袁坤

（云南泛正會(huì)計(jì)師事務(wù)所〔普通合伙〕，云南 普洱 665000）

一、引言

最初的政府投融資平臺(tái)源于20世紀(jì)80年代，但隨著我國城市化發(fā)展的持續(xù)深入，我國的政府投融資平臺(tái)得到了穩(wěn)定且快速的發(fā)展，并且自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，進(jìn)入了高速發(fā)展階段，并逐漸呈現(xiàn)向下擴(kuò)展的趨勢。但飛速發(fā)展的背后出現(xiàn)了資金運(yùn)作不規(guī)范、規(guī)模增長速度較快、職責(zé)不明確、制度方法未統(tǒng)一等一系列問題，并且政府方面為了滿足投融資需求，在會(huì)計(jì)科目的選擇和使用上也存在較為明顯的不合理現(xiàn)象。所以，對政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理展開詳細(xì)分析和規(guī)范對于投融資平臺(tái)的發(fā)展而言非常重要。

二、政府投融資平臺(tái)的含義及特點(diǎn)

（一）政府投融資平臺(tái)的含義

政府投融資平臺(tái)就是各級地方政府成立的以投資和融資為主營業(yè)務(wù)的公司，一般包括城市建設(shè)投資、交通建設(shè)投資、城建資產(chǎn)公司以及城建開發(fā)業(yè)務(wù)，其經(jīng)營收入、財(cái)務(wù)資金以及公共設(shè)施收費(fèi)等都可作為還款的來源。目前，針對政府投融資平臺(tái)，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的概念，所以文章分別從廣義和狹義兩個(gè)角度闡述。從廣義層面而言，其是由地方政府組建的不同類型的投融資公司，如交建投資公司、城建投資公司等；從狹義層面而言，則是各級地方政府出資設(shè)立的，以股權(quán)、土地、債券以及規(guī)費(fèi)返還資產(chǎn)為主構(gòu)建的一個(gè)資產(chǎn)及現(xiàn)金流都能夠達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)。這些企業(yè)一般都由政府控制，形式大多數(shù)以城市建設(shè)投資類、交通運(yùn)輸類投資公司為主。

（二）政府投融資平臺(tái)的主要特點(diǎn)

政府投融資平臺(tái)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，具有一定的職能特殊性。因?yàn)橐话愕恼度谫Y平臺(tái)都是由地方政府為主導(dǎo)構(gòu)建的，其采取的運(yùn)作方式是以籌集到的資金來維持運(yùn)營，同時(shí)將資金合理地投入城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中。由此可知，該平臺(tái)是具有顯著非營利性的平臺(tái)，正是因?yàn)檫@一特征，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算也應(yīng)該存在一定的區(qū)別。

第二，政府投融資平臺(tái)的融資方式較為復(fù)雜，所以具備多元化特點(diǎn)。政府投融資平臺(tái)既包括銀行貸款、城投債和中期票據(jù)，也包括信托融資、股權(quán)融資等模式，其融資的復(fù)雜性在一定程度上表明了會(huì)計(jì)核算的復(fù)雜性。

第三，政策性金融特點(diǎn)。雖然政府投融資活動(dòng)隸屬于公共財(cái)政管轄的范圍，但卻具有政策性金融特點(diǎn)，所以在開展貸款、債券以及發(fā)行票據(jù)的過程中要嚴(yán)格遵循信用準(zhǔn)則。政府投融資平臺(tái)的以上特點(diǎn)決定了公司的財(cái)務(wù)管理及核算要能夠滿足其特殊性、復(fù)雜性及政策性金融等，因此對財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算提出了一定的要求。

第四，政府投融資平臺(tái)公司的目標(biāo)是政府任務(wù)驅(qū)動(dòng)，而非公司戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)。從本質(zhì)上來講，政府投融資平臺(tái)公司的主要任務(wù)是執(zhí)行政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策，助力政府有序推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承擔(dān)著為地方政府籌集建設(shè)資金的重任和項(xiàng)目建設(shè)的任務(wù)。

