左 停 原賀賀 李世雄

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083；2.江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330036)

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是中國共產(chǎn)黨從實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史使命出發(fā)，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展而提出的重大戰(zhàn)略性部署。在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的過程中，脫貧攻堅無疑是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)和最重要的指標(biāo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，經(jīng)過八年奮斗，困擾中華民族千年的絕對貧困得到歷史性地解決，全面小康的百年目標(biāo)得以圓滿實(shí)現(xiàn)，中國書寫了人類歷史上最成功的脫貧故事。脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并以此作為新時代“三農(nóng)”工作總抓手。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步將脫貧攻堅成果鞏固拓展、鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)作為今后五年發(fā)展的主要目標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，既是新時代中國“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略部署，亦是破解我國新時代主要矛盾、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段。在政策疊加期和歷史交匯期，中國能否實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接不僅關(guān)乎以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局構(gòu)建，更關(guān)乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)。因此，在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興過渡銜接的關(guān)鍵期，立足鞏固拓展脫貧攻堅成果實(shí)際與鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求，通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，探討如何構(gòu)建有效銜接機(jī)制、完善銜接策略、優(yōu)化銜接路徑，恰逢其時且意義深遠(yuǎn)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接問題的提出，不僅是社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)進(jìn)程中的必然選擇，而且也是解決當(dāng)前中國社會主要矛盾的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，針對實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的問題引起學(xué)界廣泛討論，議題主要聚焦于銜接內(nèi)涵、銜接困境與應(yīng)對政策等方面。

鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興并非彼此獨(dú)立的兩項(xiàng)政策，而是主體一致、內(nèi)容共融和作用互構(gòu)的國家戰(zhàn)略。針對二者的邏輯關(guān)系與政策內(nèi)涵，汪三貴等指出脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接集中體現(xiàn)于目標(biāo)相接、層次遞進(jìn)，前者是基礎(chǔ)要件，后者是夯實(shí)保障，二者機(jī)制互洽、政策互融，同時在政策客體、覆蓋范圍與具體設(shè)計方面各具特色。[1]具體而言，章文光從任務(wù)邏輯、范疇邏輯、時間邏輯角度分析了兩大戰(zhàn)略的邏輯內(nèi)涵，任務(wù)邏輯上，脫貧攻堅是首要任務(wù)，鄉(xiāng)村振興是深化和保障；范疇邏輯上，脫貧攻堅解決絕對貧困，實(shí)現(xiàn)全面小康，鄉(xiāng)村振興解決相對貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕；時間邏輯上，脫貧攻堅聚焦于第一個百年目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興立基于第二個百年目標(biāo)，二者共同致力于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)。[2]

高強(qiáng)則進(jìn)一步指出二者存在目標(biāo)相通、內(nèi)容共融、主體一致、體制互促等耦合性，本質(zhì)上是共生共存共促關(guān)系，但同時在著力點(diǎn)上各有不同。[3]簡言之，既有研究成果表明鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接理論依據(jù)同源、目標(biāo)指引一致、政策內(nèi)容貫通，[4]鞏固拓展脫貧攻堅成果旨在穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困問題，補(bǔ)齊全面建成小康社會短板，鄉(xiāng)村振興著眼于新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，兩者相互建構(gòu)、彼此互促。

當(dāng)前鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接仍面臨著覆蓋主體擴(kuò)展難、聚焦空間延伸難、完成目標(biāo)跨越難、任務(wù)時限貫通難、政策力度持續(xù)難等多方面難題，[5]在思想銜接、政策銜接、規(guī)劃銜接與工作銜接方面存在不足，[6]特別是在體制機(jī)制銜接、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級和內(nèi)生動力激發(fā)等方面銜接不暢。[7]簡言之，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨政策目標(biāo)難以聚焦、區(qū)域平衡差異較大、治理體系轉(zhuǎn)換困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策銜接不暢、不同群體對社會政策的訴求難以處理等難題。[8]

