符珊

（北京市朝陽區(qū)職工大學(xué)，北京 100013）

一、引言

高校全面預(yù)算管理是集戰(zhàn)略性、全面性、機制性于一體的，高校在一定時期對資金及資源進(jìn)行合理規(guī)劃的管理活動。高校不以營利為目的，實施全面預(yù)算管理旨在實現(xiàn)高校長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)，在對以往年度預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，出具本年度的預(yù)算報告，規(guī)范使用預(yù)算資金，合理分配高校資源，健全全面預(yù)算管理體系，提高高校核心競爭力。在新會計準(zhǔn)則背景下，高校實施全面預(yù)算管理，有利于改進(jìn)高校會計核算的不足，改善高校全面預(yù)算管理現(xiàn)狀，增強高校財務(wù)管理工作能力，推動全面預(yù)算精細(xì)化管理，對高校日后的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展具有長遠(yuǎn)意義。

二、全面預(yù)算管理概述

（一）全面預(yù)算管理的含義

全面預(yù)算管理是以單位內(nèi)部的經(jīng)營管理活動為對象，從戰(zhàn)略角度出發(fā)，預(yù)測單位資金使用方向，并編制預(yù)算方案，對單位所使用的費用進(jìn)行收支安排，然后出具相應(yīng)的預(yù)算報表，以充分反映單位在一定期間內(nèi)的經(jīng)營成果和財務(wù)狀況。

（二）高校全面預(yù)算管理的特點

1.戰(zhàn)略性

高校通常會制定長期的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，為高校整體運轉(zhuǎn)提供方向，促使高校內(nèi)部資源能夠被合理運用、合理安排。之所以認(rèn)為全面預(yù)算管理具有戰(zhàn)略性，是因為全面預(yù)算管理也是對高校內(nèi)部資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使資源充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，對高校優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)起到積極影響。因此，高校的全面預(yù)算管理是以發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，按照戰(zhàn)略要求開展工作，為達(dá)成高校戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.機制性

在目前的高校管理中，全面預(yù)算管理與高校運行發(fā)展的環(huán)境息息相關(guān)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、市場環(huán)境等的變化都會使全面預(yù)算管理重點發(fā)生改變。為減少外部因素改變所帶來的風(fēng)險，高校在編制全面預(yù)算管理方案時，必須考慮外部環(huán)境帶來的影響，將預(yù)算與市場機制、競爭機制、風(fēng)險機制相結(jié)合，增強預(yù)算管理的靈活性和適應(yīng)性。由此可見，高校的全面預(yù)算管理具有機制性，各層級、各部門責(zé)權(quán)對等，職權(quán)明晰，是高校有力的管理手段。

3.全面性

全面預(yù)算管理的全面性主要有兩個方面，其一是高校內(nèi)業(yè)務(wù)開展的管理者和相關(guān)人員都有必要參與到全面預(yù)算管理工作中，將預(yù)算總目標(biāo)細(xì)化至個人，凝聚員工向心力的同時規(guī)范全面預(yù)算管理的過程，優(yōu)化資源配置。其二是在全面預(yù)算管理過程中，預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核和監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺一不可，傳統(tǒng)的預(yù)算管理更注重預(yù)算指標(biāo)的完成，而全面預(yù)算管理則綜合考慮業(yè)務(wù)的前中后期管理，對各類資源都進(jìn)行全方位、全過程的管理。

（三）高校全面預(yù)算管理的必要性

1.符合當(dāng)下高校發(fā)展需求

科學(xué)高效的全面預(yù)算管理能促進(jìn)高校合理配置現(xiàn)有資源，對績效進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范管理，是推動學(xué)校預(yù)算資金發(fā)揮更多價值的重要保障。同時，政府財政撥款與高校的辦學(xué)質(zhì)量、教學(xué)特點等息息相關(guān)，由于各高校產(chǎn)學(xué)研水平參差不齊，得到的撥款也有一定差距，財務(wù)管理與這些問題關(guān)系密切。因此，實行全面預(yù)算管理也是適應(yīng)高校自身發(fā)展的需求。

2.實現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化管理

一所高校財務(wù)工作質(zhì)量的優(yōu)劣，直接體現(xiàn)在財務(wù)預(yù)算管理上。目前，部分高校對于預(yù)算采取的都是粗放型管理，因此出現(xiàn)了預(yù)算資金分配不合理、資金使用率低、資金效益不高等現(xiàn)象，并且在預(yù)算資金運行過程中容易滋生腐敗行為。為避免以上情況再度發(fā)生，高校應(yīng)實施全面預(yù)算管理，對預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化管理，切實革除高校預(yù)算管理弊端［1］。

