摘要：政府信息公開既保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也有利于及時消除謠言，維護政府公信力。從新冠肺炎疫情可以看出行政機關(guān)未及時、準確公開政府信息對公共利益影響之惡劣，并且目前政府信息公開存在著訴訟難度大、缺乏明確統(tǒng)一的公開標準等現(xiàn)實困境，因此有必要將行政公益訴訟引入政府信息公開領(lǐng)域，讓檢察機關(guān)作為起訴人更有利于對公共利益的維護。雖然《行政訴訟法》第25條第4款未將政府信息公開明確列入行政公益訴訟的受案范圍，但從法理層面和立法目的層面分析，構(gòu)建政府信息公開行政公益訴訟具有制度空間，可以從甄別案件類型和統(tǒng)一起訴標準兩方面對其進行制度構(gòu)建設(shè)想。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;行政公益訴訟;公共利益

引言

行政公益訴訟制度在我國已經(jīng)建立①。然而，由于立法對于行政公益訴訟范圍采取不完全列舉的形式，導(dǎo)致學界關(guān)于《行政訴訟法》第25條第4款中的“等”字有不同的觀點，對行政公益訴訟的受案范圍產(chǎn)生了不同的說法。姜明安教授曾指出應(yīng)該作為檢察機關(guān)對行政違法行為進行重點監(jiān)督的領(lǐng)域共有六項，其中除了已經(jīng)被寫入行政公益訴訟的法律條款中的四項外，還有公共安全領(lǐng)域、房屋拆遷和土地征收領(lǐng)域沒有規(guī)定進去。還有一些學者認為應(yīng)將稅務(wù)領(lǐng)域案件、壟斷及市場不正當競爭行為、扶貧領(lǐng)域等問題納入行政公益訴訟受案范圍。相比較而言，學界很少將政府信息公開與公益訴訟聯(lián)系在一起，政府信息公開領(lǐng)域是否需要行政公益訴訟？有何依據(jù)？如何構(gòu)建？本文將探討之。

一、構(gòu)建政府信息公開行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）構(gòu)建政府信息公開行政公益訴訟具有法理支撐

1.公民知情權(quán)。公民知情權(quán)是公民參與社會治理的基本權(quán)利，也是政府信息公開制度的立法目的和法理支撐。公民以知情權(quán)的享有與行使作為維護自身權(quán)益、監(jiān)督政府行為的前提與基礎(chǔ)，可以說若公民知情權(quán)無法得到保障，其他權(quán)利也無從談起。政府作為公權(quán)力的代表者之一，在社會生活中起著舉足輕重的作用，政府信息也對公民及社會具有重要意義，因而政府信息公開以公開政府信息的行為來保障公民的知情權(quán)，使公民可以充分了解政府行為，打破政府壟斷信息的局面，公民可以平等、便捷地了解政府信息。公民知情權(quán)為政府信息公開提供了法理支撐，同時政府信息公開也是公民知情權(quán)得以保障的重要路徑。

2.公民監(jiān)督權(quán)。我國的權(quán)力監(jiān)督體系是一個全方位各領(lǐng)域的龐大體系，從大方向可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，具體而言，內(nèi)部監(jiān)督主要由行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督兩大部分組成，外部監(jiān)督主要由政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督五部分組成。公民監(jiān)督作為社會監(jiān)督的主力軍，在監(jiān)督政府行為方面起著不容小覷的作用，并且基于公民人數(shù)龐大的特性，公民的監(jiān)督往往表現(xiàn)出超越其他監(jiān)督的全面性和細致性。政府信息公開是公民行使監(jiān)督權(quán)的前提基礎(chǔ)，若公民無法獲知政府信息或獲取的信息不準確，則很難進行有效監(jiān)督，由此可見，公民監(jiān)督權(quán)依賴于政府信息公開制度而行使，同時也為政府信息公開制度的建立提供法理支撐。

3.等外等?！缎姓V訟法》關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定是以列舉形式規(guī)定了四個領(lǐng)域，并以“等”字作為結(jié)尾，對于條款中的“等”字作何種解釋，即作“等外”還是“等內(nèi)”解釋，決定了建立政府信息公開行政公益訴訟是否具有法律解釋層面的理論支撐?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》②中明確規(guī)定了“等”字在列舉后的解釋規(guī)則，可見“等”字所能涵括的領(lǐng)域應(yīng)為與法條列舉的四個領(lǐng)域?qū)儆谕?。因此可從國家利益和社會公共利益角度判斷“等”字所含括?nèi)容是否與列舉四項為同類，是否可納入行政公益訴訟領(lǐng)。

