章海明

（南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210000）

行政裁決是社會(huì)矛盾糾紛化解的機(jī)制之一，我國(guó)行政裁決制度日漸顯示出滯后性，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地完善行政裁決制度。

一、我國(guó)行政裁決制度的變遷

自1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施，我國(guó)行政訴訟法治化由此蓬勃發(fā)展，行政裁決的相關(guān)法律法規(guī)也隨之增長(zhǎng)。比如《草原法》第十六條，《土地管理法》第十六條規(guī)定等。這一時(shí)期關(guān)于行政裁決制度的法律數(shù)量較多，但是到了20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)在立法上逐漸取消了相當(dāng)一部分有關(guān)行政裁決的法律制度。例如2000年《專(zhuān)利法》將行政機(jī)關(guān)處理專(zhuān)利侵權(quán)糾紛時(shí)對(duì)賠償問(wèn)題的處理修改為調(diào)解。2000年《大氣污染防治法》第六十二條，因大氣污染危害的賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的糾紛修改為由環(huán)保部門(mén)調(diào)解處理。2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所廢止。

目前來(lái)看，我國(guó)行政裁決很多相關(guān)法條已經(jīng)被刪除，行政裁決的適用范圍已經(jīng)大為縮小，更多存在于自然資源確權(quán)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)確認(rèn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等問(wèn)題復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的領(lǐng)域。解決這些糾紛通常要求具有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)處理這些事項(xiàng)往往比法院更專(zhuān)業(yè)和高效。

二、我國(guó)行政裁決制度的價(jià)值

我國(guó)在行政裁決上的前后立法變化，也引起了學(xué)界思考與討論。有學(xué)者認(rèn)為行政裁決應(yīng)逐漸取消：首先，行政裁決制度與傳統(tǒng)的三權(quán)分立模式不相容；其次，行政裁決并未取得明顯的法律實(shí)效。行政裁決作出后，當(dāng)事人往往不服又向法院提起訴訟。案件來(lái)來(lái)回回得不到解決，增加了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)；最后，行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛容易給人以暗箱操作的印象，不易為當(dāng)事人所接受。［1］本文認(rèn)為行政裁決仍然具有其現(xiàn)實(shí)和理論價(jià)值，理由如下。

（一）糾紛解決高效

行政機(jī)關(guān)在管理的事項(xiàng)內(nèi)，具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)、人員和設(shè)備，對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性要求更多的糾紛，相比較法院能更準(zhǔn)確、高效的處理糾紛。［2］比如在環(huán)境侵權(quán)糾紛領(lǐng)域，環(huán)境侵權(quán)中涉及各種環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土壤監(jiān)測(cè)分析等報(bào)告，這些都需要具有生態(tài)環(huán)境知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人員才能判斷的案件，法院自身無(wú)法高效完成，法院需要拿到環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或環(huán)保部門(mén)出具的相關(guān)證明才能根據(jù)侵權(quán)法等相關(guān)法律作出判決，并且法院辦案的程序更加繁瑣。如果由環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)處理這種糾紛，那么就可以大大簡(jiǎn)化委托鑒定等手續(xù)的時(shí)間。

（二）裁決成本低廉

法院處理民事?tīng)?zhēng)議，其程序要求繁瑣。當(dāng)案件標(biāo)的較小的時(shí)候，當(dāng)事人因?yàn)樾枰新蓭?、收集證據(jù)、承擔(dān)訴訟費(fèi)等原因往往不愿訴諸法院。當(dāng)事人可以選擇由行政機(jī)關(guān)裁決，節(jié)省解決糾紛的費(fèi)用，減少權(quán)利救濟(jì)成本。

（三）拓寬糾紛解決渠道

中國(guó)目前處于高速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜。許多更復(fù)雜、更專(zhuān)業(yè)的案件如不斷涌現(xiàn)，法院如何處理如此繁雜的案件？行政裁決應(yīng)該作為司法裁判的有益補(bǔ)充，解決部分問(wèn)題，減輕司法裁判負(fù)擔(dān)，拓寬民事糾紛的解決的渠道，這是目前有效化解矛盾糾紛，完善社會(huì)治理行之有效的方式。

三、我國(guó)行政裁決制度存在的問(wèn)題

（一）行政機(jī)關(guān)訴訟增加

自我國(guó)《行政訴訟法》頒布以來(lái)，行政訴訟案件增長(zhǎng)得比較多。經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)處理的民事糾紛也越來(lái)越龐雜，一個(gè)接一個(gè)的訴訟也使得行政機(jī)關(guān)的工作量大增，這也是目前行政訴訟案件中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人極少出庭的原因之一。行政機(jī)關(guān)在面對(duì)被訴的困境時(shí)，往往導(dǎo)致行政效率低下。

（二）立法缺乏可操作性

行政裁決的立法有很多僅僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的裁決權(quán)，而對(duì)具體的辦案主體、程序、執(zhí)行，乃至于救濟(jì)都沒(méi)有具體的規(guī)定。導(dǎo)致行政裁決制度很多規(guī)定都只存在于紙面上，可操作性較弱。法律規(guī)定的效果不明顯，其被取消也是早晚的事。行政裁決制度的設(shè)定，在實(shí)體和程序上都很不完善。程序上缺少辦案步驟、對(duì)行政主體義務(wù)規(guī)定較少，實(shí)體上規(guī)范范圍狹小、模糊、立法技術(shù)含量低，以至于大量的行政裁決制度隨著社會(huì)發(fā)展而被摒除。［3］