三、政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)有待提升

實(shí)際上，大部分政府投融資平臺(tái)都是由國有企業(yè)演變而來的，也有部分是政府部門機(jī)構(gòu)通過撥入財(cái)政資金或者土地、股權(quán)等方式成立的。公司內(nèi)部的所有財(cái)務(wù)人員都是原國有企業(yè)的財(cái)務(wù)人員或者公開面向社會(huì)招聘而來的，所以，在工作態(tài)度和工作素養(yǎng)上存在較大的差距，無法杜絕企業(yè)核算業(yè)務(wù)不規(guī)范等現(xiàn)象。例如，長期借款、長期股權(quán)投資等科目的設(shè)置不合理；公司長期投資與實(shí)收資本不相符；銀行詢證結(jié)果與賬面余額不符；關(guān)聯(lián)方之間資金往來存在嚴(yán)重的多頭掛賬現(xiàn)象，加上平臺(tái)公司在管理過程中還存在單據(jù)傳遞不及時(shí)、制度落實(shí)不到位、尚未定期核對往來賬等一系列問題，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)方之間往來賬余額核對不相符、合并報(bào)表的內(nèi)部交易和內(nèi)部往來不能完全抵消等等［1］。除此之外，在針對金融負(fù)債和金融資產(chǎn)進(jìn)行賬務(wù)處理的過程中，公司沒有嚴(yán)格遵循《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——金融工具的確認(rèn)和計(jì)量》的相關(guān)要求，導(dǎo)致公司所有的投資都直接計(jì)入長期股權(quán)投資當(dāng)中，以成本法核算。總之，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)差異導(dǎo)致會(huì)計(jì)核算水平不同，難以確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，影響著公司整體的財(cái)務(wù)管理效率。

（二）內(nèi)部審計(jì)制度不健全、執(zhí)行不到位

政府投融資平臺(tái)公司投資興建的項(xiàng)目基本上都是國家審計(jì)部門的重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容，但由于平臺(tái)公司在建設(shè)期間，思想上過于依賴國家審計(jì)，因此其對基本建設(shè)過程中的內(nèi)部審計(jì)工作并不重視，甚至有些政府投融資平臺(tái)公司還將內(nèi)部審計(jì)部門直接納入財(cái)務(wù)管理部門中，導(dǎo)致其缺乏科學(xué)合理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制與約束機(jī)制，難以對上級的受托管理責(zé)任進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督與評價(jià)，易出現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)執(zhí)行不力，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正錯(cuò)誤，從而影響企業(yè)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和可靠性，使管理決策層作出錯(cuò)誤的財(cái)務(wù)決策，出現(xiàn)管理漏洞，不利于保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，也不利于加強(qiáng)單位內(nèi)部管理控制，嚴(yán)重阻礙投融資平臺(tái)公司的發(fā)展。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控不足

政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，經(jīng)營過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。土地是政府投融資平臺(tái)公司存貨結(jié)構(gòu)的核心要素，平臺(tái)的土地在出售過程中受政策因素或者是其他因素影響，而導(dǎo)致公司資產(chǎn)的流動(dòng)性大幅降低，公司的營收降低，現(xiàn)金流量減少，進(jìn)而導(dǎo)致公司整體的償債能力降低。目前，公益性業(yè)務(wù)在平臺(tái)公司業(yè)務(wù)構(gòu)成中占據(jù)較大比重，導(dǎo)致其對地方政府有較強(qiáng)的依賴性，缺少獲取高額利潤的基礎(chǔ)，整體盈利能力較差，且難以在短時(shí)間內(nèi)顯著改善。

第二，籌資過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是目前部分投融資平臺(tái)有較大的資金需求，但又面臨著融資渠道單一化問題，一般通過銀行貸款或者是政府財(cái)政補(bǔ)貼獲取融資資金。二是現(xiàn)階段我國銀行的貸款重心更偏向于對省市級地方政府投融資平臺(tái)借貸，縣區(qū)級的政府融資平臺(tái)普遍存在融資難問題。

