首先財(cái)務(wù)人員自身應(yīng)積極深入地學(xué)習(xí)政策、制度，帶著思考開展日常工作，并不斷在日常工作中優(yōu)化流程，為報(bào)告的編制提供更多好的思路。其次，由于政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度剛剛實(shí)施，各級(jí)主管部門應(yīng)建立有效的咨詢、答疑渠道，針對(duì)各類實(shí)際工作中的問(wèn)題，逐一追本溯源分析，逐一進(jìn)行規(guī)范，讓財(cái)務(wù)人員的疑問(wèn)能有效地傳導(dǎo)上去，形成較好的學(xué)習(xí)和思考氛圍。此外，主管部門應(yīng)每年開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告填報(bào)的專項(xiàng)培訓(xùn)，結(jié)合優(yōu)秀編報(bào)單位的經(jīng)驗(yàn)，專題講解核算規(guī)范化、會(huì)計(jì)核算如何與政府財(cái)務(wù)報(bào)告有效銜接等編報(bào)的難點(diǎn)。最后，有效建立各個(gè)編報(bào)單位的交流平臺(tái)，逐步提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，對(duì)于加快完善系統(tǒng)完備、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范、公平普惠、運(yùn)行有效的現(xiàn)代財(cái)政制度以及積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的基礎(chǔ)作用。各級(jí)政府部門應(yīng)加強(qiáng)組織，通力合作，統(tǒng)籌安排，切實(shí)做好編制工作。財(cái)務(wù)人員應(yīng)在日常工中不斷轉(zhuǎn)換思想，積極思考，準(zhǔn)確把握政策脈搏，及時(shí)、規(guī)范、準(zhǔn)確地做好編報(bào)工作。