四、我國(guó)行政裁決制度的完善

（一）組建專(zhuān)門(mén)的行政裁決部門(mén)

有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)可以借鑒日本的行政委員會(huì)或英國(guó)的行政裁判所制度，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。這種提倡尚有值得商榷之處，英國(guó)行政裁判所制度比較雜亂，日本的行政委員會(huì)也有其弊端，不值得完全照搬模仿國(guó)外模式。應(yīng)該基于國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)的具體國(guó)情和法治建設(shè)情況，一方面針對(duì)不同的特殊領(lǐng)域（比如環(huán)境、專(zhuān)利、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立的行政裁決部門(mén)；另一方面在對(duì)于其他一般情況下的裁決事項(xiàng)，可以保留現(xiàn)有做法，將行政裁決機(jī)構(gòu)設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。因?yàn)樘厥忸I(lǐng)域內(nèi)對(duì)裁決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)要求更高，參照現(xiàn)有的專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的設(shè)立經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑是較為成功的做法。目前我國(guó)一般情況下，行政裁決機(jī)構(gòu)大多數(shù)都是設(shè)立在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，短時(shí)間內(nèi)將這些部門(mén)獨(dú)立出去的做法不免脫離現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前最好的做法是通過(guò)立法來(lái)確認(rèn)和保障行政裁決職能部門(mén)的獨(dú)立性，賦予其相對(duì)獨(dú)立的法律地位。［4］

（二）健全行政裁決程序

完善行政裁決申請(qǐng)與受理程序。規(guī)范申請(qǐng)人的條件和資格，書(shū)面申請(qǐng)的要填寫(xiě)申請(qǐng)人和代理人的相關(guān)信息。明確申請(qǐng)事項(xiàng)的范圍，必須是行政裁決可受理的范圍，建議采用列舉法、排除法和概括法相結(jié)合的方法確定行政裁決的管轄范圍，當(dāng)事人的申請(qǐng)被駁回后告知其可另行起訴。

完善行政裁決受理后程序。確立行政裁決部門(mén)申請(qǐng)書(shū)等文件等送達(dá)期限，被申請(qǐng)人的答辯期限，行政裁決案件的一般審結(jié)期限以及延長(zhǎng)期限。另外，申請(qǐng)人既提交了行政裁決申請(qǐng)，又向法院提起訴訟的，按申請(qǐng)時(shí)間先后受理，同一天申請(qǐng)的由人民法院處理。

建立行政裁決審理中程序。規(guī)定裁決方式，合議庭制度，簡(jiǎn)易程序獨(dú)任審理制度，回避制度。確定職能分離制度，如審裁分離、裁執(zhí)分離制度等，防止行政裁決人員權(quán)力尋租，樹(shù)立行政機(jī)關(guān)的公正形象。設(shè)立聽(tīng)證制度，對(duì)涉及第三人利益或情形復(fù)雜的案件應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，對(duì)于一般的案件行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人是否申請(qǐng)聽(tīng)證。規(guī)定行政裁決事項(xiàng)可適用調(diào)解。裁決作出后應(yīng)制作裁決書(shū)并按規(guī)定期限內(nèi)送達(dá)雙方當(dāng)事人。

（三）建立不服裁決的救濟(jì)途徑

行政裁決的救濟(jì)途徑在當(dāng)前法律中相當(dāng)狹窄，我國(guó)的《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)民事糾紛的仲裁、調(diào)解或者處理，不屬于行政復(fù)議范圍，這就使得行政機(jī)關(guān)失去了自我糾錯(cuò)的可能，不利于行政管理資源的充分利用。行政裁決作為具體行政行為的一種，其應(yīng)當(dāng)是可進(jìn)行復(fù)議的。將行政裁決納入行政復(fù)議范圍，與法理不相違背。［5］而且復(fù)議救濟(jì)與訴訟救濟(jì)互為補(bǔ)充，可以有效減輕法院負(fù)擔(dān)，提高行政效率，保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利，對(duì)三方均有裨益。當(dāng)事人不服行政裁決的，裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)告知當(dāng)事人于法定期限內(nèi)可向上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)議。

另外，行政復(fù)議并非行政裁決救濟(jì)的終局途徑，當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)作出的決定，依然可以提起訴訟，應(yīng)設(shè)立獨(dú)特的司法審查模式來(lái)進(jìn)行救濟(jì)。當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的，可以選擇向法院提起民事訴訟或行政訴訟。當(dāng)事人可根據(jù)爭(zhēng)議的性質(zhì)不同采取不同的救濟(jì)方式，如爭(zhēng)議主要圍繞民事糾紛，可選擇提起民事訴訟；如焦點(diǎn)在于行政糾紛，則提出行政訴訟；兩者混淆難以區(qū)分或者不可分的情況下，可選擇提出行政附帶民事訴訟。

近年來(lái)黨和政府的工作報(bào)告多次提到要健全多元化糾紛解決機(jī)制，最近一次發(fā)布的文件更是直接指出要加強(qiáng)行政裁決制度的建設(shè)?？梢?jiàn)行政裁決制度在社會(huì)治理方面價(jià)值尚存，在當(dāng)前政府提出健全多元化糾紛解決機(jī)制的背景下，應(yīng)認(rèn)識(shí)行政裁決制度的重要性，對(duì)現(xiàn)有的行政裁決制度、理論進(jìn)行深入探索和改革，以建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制。