3.提升高校核心競爭力

新政府會計制度的貫徹落實，對高校全面預(yù)算管理提出了諸多要求，如建立健全全面預(yù)算管理體系、利用現(xiàn)代化信息技術(shù)提高全面預(yù)算管理能力、提高績效考核科學(xué)化管理水平、加強對全面預(yù)算管理的監(jiān)督等，這些都是高校提升自身競爭力的重要手段。雖然各高校在預(yù)算管理方面取得了一定的成效，但并未實現(xiàn)全面預(yù)算管理。因此，高校實施全面預(yù)算管理是提升高校核心競爭力的強有力舉措。

三、高效實施全面預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制工作不夠成熟

部分高校預(yù)算編制方法較為落后，在編制下年度預(yù)算時多以本年度預(yù)決算報告為基礎(chǔ)，結(jié)合本年度可預(yù)見的業(yè)務(wù)分析預(yù)決算數(shù)據(jù)變化。該方法造成的直接后果是基數(shù)小的預(yù)算少，基數(shù)大的預(yù)算多，導(dǎo)致預(yù)算資金的分配缺乏科學(xué)性，預(yù)算編制方案的適用性不高。此外，預(yù)算編制參與度不高也是高校的常見問題，大部分高校內(nèi)部認(rèn)為預(yù)算編制僅僅是財務(wù)部的事情，其他部門不參與也可完成，因此各部門提交的預(yù)算數(shù)據(jù)不完整，導(dǎo)致財務(wù)部門難以開展預(yù)算編制工作，所編制的預(yù)算方案缺乏全面性和完整性。還有一些高校預(yù)算編制不及時，年末開始編制，到次年4月左右才編制完成，延緩了預(yù)算執(zhí)行時間，造成預(yù)算進(jìn)度不合理，被領(lǐng)導(dǎo)約談受到批評。

（二）預(yù)算管理與戰(zhàn)略導(dǎo)向相脫節(jié)

全面預(yù)算管理是實現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)的重要保證，戰(zhàn)略導(dǎo)向是指引高校未來發(fā)展方向的強力支撐。每個高校都會設(shè)定與自身發(fā)展需求相適應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，再制定相應(yīng)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定高校本年度預(yù)算管理工作計劃［2］。然而一些高校的預(yù)算編制和執(zhí)行與戰(zhàn)略導(dǎo)向脫節(jié)，這些高校在設(shè)定戰(zhàn)略目標(biāo)及規(guī)劃后，不清楚戰(zhàn)略導(dǎo)向在全面預(yù)算管理中應(yīng)發(fā)揮何種效應(yīng)，如何在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上實施全面預(yù)算管理工作，僅注重短期目標(biāo)，致使高校的年度預(yù)算管理計劃缺乏長遠(yuǎn)考慮，偏離長期戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略導(dǎo)向流于表面，難以落實以戰(zhàn)略導(dǎo)向為基礎(chǔ)的全面預(yù)算管理方案，削減戰(zhàn)略導(dǎo)向的引領(lǐng)作用，延緩戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）績效考評機制需完善

績效考評機制是全面預(yù)算管理體系健全的重要保障，高校應(yīng)格外注重績效考評在全面預(yù)算管理中的作用。部分高校的預(yù)算績效考評管理沒有設(shè)立獨立的管理機構(gòu)，績效考評人員綜合素養(yǎng)不高，高質(zhì)量績效考評人才占比較低。部分高校缺乏對現(xiàn)有績效考評人員的培訓(xùn)教育，人員不能及時掌握有關(guān)績效考評的最新政策，多數(shù)考核人員難以將績效考評專業(yè)知識與高校發(fā)展實際相結(jié)合。同時，績效考評機制現(xiàn)有考核指標(biāo)過少且指標(biāo)質(zhì)量不高，與高校預(yù)算項目關(guān)聯(lián)性不足，并不能充分反映高校預(yù)算績效的實際情況，考核指標(biāo)質(zhì)量需要進(jìn)一步提升。另外，部分高校并未出具項目績效評價報告，無法充分反映績效考評過程優(yōu)缺點，亦無法反映全面預(yù)算管理效力［3］。