基于此，學(xué)界對如何實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接開展廣泛討論，且主要集中在政策體系、主體責(zé)任、技術(shù)要素、重點(diǎn)任務(wù)、理念目標(biāo)、微觀路徑等方面的銜接。如章文光認(rèn)為實(shí)現(xiàn)有效銜接，首先要加強(qiáng)兩者的政策對接，從特惠政策逐步轉(zhuǎn)型到普惠政策；其次要推進(jìn)主體銜接，與貧困戶的銜接要從政府?dāng)U展到社會各界；最后要實(shí)現(xiàn)技術(shù)銜接，形成縱向相連、橫向相通的技術(shù)體系。[2]劉煥等認(rèn)為要加強(qiáng)思想銜接、政策保障銜接、規(guī)劃引領(lǐng)銜接、工作落實(shí)銜接。[6]張琦則進(jìn)一步提出在政策交匯期堅持遞度推進(jìn)，并以2020年為界分為兩個階段，第一階段聚焦于觀念、規(guī)劃與政策銜接，第二階段著眼于機(jī)制銜接、綠色發(fā)展、綜合提升。[9]高強(qiáng)則認(rèn)為實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵在于微觀政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)，通過政策調(diào)整、政策加強(qiáng)、政策轉(zhuǎn)化、政策新設(shè)四個方面重塑減貧政策體系以實(shí)現(xiàn)銜接。[10]在實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的具體路徑與重點(diǎn)方面，左停等認(rèn)為梯度推進(jìn)與優(yōu)化升級需要協(xié)同發(fā)力，特別是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧提質(zhì)增量、金融服務(wù)優(yōu)化升級、基層治理穩(wěn)步提升、弱勢群體保障有力。[11]涂圣偉認(rèn)為有效銜接關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)生計系統(tǒng)的優(yōu)化和個體的全面發(fā)展，立足于資產(chǎn)建設(shè)長效化、易地搬遷良治化、資源利用高效化、綠色減貧持續(xù)化，尤其是著力強(qiáng)化內(nèi)源式發(fā)展與現(xiàn)代化推進(jìn)。[12]鄧?yán)诘戎鲝垐猿纸鉀Q脫貧問題與實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相銜接；堅持政府主導(dǎo)性與農(nóng)民主體性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)動力機(jī)制相銜接；堅持派駐村干部與提升村干部能力相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)保障體制相銜接。[13]

總體而言，學(xué)界從不同視野與角度理解實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的內(nèi)涵邏輯以及實(shí)施路徑，形成了較為豐富的成果，特別是對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興二者關(guān)系的政策解讀、理論探討以及銜接路徑的研究具有重要意義。但與此同時存在以下三點(diǎn)不足：一是現(xiàn)有研究大多基于單一案例敘述或宏觀整體概述，缺乏宏觀敘事與微觀實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，鞏固拓展脫貧攻堅成果的研究中鞏固有余而拓展不足，對“十四五”期間拓展的方向以及拓展的程度把握不足，而在鄉(xiāng)村振興的研究中對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性、動態(tài)性、復(fù)雜性認(rèn)識不足，二者有效銜接的系統(tǒng)性路徑有待進(jìn)一步深入挖掘；二是現(xiàn)有研究多為銜接路徑研究，關(guān)注于“怎么樣”，而對基礎(chǔ)性、邏輯性的“是什么”與“為什么”認(rèn)識不足。對實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中銜接面臨的問題特別是銜接中存在的差異性理解不足；三是既有研究對實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中“有效”的概念性分析不足，多為質(zhì)性描述而缺乏量化分析，“有效”指標(biāo)性量化闡釋的缺失則導(dǎo)致評判標(biāo)準(zhǔn)缺乏，難以度量銜接的有效性。為此，本文將注重彌合既有研究不足，以期為實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供優(yōu)化路徑與有益鏡鑒。

二、脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的位差與效度

鞏固拓展脫貧攻堅成果是確保脫貧攻堅經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的重要保障，亦是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村振興既是深化脫貧攻堅成果的現(xiàn)實(shí)必然，亦是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的歷史必然，二者貫通于有效銜接的全過程。實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，其核心要旨在于明晰“有效銜接”的深層含義，于價值統(tǒng)一、制度銜接、功能融合、過程互嵌中實(shí)現(xiàn)有效銜接。由此，本文通過凝練抽象出“位差”與“效度”概念以應(yīng)用性解構(gòu)“有效銜接”，進(jìn)而厘清銜接中的多重位差與優(yōu)化路徑，助推實(shí)現(xiàn)有效銜接的操作化與精細(xì)化。