第三，投資過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。主要是指企業(yè)在投資過程中受各種不確定因素的影響，其實(shí)際獲得的財(cái)務(wù)成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期效果，從而使企業(yè)遭受一定的損失。政府投融資平臺(tái)管理的資產(chǎn)規(guī)模相對較大，且部分項(xiàng)目的投資建設(shè)周期長，實(shí)際獲得的項(xiàng)目營收不一定夠企業(yè)償還貸款。針對上述問題，部分政府投融資平臺(tái)會(huì)通過土地質(zhì)押、項(xiàng)目回購、第三方擔(dān)保等方式實(shí)現(xiàn)信譽(yù)增值［2］。

第四，回收資金時(shí)面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體來講，平臺(tái)公司主要面臨三方面的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，即企業(yè)現(xiàn)金流不充足、現(xiàn)金流出現(xiàn)斷流現(xiàn)象以及現(xiàn)金流閑置。從本質(zhì)上來講，平臺(tái)公司面臨較大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的根本原因在于在經(jīng)營、投資和還款環(huán)節(jié)的支出過大，但回款卻相對滯后，難以及時(shí)回收應(yīng)收賬款。

總而言之，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型的不同，給平臺(tái)公司發(fā)展帶來的影響也有著較大的差異，但彼此之間存在較大的關(guān)聯(lián)性，例如，當(dāng)政府投融資平臺(tái)面臨資產(chǎn)變現(xiàn)難度大、盈利能力較弱等類型的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)對平臺(tái)的融資造成一定的影響，導(dǎo)致企業(yè)面臨更大的籌資風(fēng)險(xiǎn)。

平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能力較差，具體體現(xiàn)在過分利用政府信用，導(dǎo)致后續(xù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，很多地方政府因過于重視自身利益，為了在短期內(nèi)取得較好的政績，而人為利用政府擔(dān)保提升信用等級，以此實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大融資規(guī)模的目標(biāo)，導(dǎo)致后期留下了較多到期且無力償還的債務(wù)，致使債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加劇。過于依賴信貸滾動(dòng)維持運(yùn)營必然會(huì)帶來雪球效應(yīng)，引發(fā)償付風(fēng)險(xiǎn)。

（四）投融資部門職能不明確，不能提供合理的決策依據(jù)

政府投融資平臺(tái)為了更好地與銀行及非銀行等金融機(jī)構(gòu)溝通及合作，專門設(shè)置了投融資科室負(fù)責(zé)融資合同、融資事宜、融資臺(tái)賬等工作，并按照合同規(guī)定作出詳細(xì)的還款計(jì)劃。雖然目前投融資部門的職能就是為與其他金融機(jī)構(gòu)建立合作，但卻并沒有對金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)、借款利息以及貼現(xiàn)息等費(fèi)用展開綜合分析和成本計(jì)算，以此為依據(jù)制定的投融資方案并不合理。

四、加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理的建議

（一）制定合理的用人計(jì)劃，提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)

政府投融資平臺(tái)的人力資源管理部門在經(jīng)營發(fā)展的過程中要根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的招聘計(jì)劃，篩選出專業(yè)的人員承擔(dān)財(cái)務(wù)管理工作。政府投融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)管理人員要具備良好的職業(yè)道德，因?yàn)橥度谫Y平臺(tái)每天涉及的資金收付金額較大，所以在招聘時(shí)必須設(shè)置一定的門檻，遵守“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡幕驹瓌t［3］。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，國家會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也在不斷地更新和完善，財(cái)務(wù)管理人員也面臨著較大的挑戰(zhàn)，不僅要掌握較高水平的專業(yè)技能，還要具備過硬的財(cái)務(wù)技能，因此為了最大限度地提升財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的綜合素質(zhì)，必須對公司的基層財(cái)務(wù)人員定期開展專業(yè)的培訓(xùn)活動(dòng)，充實(shí)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)知識(shí)，使其能夠勝任本職工作。

（二）完善政府投融資平臺(tái)公司的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度

政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)該在依賴國家審計(jì)功能的同時(shí)，關(guān)注單位內(nèi)部審計(jì)工作。政府投融資平臺(tái)公司要在公司內(nèi)部設(shè)置一個(gè)具有獨(dú)立性的內(nèi)部審計(jì)部門，并結(jié)合企業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，完善內(nèi)部控制制度。