（四）未充分利用信息化手段

目前，多數(shù)高校已開始利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，使用信息系統(tǒng)處理財務(wù)工作，但是對全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)的使用還不到位。在編制預(yù)算方案的過程中，一些高校僅通過Excel電子表格對預(yù)算管理信息及數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總搜集，以人工檢索的方式對這些信息及數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，不僅導(dǎo)致財務(wù)人員的時間成本增加，還會因為人工操作失誤而出現(xiàn)預(yù)算信息及數(shù)據(jù)的錯誤，降低了預(yù)算編制方案的適用性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，也并未利用信息技術(shù)建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，導(dǎo)致高校不能準(zhǔn)確識別和評估風(fēng)險，給高校造成損失。在績效考核過程中，部分高校同樣以人工的方式開展績效考核工作，甚至需要人工計算考核指標(biāo)數(shù)據(jù)，工作量大且主觀性強，弱化了績效考核的效用。

（五）預(yù)算監(jiān)管力度有待加大

每年度的全面預(yù)算管理工作歷時周期較長，要做好預(yù)算管理中的各項活動，制定好各項預(yù)算制度，規(guī)范預(yù)算管理各個程序，就須加強對全面預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管。有些高校對預(yù)算項目的申報監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致學(xué)校立項依據(jù)不充分，項目不符合市區(qū)方針政策及高校的發(fā)展方向，項目預(yù)算不合理。部分高校監(jiān)管部門對預(yù)算編制文本規(guī)范及預(yù)算支出審批的監(jiān)管較為隨意，使得高校人員沒有認(rèn)識到全面預(yù)算管理工作的重要性。此外，監(jiān)管手段不完善，導(dǎo)致高校預(yù)算執(zhí)行不合理、執(zhí)行程序不合規(guī)等問題，給高校帶來不必要的損失。

四、優(yōu)化全面預(yù)算管理現(xiàn)狀的措施

（一）強化預(yù)算編制基礎(chǔ)工作

為完善全面預(yù)算管理體系，高校須從以下幾方面改進(jìn)：第一，以更科學(xué)的零基預(yù)算法為主，再結(jié)合“基數(shù)+增長”的方式進(jìn)行預(yù)算編制，增強預(yù)決算數(shù)據(jù)的科學(xué)性和系統(tǒng)性，使預(yù)算資金分配更加科學(xué)合理；第二，定期宣傳全面預(yù)算管理知識，高校領(lǐng)導(dǎo)者須積極參與全面預(yù)算管理編制工作，為各部門學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理知識作出表率，進(jìn)而提高高校對預(yù)算編制的理解和認(rèn)識，使各部門形成聯(lián)動，共同參與預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的完整性和全面性；第三，及時編制預(yù)算，部分高校可將預(yù)算編制的時間提前，例如，有些高校將預(yù)算時間提前至9月，次年1月便可完成編制，既不影響預(yù)算執(zhí)行，也合理規(guī)劃了預(yù)算進(jìn)度，推進(jìn)按時完成預(yù)算管理目標(biāo)。

（二）基于戰(zhàn)略導(dǎo)向完善預(yù)算管理

高校須將全面預(yù)算管理與戰(zhàn)略導(dǎo)向相結(jié)合，制定以戰(zhàn)略導(dǎo)向為基礎(chǔ)的全面預(yù)算管理戰(zhàn)略。第一，高校須在戰(zhàn)略導(dǎo)向的引導(dǎo)下，制定詳細(xì)的本年度預(yù)算管理計劃，對所有經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面考慮；第二，將高校教職工個人發(fā)展方向與戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，強化戰(zhàn)略目標(biāo)在預(yù)算管理中的應(yīng)用，提高教職工對戰(zhàn)略目標(biāo)的認(rèn)識和理解，促使教職工積極參與戰(zhàn)略規(guī)劃，防止其形式化，推動戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)；第三，高校還須強化戰(zhàn)略導(dǎo)向在全面預(yù)算管理工作中的引領(lǐng)作用，充分解讀戰(zhàn)略導(dǎo)向在預(yù)算管理工作中的重要地位，貫徹落實戰(zhàn)略導(dǎo)向下的全面預(yù)算管理工作。將高校預(yù)算編制與戰(zhàn)略目標(biāo)及長期戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的具體情況，對年度預(yù)算管理計劃進(jìn)行預(yù)調(diào)整，提高預(yù)算配置效率，推動戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）健全績效考評機制