(一)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的位差分析

“位差”即定位與差異，基于發(fā)展目標(biāo)與定位的不同，有效銜接在實(shí)踐中呈現(xiàn)出多重差異，既有制度銜接本身的差異，亦有因?yàn)槎ㄎ徊煌斐傻牟町?。具體而言，中國通過脫貧攻堅實(shí)現(xiàn)絕對貧困問題的歷史性解決，貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會。在戰(zhàn)略焦點(diǎn)從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的過程中，兩項(xiàng)戰(zhàn)略以及與之形成的成果并不完全匹配契合，加之各地區(qū)迥異的資源稟賦、發(fā)展進(jìn)程與發(fā)展定位，更進(jìn)一步加深銜接的難度。中國作為最大的發(fā)展中國家，在發(fā)展進(jìn)程存在時間位差。中國地域遼闊且東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，即使同一區(qū)域內(nèi)部小環(huán)境亦有不同，呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展的空間位差；脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接過程中，不同發(fā)展力量的作用分布、調(diào)控方式各異，顯現(xiàn)出發(fā)展力量的角色位差。簡言之，中國難以形成一個放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展模式，因此通過“位差”概念對有效銜接進(jìn)行類型化剖析有益于貫通二者銜接進(jìn)路。

1.發(fā)展進(jìn)程的時間位差

發(fā)展進(jìn)程的時間位差既包括鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的時間位差，亦包括處于不同發(fā)展階段中的時間位差。脫貧攻堅立基于第一個百年奮斗目標(biāo)，消除絕對貧困實(shí)現(xiàn)全面小康；鄉(xiāng)村振興著眼于第二個百年奮斗目標(biāo)，建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。脫貧攻堅重在脫貧，鄉(xiāng)村振興重在致富，二者既存在目標(biāo)指向的差異，又存在發(fā)展進(jìn)程的先后之別。2021年1號文件提出脫貧縣自脫貧之日起設(shè)立5年過渡期以鞏固脫貧成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，而各地脫貧時間并不一致，由此帶來成果鞏固與鄉(xiāng)村振興實(shí)施時間的差異化。進(jìn)而言之，革命老區(qū)、少數(shù)民族自治地區(qū)、陸地邊境地區(qū)特別是直過民族雖然經(jīng)過脫貧攻堅實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展條件的顯著改善，但囿于歷史欠賬過多、地理?xiàng)l件惡劣、資源開發(fā)限制，發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件仍然薄弱，相較于發(fā)達(dá)地區(qū)仍有較大差距?！跋忍觳蛔恪迸c“后天薄弱”雙重因素疊加作用形成發(fā)展進(jìn)程的時間位差，富裕農(nóng)村已經(jīng)邁向“農(nóng)村城市化”，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村還未形成“產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化”，在鄉(xiāng)村振興新的歷史節(jié)點(diǎn)上各地并非處于同一起跑線。

基于此，應(yīng)將鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期進(jìn)一步細(xì)化為三個階段，減少波動性以提升連續(xù)性。在前期階段，以鞏固拓展脫貧攻堅成果為主，輔之以夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展基礎(chǔ)；在中期階段，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興一體推進(jìn)，并相機(jī)調(diào)控發(fā)展重點(diǎn)；在后期階段，將減貧治理融入鄉(xiāng)村振興整體戰(zhàn)略中，以鄉(xiāng)村振興帶動減貧。處于不同發(fā)展進(jìn)程的地區(qū)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際找準(zhǔn)階段定位，扎實(shí)推進(jìn)平穩(wěn)過渡，避免跨度過大導(dǎo)致根基不穩(wěn)后期發(fā)展乏力。