（二）構(gòu)建政府信息公開行政公益訴訟是實現(xiàn)立法目的的必然要求

行政公益訴訟以行政性和公益性作為其本質(zhì)特征，以保護社會公共利益為立法目的。最高人民檢察院向全國人大常委會修改行政訴訟法說明時也特別強調(diào)：這些領(lǐng)域直接涉及國家利益和社會公共利益，也是人民群眾高度關(guān)注的民生領(lǐng)域。設(shè)立行政公益訴訟制度的目的也是為了保護國家和社會的利益。在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》中規(guī)定了“加強對國家利益和社會公共利益的保護”;在試點期間，檢察機關(guān)先后發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟的改革試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，表述了試點的目標為：“維護國家和社會公共利益”、“為了加強對國家和社會公共利益的保護”。

2017年6月22日最高檢負責人在向第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會所做的關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》說明中，在闡述行政公益訴訟制度建立的必要性時，首要的必要性就是“有利于更好地保護國家利益和社會公共利益，可見行政公益訴訟以維護國家和社會公共利益為主旨和目的，將政府信息公開納入到行政公益訴訟領(lǐng)域符合行政公益訴訟的立法目的。

二、構(gòu)建政府信息公開行政公益訴訟的現(xiàn)實必要性

（一）政府信息公開標準過于抽象化

政府信息公開制度以方便公民及時、便捷地了解政府行為，保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)為宗旨，《中華人民共和國政府信息公開條例》第6條雖然規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息③，但“及時、準確”屬于抽象型概念，在復(fù)雜多變的現(xiàn)實情況下，可能因為對其內(nèi)涵理解的不一致，引發(fā)不少社會問題，這在此次新冠肺炎疫情初期表現(xiàn)的尤為明顯，從各地政府關(guān)于疫情信息公開的情況可以看出，對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公布標準未有統(tǒng)一規(guī)定。在此類情況下，公民或法人如果打算提起信息公開行政訴訟，很難確定信息公開的標準，往往會因為不確定是否具有可訴性而放棄。

（二）對政府信息公開的監(jiān)督存在漏洞

行政機關(guān)對政府信息能否真正做到及時、準確公開，對社會公眾影響巨大。面對實踐中行政機關(guān)可能不公開或不充分公開政府信息的問題，我國《政府信息公開條例》第47條第2款④及第51條⑤進行了相關(guān)規(guī)定，但同時，根據(jù)《政府信息公開條例》的第51條，只有在公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，才可以向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，或者依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

坦誠而言，目前這種監(jiān)督和救濟措施存在著不少現(xiàn)實困境。政府信息公開的方式有兩種，即依申請公開和主動公開，與之相對的，公民對政府信息公開進行監(jiān)督以及對公民權(quán)利的救濟也應(yīng)當有兩類不同訴訟類型，其一，相對人申請行政機關(guān)公開與之有關(guān)的政府信息，行政機關(guān)依法應(yīng)給與公開，但拒絕公開或不作為的這類案件，相對人具有原告資格，可以提起行政訴訟;其二，屬于涉及公共利益的政府信息，行政機關(guān)依法應(yīng)主動公開，但未公開或公開內(nèi)容不完全、不準確，導(dǎo)致社會公共利益受損的案件，《政府信息公開條例》第51條對政府信息公開行政訴訟的原告資格進行了規(guī)定，提起政府信息公開行政訴訟的原告需要滿足是該政府信息公開行為的相對人或者有利害關(guān)系的人的條件。由于這一限制，使得在實際生活中，許多關(guān)涉社會公共利益的信息公開不及時、不準確的時候，得不到必要的監(jiān)督。譬如，以新冠肺炎疫情為代表的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，如果相關(guān)政府信息公開不及時、不準確，盡管權(quán)益受到侵害的公民范圍很廣，但公民卻沒有直接提起行政訴訟的原告資格。可見，在政府信息公開領(lǐng)域，將具有利害關(guān)系作為提起行政訴訟的原告資格條件，在依申請信息公開這種具有明確利害關(guān)系人的情況下是合理的，但在政府應(yīng)當主動公開信息的情況下，這一限制明顯增加監(jiān)督政府信息公開的難度。

（三）公民作為訴訟提起人不適格

現(xiàn)實生活中，不可否認個人力量與公權(quán)力相比更為薄弱，將政府信息公開納入行政公益訴訟受案范圍，使人民檢察院作為起訴人更為合理，其合理性具體表現(xiàn)在兩個方面：其一，人民檢察院作為起訴人更為強有力。人民檢察院在我國司法體系中處于監(jiān)督地位，由人民檢察院作為起訴人有利于深入徹底的對行政機關(guān)的行為進行審查，減少形式合法而實質(zhì)違法的現(xiàn)象。其二，行政公益訴訟訴前程序有利于司法監(jiān)督與行政機關(guān)自我改正相結(jié)合。行政公益訴訟的訴前程序是行政公益訴訟謙抑性的一個重要表現(xiàn)，要求檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之前給與行政機關(guān)自我改正的空間，促使行政機關(guān)依法行政，如果行政機關(guān)在規(guī)定期限沒有作出決定，或者是作出的決定沒有達到履行職責的基本要求，檢察機關(guān)才可以提起行政公益訴訟，否則法院不予受理或者是駁回起訴。因此將政府信息公開納入行政公益訴訟受案范圍，由人民檢查院作為起訴人并不會過多干涉行政機關(guān)自我管轄，并且比原本由具有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起訴訟更符合現(xiàn)實需要，有助于彌補公民作為訴訟提起人存在的不足。