部分高校應(yīng)將完善績效考評機制視為高校提升核心競爭力的重點任務(wù)。首先，高校須成立獨立的預(yù)算績效考評機構(gòu)，以財務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各部門負(fù)責(zé)人協(xié)助，共同開展績效考評工作，保證其公平性與適用性。還須重新修訂高質(zhì)量人才引進(jìn)制度，提高高質(zhì)量預(yù)算管理人才在高校儲備人才中的比例，提升績效考評隊伍整體素養(yǎng)。其次，加強對績效考評人員的培訓(xùn)及繼續(xù)教育，定期邀請專家開展績效考核的知識講座，促使人員及時準(zhǔn)確了解有關(guān)績效考評的最新政策，促進(jìn)績效考核理論知識與實際現(xiàn)狀相聯(lián)系。最后，增加績效考核指標(biāo)，根據(jù)高?？己藰?biāo)準(zhǔn)完善指標(biāo)，促使指標(biāo)的考核程度更為精細(xì)、考核內(nèi)容更為具體、考核方式也更具現(xiàn)代化，可以切實增強與高校預(yù)算項目的關(guān)聯(lián)性。除此之外，高校還須出具項目績效評價報告，切實反映績效考評工作的不足，進(jìn)而推動績效考評機制的建立健全。

（四）充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)

如今是數(shù)字化、電子化、智能化時代，信息技術(shù)可以為高校節(jié)省大量的時間成本，提升工作效率。各高校須將信息技術(shù)充分應(yīng)用于全面預(yù)算管理工作，建立全面預(yù)算管理系統(tǒng)，如ERP信息系統(tǒng)，增強預(yù)算管理的系統(tǒng)性和科學(xué)性。高校各部門可將預(yù)算編制信息及數(shù)據(jù)直接登記在預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)，發(fā)送至財務(wù)部門，由財務(wù)人員進(jìn)一步審核，并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘以往年度的預(yù)算編制方案，結(jié)合本年度實際情況進(jìn)行編制。高校還須在預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)建立風(fēng)險預(yù)警模塊，設(shè)立各部門的預(yù)算超標(biāo)值，當(dāng)某個部門預(yù)算使用超過該值時，系統(tǒng)自動發(fā)出提醒信號，高校相關(guān)負(fù)責(zé)人根據(jù)系統(tǒng)提醒識別和評估風(fēng)險，進(jìn)而控制或分散預(yù)算風(fēng)險。另外，高校預(yù)算績效考核指標(biāo)的計算也可由系統(tǒng)自行完成，在系統(tǒng)內(nèi)輸入指標(biāo)計算方法后得出結(jié)果，并將結(jié)果發(fā)送至考核評價人進(jìn)行評價打分，進(jìn)一步增強績效考核的準(zhǔn)確性。

（五）加大對預(yù)算管理過程的監(jiān)管力度

嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系是高校提高全面預(yù)算管理工作效率的重要保障。一方面，高校須加大對預(yù)算項目的申報監(jiān)管力度，在申請項目之前，一定要對項目的必要性、可行性、項目內(nèi)容、規(guī)模、資金要求等進(jìn)行全面的調(diào)研和論證，尤其是立項依據(jù)要充分，須全面完整地反映高校發(fā)展方向，這樣可以縮短項目審批周期。另一方面，高校須注意預(yù)算編制的文本要規(guī)范，方法要科學(xué)，要嚴(yán)肅對待預(yù)算管理工作。還要注意嚴(yán)格把握預(yù)算支出的審批力度，結(jié)合實際情況仔細(xì)斟酌后作出審批，避免審批的隨意性。此外，還要利用信息化技術(shù)手段，對預(yù)算執(zhí)行的過程實施動態(tài)監(jiān)控，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算執(zhí)行程序，按預(yù)算批復(fù)的額度和開展范圍執(zhí)行預(yù)算，避免出現(xiàn)重大預(yù)算執(zhí)行差異。同時，以信息化技術(shù)為基礎(chǔ)的監(jiān)管手段，還能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的不足，并及時反饋，促進(jìn)全面預(yù)算管理工作的有效落實。

五、結(jié)語

高校實施全面預(yù)算管理既響應(yīng)了國家政策，又順應(yīng)了時代潮流，還是提升高校核心競爭力的必由之路，因此，高校健全全面預(yù)算管理體系至關(guān)重要。在高校不斷探索完善全面預(yù)算管理的過程中，也出現(xiàn)了一些問題，如預(yù)算編制工作不夠成熟、績效考評機制尚待完善、預(yù)算管理與戰(zhàn)略導(dǎo)向聯(lián)系不足、預(yù)算監(jiān)管力度有待加大等，高校須正視以上問題。積極探討解決上述問題的措施及方法，切實提高全面預(yù)算管理能力，提升全面預(yù)算管理水平，促進(jìn)全面預(yù)算管理體系的建立健全，進(jìn)一步推動高校在“十四五”規(guī)劃下穩(wěn)健前進(jìn)。