2.區(qū)域發(fā)展的空間位差

區(qū)域發(fā)展的空間位差即由于中國東、中、西部地區(qū)發(fā)展差異懸殊，甚至同一地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、資源稟賦差異也存在明顯分野，形成顯著的區(qū)域分隔和發(fā)展差距。按照世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距明顯加劇的關(guān)鍵因素是優(yōu)勢地區(qū)以超常規(guī)速度發(fā)展，帶動部分地區(qū)和部分群體率先實(shí)現(xiàn)富裕，[14]而落后地區(qū)往往自身發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，且地理空間的不關(guān)聯(lián)性又使其難以獲得輻射帶動，進(jìn)而加劇區(qū)域發(fā)展的空間位差。具體而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP遠(yuǎn)低于全國平均水平，僅略高于全國人均GDP的三分之一，同時欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均一般公共預(yù)算僅相當(dāng)于全國平均水平的十分之一；欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入也僅為全國農(nóng)村平均水平的60%—70%，其中工資性收入和財產(chǎn)性收入亦遠(yuǎn)低于全國平均水平；欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入內(nèi)部差距同樣較大。[15]

此外，廣大的農(nóng)村地區(qū)仍處于轉(zhuǎn)型分化過程中，不同的村莊發(fā)展目標(biāo)不同、優(yōu)化路徑各異。除集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊外，還大量存在無法分置于以上四種類型的常規(guī)型村莊，尤其是以傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)小農(nóng)為主的相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，仍以中間類型的村莊為主(見圖1)。對于集聚提升類村莊，重在強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；對于城郊融合類村莊，重在強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、承接城市功能外溢；對于特色保護(hù)類村莊，重在保護(hù)與發(fā)展并舉，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)；對于搬遷撤并類村莊，重在解決村民生計、抓好生態(tài)保護(hù)；而對于中間類型的村莊，兼具上述各類村莊特征，需要因地制宜制定相應(yīng)發(fā)展策略，彌合區(qū)域發(fā)展的空間位差。

圖1 五種類型村莊示意圖

3. 發(fā)展動力的角色位差

發(fā)展動力的角色位差指脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中，由于戰(zhàn)略性質(zhì)、目標(biāo)導(dǎo)向、覆蓋群體、幫扶策略、價值理念等因素的轉(zhuǎn)變，主要發(fā)展動力的角色未能及時轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的角色錯配。脫貧攻堅是攻堅戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)，具有運(yùn)動性與階段性特征，重點(diǎn)在于化解發(fā)展不平衡問題，實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧摘帽，屬于特惠性與局部性政策。鄉(xiāng)村振興是長期戰(zhàn)略，具有制度性與常態(tài)化特征，重點(diǎn)在于解決發(fā)展不充分問題，實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)村人口發(fā)展致富，屬于普惠性與整體性政策。同時，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍立足于?；尽⒍档仔?，重視微觀個體與物質(zhì)層面幫扶，無論是脫貧戶還是邊緣戶都要力保不返貧，特別是對于無力發(fā)展的群體進(jìn)行兜底救助，堅持應(yīng)保盡保、應(yīng)兜盡兜；鄉(xiāng)村振興立足于促提升、促發(fā)展，重視宏觀平臺搭建和能力培養(yǎng)提升，側(cè)重對有發(fā)展意愿的群體進(jìn)行政策扶持，堅持公平競爭，規(guī)則維護(hù)。

此外，中國雖然在脫貧攻堅過程中建立政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，但鞏固拓展脫貧攻堅成果中政府仍是最為關(guān)鍵的幫扶責(zé)任主體，更多考量政府如何“進(jìn)”，且僅需解決貧困問題完成單向目標(biāo)；而鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民則成為最為活躍的主體，市場成為最活躍的舞臺，更為強(qiáng)調(diào)效率性，政府不僅要成為重要的幫扶主體更要成為市場環(huán)境的主要維護(hù)者，不僅要考量政府如何“進(jìn)”還應(yīng)考量政府如何“退”，做到不缺位、不錯位，且要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等全面振興的目標(biāo)。質(zhì)言之，脫貧攻堅主要依靠“看得見的手”，發(fā)揮政府體制作用；鄉(xiāng)村振興更依賴“看得見的手”和“看不見的手”有機(jī)配合，發(fā)揮市場體制作用，通過政府推動引導(dǎo)、社會市場協(xié)同發(fā)力、社會力量共同參與，形成鄉(xiāng)村振興推進(jìn)合力。