首先，公司高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極參與內(nèi)部審計(jì)制度的制定，為制度的建立和完善提供必要的資源，了解制度的內(nèi)容，這樣高層領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作時(shí)就不會(huì)出現(xiàn)簡單且重復(fù)管理的現(xiàn)象，從而可以充分發(fā)揮出內(nèi)部審計(jì)真正的價(jià)值和作用；其次，為了使內(nèi)部審計(jì)制度具有的一般性可以與投融資平臺(tái)公司的內(nèi)部審計(jì)性質(zhì)保持一致，并體現(xiàn)出內(nèi)部審計(jì)工作的共性，可以對審計(jì)工作的獨(dú)立性、人員素質(zhì)、工作流程等作出明確規(guī)定；最后，確保內(nèi)部審計(jì)制度具備先進(jìn)性的同時(shí)也要保證其可行性，不僅要充分吸收國內(nèi)外內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展成果與經(jīng)驗(yàn)，還要在原有內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上保證其可行性。總之，通過完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)審在財(cái)務(wù)管理中的作用，加大對企業(yè)會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理的監(jiān)管力度，將財(cái)務(wù)活動(dòng)與實(shí)際有機(jī)結(jié)合，反映到企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)中，能夠健全與規(guī)范企業(yè)的財(cái)務(wù)管理流程，增強(qiáng)企業(yè)的競爭實(shí)力，助力其獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）加強(qiáng)投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

為了最大限度規(guī)避投融資平臺(tái)過分利用政府信用而引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須以政企分開、經(jīng)營與監(jiān)管相互制衡的基本原則為基礎(chǔ)，形成決策、管理與監(jiān)督三位一體的治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)營模式［4］，杜絕因重視自身利益而盲目擴(kuò)大融資規(guī)模的行為。此外，政府投融資平臺(tái)還要設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制及內(nèi)部審計(jì)部門，形成以監(jiān)事會(huì)為核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和以風(fēng)控部門為支撐的監(jiān)督機(jī)制，避免存在到期無力償還的債務(wù)，有效規(guī)避違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，還要建立完善的信用評價(jià)機(jī)制，以綜合、客觀的評價(jià)來確定地方政府投融資平臺(tái)企業(yè)的實(shí)際情況，從而為企業(yè)提供有用的信息，實(shí)現(xiàn)控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

（四）明確投融資部門的職能，加強(qiáng)投融資管理

政府投融資平臺(tái)公司的投融資部門須在工作期間積極收集、分析和應(yīng)用與之相關(guān)的法律法規(guī)與其他金融信息，并基于這些信息制定合適的投融資方案，在降低融資成本的同時(shí)，提高資金的使用效率。因此，必須根據(jù)平臺(tái)公司的實(shí)際情況，明確投融資部門的職能，加強(qiáng)投融資管理。首先，投融資部門要以公司的發(fā)展需求為核心，預(yù)測公司的短期、長期資金需求，制定合理的融資計(jì)劃；其次，以公司的年度計(jì)劃為基礎(chǔ)，尋找合適的投融資項(xiàng)目，并對融資成本、投資收益率、投資風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行預(yù)測和評估，為公司的決策提供依據(jù)；最后，投融資部門還要選擇一個(gè)合理的融資方式和融資渠道，并展開貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查等多項(xiàng)工作，降低融資風(fēng)險(xiǎn)［5］。另外，公司要與銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)建立良好的合作關(guān)系，拓寬金融市場，建立起多元化的融資渠道。采用定崗定編方式確定融資部門的部長、副部長和從業(yè)人員，將員工的潛力充分挖掘出來，充分激發(fā)員工的積極性。

五、結(jié)語

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，政府投融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)管理仍存在諸多不足，在一定程度上影響著公司的平穩(wěn)有序發(fā)展。因此，為了提高政府投融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，應(yīng)該從制定合理的用人計(jì)劃、提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)、完善政府投融資平臺(tái)公司的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度、加強(qiáng)投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)管理等方面入手，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，為平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展筑牢基石。