三、構(gòu)建政府信息公開行政公益訴訟的路徑探索

面對上述困境，將政府信息公開納入到行政公益訴訟受案范圍對于解決政府信息公開現(xiàn)實困境是一種有益的探索。在如何構(gòu)建的問題上，可以從現(xiàn)實困境中找到思路，以解決現(xiàn)實困境、彌補現(xiàn)有不足入手探索政府信息公開行政公益訴訟的構(gòu)建路徑。

（一）甄別案件類型

將行政公益訴訟引入政府信息公開領(lǐng)域并不是將所有政府信息公開行為全部涵括，將行政公益訴訟引入政府信息公開的初衷為對政府信息公開訴訟制度的補充，以修補現(xiàn)行政府信息公開的漏洞，維護國家和社會利益為目的，因此“等外”事項也應(yīng)涉及公共利益且現(xiàn)行行政訴訟存在漏洞。政府信息公開方式分為兩種，主動公開和依申請公開，兩者比較而言，將政府主動公開信息納入行政公益訴訟具有合理性，其主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第十九條規(guī)定，政府主動公開的信息內(nèi)容屬于涉及公共利益的信息，具有公益性，更符合行政公益訴訟維護社會公共利益的立法目的。其次，由于提起政府信息公開行政訴訟需要以利害關(guān)系為前提，依申請政府信息公開由于利害關(guān)系頭更為明確，提起訴訟難度較低，并不需要檢察機關(guān)介入，利害關(guān)系人可自行提起訴訟，節(jié)約司法成本。而行政機關(guān)主動信息公開訴訟難度更大，并且涉及范圍更廣，以新冠疫情期間信息公開為例，這類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息是屬于政府應(yīng)主動公開的信息，關(guān)系到社會不特定多數(shù)主體的利益，具有公共利益的屬性，同時公民起訴的概率很低，將此類政府信息公開納入行政公益訴訟范圍較為合理。

（二）統(tǒng)一起訴標椎

《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟，由此可知，“違法行使職權(quán)或不履行法定職責”“致使國家利益或社會公共利益受到侵害”是檢察機關(guān)介入的政府信息公開的前提條件。而“違法行使職權(quán)和不依法履行職責”與前文中“及時、準確”的判斷標準具有相似點，即都是較為模糊的概念，缺乏統(tǒng)一標準導(dǎo)致在司法實踐中難以判斷，因此，統(tǒng)一起訴標準成為實踐中迫切需要解決的問題，可從有無法定職責和有無履行可能性兩方面進行判斷，行政機關(guān)是否具有作出行政行為的權(quán)利和義務(wù)，如若行政機關(guān)不具有相應(yīng)權(quán)利義務(wù)，那么“違法行使職權(quán)或不履行法定職責”也無從談起，同理如無履行可能性，則也不應(yīng)將其歸為“違法行使職權(quán)或不履行法定職責”范疇。

結(jié)語

政府信息公開是公民了解政府行為的重要渠道，同時也是保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時消除謠言，維護政府公信力的重要手段。黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一，建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，加之《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中明確要求拓展公益訴訟案件范圍，將政府信息公開納入行政公益訴訟的受案范圍，是對法治政府建設(shè)的一項新的路徑探索，對行政權(quán)行使進行更廣泛監(jiān)督，促使行政機關(guān)積極作為和合法行政，并且有益于達到對國家利益和社會公共利益保護的目的，最終實現(xiàn)服務(wù)人民、造福人民的法治政府目標。

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注釋

①我國2017年6月27日修訂后的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

②《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法[2004]第96號）中明確了以下解釋規(guī)則即：法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以“等”、“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項。

③《中華人民共和國政府信息公開條例》第6條第1款：行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息。

④《中華人民共和國政府信息公開條例》第47條第2款：公民、法人或者其他組織可以向政府信息公開工作主管部門提出;查證屬實的，應(yīng)當予以督促整改或者通報批評。

⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》的第51條：公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

作者簡介

錢悅，女，漢族，黑龍江省黑河人，安徽財經(jīng)大學碩士研究生，主要研究方向：行政法與行政訴訟法