(二)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的效度分析

“效度”是對銜接有效程度的度量，在衡量實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，需要對有效銜接的“有效性”進(jìn)行指標(biāo)量化，以準(zhǔn)確度量和表達(dá)有效銜接的程度。有效銜接的內(nèi)涵應(yīng)包括時間維度上政策銜接及時不脫節(jié)，經(jīng)濟(jì)維度上資源配置科學(xué)不浪費(fèi)，需求維度上舉措公平不遺漏，即實(shí)現(xiàn)效率角度的及時性、效益角度的節(jié)約性、效果角度的公平性。銜接的效度并非無差異的均一性銜接，而是以發(fā)展為目標(biāo)的銜接，基于不同地區(qū)、不同發(fā)展階段而采取差異化的過渡性梯度推進(jìn)，既避免政策脫節(jié)造成的群體覆蓋不足，又減少政策重疊多頭供給造成的資源浪費(fèi)，核心要旨是實(shí)現(xiàn)有序調(diào)節(jié)可量化、平穩(wěn)過渡可持續(xù)，即無縫銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)、梯度優(yōu)化。

1. 效率角度的及時性

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要重視效率，在時間維度上政策銜接及時不脫節(jié)。首先，需要保持主要扶貧政策總體穩(wěn)定，主要幫扶力量總體穩(wěn)定，防止思想松懈和政策急剎車造成幫扶對象脫鉤；其次，針對現(xiàn)行的幫扶政策予以及時評估并進(jìn)行政策“進(jìn)退留轉(zhuǎn)”(增設(shè)、退出、延續(xù)、轉(zhuǎn)換)。對于超常規(guī)、臨時性特征的政策進(jìn)行調(diào)整清退，對于投入保障，基礎(chǔ)設(shè)施類補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的政策予以保留延續(xù)，對于工作延伸、對象拓展、體制轉(zhuǎn)換類政策予以轉(zhuǎn)換調(diào)試；對于社會扶貧、防止返貧類政策予以增設(shè)新進(jìn)。[10]再次，及時調(diào)整思路更新理念，政府定位將從脫貧攻堅期間的資源主要提供者轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興期間的資源主要協(xié)調(diào)者，關(guān)注重點(diǎn)從扶貧減貧單一舉措、貧困群體單一對象擴(kuò)展至產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等的多重舉措及農(nóng)村居民全部對象，充分發(fā)揮社會組織與市場主體作用，同時加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)與低收入人口在市場競爭中的扶持保護(hù)，防止經(jīng)營失敗落入貧困淵藪。最后，適時建立一攬子常態(tài)化、整體性制度，并形成一系列行之有效的自動化處理方案，提高政策的及時回應(yīng)性。

表1 鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接評價的示例指標(biāo)變量

2. 效益維度的節(jié)約性

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要重視效果，在經(jīng)濟(jì)維度上資源配置科學(xué)、節(jié)約不浪費(fèi)。在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中，資源給付和政策幫扶由點(diǎn)狀、片式轉(zhuǎn)變?yōu)槿秶⒄w性覆蓋，需要避免“撒胡椒面”式簡單撥付，而應(yīng)突出重點(diǎn)、因勢利導(dǎo)，以獎代補(bǔ)。同時，政府各部門應(yīng)打通信息孤島，加強(qiáng)信息互通，避免同一項(xiàng)目多重補(bǔ)貼、重復(fù)建設(shè)。通過政府資金撬動市場資源，提升資金使用效率，注重幫扶效果的可持續(xù)性和常態(tài)化。此外，以資源利用集約化、廢棄物利用資源化、產(chǎn)品供給優(yōu)質(zhì)化為主軸，一方面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升生產(chǎn)效率；另一方面，挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展特色，形成差異化競爭優(yōu)勢，以點(diǎn)帶面，優(yōu)勢互補(bǔ)。

效益維度的節(jié)約性還體現(xiàn)在資源配置過程中要注意處理政府、市場和社會不同主體之間的關(guān)系，既防止缺位，也要注意避免越位。欠發(fā)達(dá)地區(qū)本身面臨不利于市場競爭的諸多客觀問題，比如遠(yuǎn)離市場中心、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小等，在脫貧攻堅階段，政府直接介入了許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，是很有必要的，但在與鄉(xiāng)村振興銜接的過程中，政府的作用要逐步轉(zhuǎn)型，更多地發(fā)揮市場平臺搭建、市場主體的培育、市場服務(wù)的作用。在社會幫扶領(lǐng)域，政府也要孵化和支持專業(yè)社會組織，通過購買服務(wù)、民辦公助等方法，提升社會幫扶工作的效益。

3. 效果角度的公平性

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要重視產(chǎn)出、效果和影響，在需求瞄準(zhǔn)維度上做到舉措公平不遺漏。首先，脫貧攻堅主要針對特定區(qū)域、特定群體，而鄉(xiāng)村振興面向農(nóng)村所有地區(qū)，全部人群，政策銜接首先要處理好特惠性政策與普惠性政策的關(guān)系，特別是重視農(nóng)民普遍性的共性訴求。原貧困縣、貧困村借助國家的扶貧資源進(jìn)入發(fā)展快車道，通過脫貧攻堅實(shí)現(xiàn)發(fā)展的整體躍遷；而原來與其發(fā)展差距不大但由于多種因素未能享受國家扶持的縣域、鄉(xiāng)村卻面臨發(fā)展落后、增長乏力的境況，因此在鄉(xiāng)村振興新的歷史條件下要整體統(tǒng)籌、按區(qū)規(guī)劃、同步推進(jìn)，防止形成新的福利懸崖。其次，我國社會主要矛盾已然轉(zhuǎn)換，美好生活需要不僅包括物質(zhì)層面的經(jīng)濟(jì)收入提高，還包括生態(tài)環(huán)境、治理能力、鄉(xiāng)風(fēng)文明等多個維度的民生需求，政府在實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展產(chǎn)業(yè)扶貧同產(chǎn)業(yè)興旺相銜接、鞏固拓展綠色減貧同生態(tài)宜居相銜接、鞏固拓展文化扶貧同鄉(xiāng)風(fēng)文明相銜接、鞏固拓展基層治理同治理有效相銜接、鞏固拓展“兩不愁三保障”同生活富裕相銜接。表1列出了鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的效果性質(zhì)的指標(biāo)變量示例，實(shí)際上全國差異很大，指標(biāo)變量應(yīng)該既考慮統(tǒng)一的可比較的標(biāo)量，也應(yīng)考慮反映地方特色的指標(biāo)變量。最后，實(shí)現(xiàn)有效銜接還需要處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，鄉(xiāng)村振興并非脫離城市發(fā)展的鄉(xiāng)村單獨(dú)振興，而是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、普惠共享的協(xié)同振興。以城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和公共服務(wù)均等化為核心，兼顧城鄉(xiāng)利益共同訴求，通過農(nóng)業(yè)高效生態(tài)化、農(nóng)民一專多能化、農(nóng)業(yè)宜居宜業(yè)化，[16]實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、融合發(fā)展、共同富裕。

三、脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接理論框架

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，首先，需要明確鞏固拓展脫貧攻堅成果的定位，既要鞏固存量，防止低收入人口與欠發(fā)達(dá)地區(qū)返貧，更要拓展增量，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅成果的層次拓展與質(zhì)量提升，即“鞏固拓展什么”“如何鞏固拓展”。其次，明析鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興存在的銜接位差，即發(fā)展進(jìn)程的時間位差、區(qū)域發(fā)展的空間位差、發(fā)展力量的角色位差，并剖析導(dǎo)致位差的內(nèi)在機(jī)理與主導(dǎo)因素，進(jìn)而提出度量有效銜接效度的及時性的效率、公平性的效益、集約性的效果指標(biāo)，即“有效銜接什么”。最后，立基于“十四五”規(guī)劃與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，從縮小位差、提高效度著手以宏觀層面構(gòu)建包容性公共政策、中觀層面提升產(chǎn)業(yè)與勞動力市場益貧性和微觀層面建設(shè)脫貧能力三個維度提出未來五年亟待完善優(yōu)化的面向脆弱和低收入群體特惠性的兜底性保護(hù)政策、面向社會大眾普惠性的基本公共服務(wù)政策、以效率為導(dǎo)向兼顧公平的市場化政策三個梯度的政策體系，以及建立健全農(nóng)村低收入人口幫扶、欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶、防止返貧監(jiān)測和幫扶三項(xiàng)幫扶機(jī)制的建議，即“如何有效銜接”。

(一)宏觀層面構(gòu)建包容性公共政策體系

1. 構(gòu)建面向脆弱群體特惠性的兜底性保護(hù)政策

中國通過脫貧攻堅解決了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困問題，但由于主客觀條件限制，部分特殊困難群體脆弱性明顯，且完全喪失或部分喪失勞動能力，無力正常參與市場活動獲得生活來源，依賴于特惠性的兜底性保護(hù)政策以滿足基本生活需求。健全面向脆弱群體特惠性的兜底性保護(hù)政策，不僅是鞏固拓展脫貧攻堅成果的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。在新的歷史條件下，應(yīng)完善特惠性兜底保障政策、切實(shí)提升農(nóng)村最低生活保障水平、拓展農(nóng)村養(yǎng)老和留守兒童等弱勢群體的兜底保障范圍和力度，健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制，健全農(nóng)村低收入人口幫扶機(jī)制，防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧問題，筑牢鄉(xiāng)村振興基底。

2. 構(gòu)建面向社會大眾普惠性的基本公共服務(wù)政策

基本公共服務(wù)內(nèi)容涵蓋公民從出生、成長與養(yǎng)老乃至死亡各階段，涉及衣食住行、科教文衛(wèi)各領(lǐng)域，且隨著社會的發(fā)展不斷演變完善?！秶一竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》對幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶以及優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障(“七有兩保障”)等9個領(lǐng)域、22大類、80個服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，不僅進(jìn)一步細(xì)化了面向社會大眾普惠性的基本公共服務(wù)政策，更為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化奠定有利條件?；竟卜?wù)水平的提升不僅有助于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人口發(fā)展能力，也有益于為鞏固拓展脫貧攻堅成果和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興搭建良好的外部環(huán)境。

通過完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，營造良好的投資環(huán)境，改善地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板。加大基本公共服務(wù)投入力度，推動城鄉(xiāng)均等享有和協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)均等化。降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脆弱性。加快義務(wù)教育均衡發(fā)展，積極發(fā)展中等職業(yè)教育。健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，擴(kuò)大基本公共服務(wù)有效供給，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，[17]建立健全相關(guān)配套支持政策，為社會大眾提供更可及、更便利的基本公共服務(wù)，推動鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展，提升社會大眾整體福利水平。

3. 構(gòu)建以效率為導(dǎo)向兼顧公平的市場化政策

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，鄉(xiāng)村振興不同于脫貧攻堅，重點(diǎn)在于解決發(fā)展不充分問題，提升發(fā)展效率，因此主要依靠市場競爭激發(fā)主體活力，提升資源配置效率。通過健全以效率為導(dǎo)向兼顧公平的市場化政策，既注重生產(chǎn)效率的提升，又有效糾偏市場失衡，積極維護(hù)市場秩序。在提升生產(chǎn)效率的同時為競爭失敗的群體提供安全網(wǎng)保障，特別加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)與低收入人口在市場競爭的扶持保護(hù)。推進(jìn)非全日制勞動者與全日制勞動者權(quán)利平等化，打通正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)壁壘，為農(nóng)民工群體提供完善的就業(yè)保障，允許靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險與工傷保險，以保證其在失業(yè)期間的基本生活。同時重塑失業(yè)保險價值定位，堅持失業(yè)保險保障生活與促進(jìn)就業(yè)的雙重目標(biāo)，強(qiáng)化其促進(jìn)就業(yè)的功能，激發(fā)失業(yè)者的就業(yè)動力，提升失業(yè)者就業(yè)能力。[18]通過自由競爭創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮，國家采取適當(dāng)干預(yù)重新分配財富以維護(hù)社會公正，實(shí)現(xiàn)做大蛋糕與分好蛋糕的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)中觀層面提升產(chǎn)業(yè)與勞動力市場環(huán)境益貧性

產(chǎn)業(yè)興旺作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要目標(biāo)，不僅鄉(xiāng)村振興的核心任務(wù)與主要指針，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。益貧式經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的營造及其助力鄉(xiāng)村振興功能的充分發(fā)揮，需要完善并利用市場的作用，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和產(chǎn)品競爭力、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，盡早適應(yīng)市場，實(shí)現(xiàn)有效銜接，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)增長的益貧效應(yīng)。發(fā)展多樣化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升低收入人口的市場參與機(jī)會和拓寬其市場參與空間，推進(jìn)有助于低收入人口的益貧式增長，提高經(jīng)濟(jì)增長的正向溢出效應(yīng)。

此外，就業(yè)是實(shí)現(xiàn)長效脫貧的根本路徑，通過豐富低收入人口生計活動，拓展就業(yè)路徑，擴(kuò)大低收入人口友好型的市場空間，促進(jìn)其參與市場活動，擴(kuò)大初次分配的份額。適時調(diào)整就業(yè)政策，實(shí)施積極的勞動力市場項(xiàng)目，提高就業(yè)市場的風(fēng)險抵御能力。營造包容性與益貧性的就業(yè)環(huán)境，發(fā)揮公益性崗位托底安置作用，建立面向就業(yè)困難群體的公益性崗位幫扶機(jī)制。提高區(qū)域內(nèi)部發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿?，?qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，著重增加就業(yè)以提高農(nóng)民收入。實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)培育與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級有序銜接，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快全產(chǎn)業(yè)鏈、全價值鏈建設(shè)。立足當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢與品種特色，堅持市場導(dǎo)向發(fā)展特色生產(chǎn)，培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品附加產(chǎn)值。

(三)微觀層面建設(shè)脫貧主體的能力

“以人民為中心”是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政最鮮明的特點(diǎn)，人民作為歷史的創(chuàng)造者，必須始終堅持人民的主體地位，而人民主體性是經(jīng)濟(jì)主體、環(huán)境主體、文化主體、治理主體和價值主體的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的主要目的即在于激發(fā)和培植農(nóng)民主體認(rèn)知與主體能力，重振其主體地位，[19]根本導(dǎo)向是促進(jìn)包括低收入人口在內(nèi)的全體農(nóng)村居民生計改善和全面發(fā)展，提升其幸福感、獲得感與安全感。

具體而言，脫貧主體能力建設(shè)既包括農(nóng)民個體能力的提升，也包括脫貧地區(qū)基層治理能力的提升。堅持扶志扶智相結(jié)合，提升農(nóng)民教育水平、加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，樹立致富典型發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，激發(fā)內(nèi)生動力，通過賦權(quán)增能提升弱勢群體就業(yè)能力與增收能力，引導(dǎo)農(nóng)民增收致富特別是低收入人口積極追求美好生活的自主性和信心。與此同時，村委會作為基層自治的重要陣地，亦是實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的最小聚集單元，村委會的治理能力是影響脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接效度的決定性因素之一。鄉(xiāng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)的提供均依賴于鄉(xiāng)村治理能力的提高和治理體系的完善，[20]這就要求我們不僅要聚焦包括低收入人口在內(nèi)的全體農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題，更要關(guān)注農(nóng)村社區(qū)內(nèi)源發(fā)展動力培育和能力建設(shè)，提升自治性，重構(gòu)公共性。堅持自治、法治、德治協(xié)同發(fā)力，融合互促，優(yōu)化黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制體制，加強(qiáng)村委的治理能力，提升鄉(xiāng)村治理效率，積極落實(shí)村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)責(zé)任與保障，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，鼓勵新型年輕干部駐村，為鄉(xiāng)村注入新活力。

總體而言，脫貧攻堅是階段性任務(wù)，鄉(xiāng)村振興是長期性目標(biāo)，共同富裕是永久性的制度安排。面對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接中的位差，需要基于不同的發(fā)展定位實(shí)施富有針對性的政策供給，通過制度、機(jī)制、技術(shù)三個層面的貫通實(shí)現(xiàn)有效銜接，既凸顯差異化又體現(xiàn)公平性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展。脫貧攻堅成果鞏固拓展政策提升水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性；鄉(xiāng)村振興政策強(qiáng)化兼顧性與益貧性；基本公共服務(wù)政策堅持普惠性拓展可及性，通過梯度優(yōu)化實(shí)現(xiàn)政策的收斂性與提質(zhì)擴(kuò)面。