王丹

（廣東省人民醫(yī)院（廣東省醫(yī)學科學院），廣東 廣州 510080）

一、公立醫(yī)院加強財會監(jiān)督促進預算績效一體化的背景

（一）加強財會監(jiān)督，有助于完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力的制約

2020年3月十九屆中央紀委四次全會上首次將財會監(jiān)督列入黨和國家監(jiān)督體系的十大監(jiān)督之一，體現(xiàn)了黨中央對財會監(jiān)督工作的高度重視和深切重托。加強財會監(jiān)督，有助于全面從嚴治黨，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。公立醫(yī)院作為國家治理體系的參與者，更應積極響應號召做好本單位財會監(jiān)督工作。

（二）預算績效一體化改革是公立醫(yī)院應有之意、應負之責

我國在預算績效管理方面已有20多年的改革歷程，但依然存在重投入輕管理、重支出輕績效，績效激勵約束作用不強等問題。2018年9月中共中央、國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，首次提出“預算績效一體化”的概念，指出要牢固樹立正確政績觀，創(chuàng)新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任。至此，我國預算績效管理進入“全面實施預算績效管理階段”。目前絕大多數(shù)省份已正式發(fā)布了全面實施預算績效管理的實施意見，但如何真正將預算管理和績效管理結合為一個有機系統(tǒng)，改變以往“兩張皮的管理方式”是我國當前預算管理改革的重頭戲，仍需在實踐中不斷進行探索。

（三）加強財會監(jiān)督，提升預算績效管理的治理效能

國內外實踐證明，國家一系列重大改革舉措的落地落實，都需要財會監(jiān)督及時介入來推動。新形勢下加強財會監(jiān)督工作將有利于解決重大決策在貫徹落實過程中的難點和痛點，確保政令暢通，決策執(zhí)行到位（李欽，2020）。張鳳玲（2020）的研究表明財會監(jiān)督還在強化預算約束、規(guī)范部門預算收支行為、提高資金績效、促進公開透明預算等方面發(fā)揮著重要作用。因此，如何結合黨和國家的財會監(jiān)督體系的變革，通過財會監(jiān)督有效激勵和約束預算績效一體化的執(zhí)行則顯得尤為重要。基于此，本文試圖以公立醫(yī)院為研究對象，探討如何加強財會監(jiān)督以實現(xiàn)預算績效一體化的改革目標。

二、財會監(jiān)督和預算績效一體化的研究現(xiàn)狀

（一）財會監(jiān)督的研究現(xiàn)狀

盡管2020年以前一些文章的研究中也使用了“財會監(jiān)督”一詞，但都是基于國家《會計法》賦予財會人員的財務監(jiān)督與會計監(jiān)督的職責的內涵，從宏觀中觀到微觀層面探討如何強化監(jiān)督效能（李英蓮，2002；馬洪剛，2003），并探討財務監(jiān)督或會計監(jiān)督與審計監(jiān)督（賀巧萍，2000；王愛平等，2005）、監(jiān)事會監(jiān)督（王瑞庭，2000）[5]等其他監(jiān)督之間的關系以及如何發(fā)揮各監(jiān)督之間的協(xié)同效能。

（二）預算績效一體化的研究現(xiàn)狀

隨著中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號），學術界和實務界開始對如何在預算管理框架的基礎上嵌入績效管理進行了廣泛討論。韓曉明（2018）[6]提出了構建“五個環(huán)節(jié)融合，四項基礎支撐”的預算和績效管理一體化的框架。李昕諾（2018）[7]則從深化政府會計改革的角度闡述如何通過建立權責發(fā)生制為基礎的核算制度、建立健全綜合財務報告制度、從企業(yè)財務管理思維加強預算科學編制以及選擇有效管理會計工具推進政府預算績效的管理。

三、財會監(jiān)督的內涵

科學界定和準確把握財會監(jiān)督的內涵是做好新時代財會監(jiān)督工作、發(fā)揮財會監(jiān)督作用的前提。陜西監(jiān)管局（2020）[8]認為財會監(jiān)督主要是通過對會計工作的監(jiān)督實現(xiàn)對經濟活動的管理，是《會計法》賦予財政部門的重要管理職能。財政部河南監(jiān)管局黨組書記、局長宋其超（2020）則提出財會監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，其涵蓋范圍應包含一切政府財政活動涉及的領域與環(huán)節(jié)，具體包括對財政稅收政策、財政管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督。本文認為，在“全面實施預算績效管理”的階段，如果將財務監(jiān)督、會計監(jiān)督和財政監(jiān)督相分離，不利于對經濟管理活動進行全面監(jiān)督。因此，本文在探討從財會監(jiān)督加強預算績效管理時，所指的“財會監(jiān)督”是包括財政監(jiān)督、財務監(jiān)督和會計監(jiān)督在內的多種監(jiān)督的總和。

四、加強財會監(jiān)督落實公立醫(yī)院預算績效一體化的措施

本文首先通過問卷調查的方式，了解公立醫(yī)院在“全面預算績效管理階段”的實踐中面臨的實際困難。根據(jù)回收調查問卷結果發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：信息化程度較低，導致預算編制、執(zhí)行統(tǒng)計困難；公立醫(yī)院預算績效考核的整體目標難以確定；預算績效管理缺乏剛性、考核不嚴，預算績效管理流于形式。針對以上問題，本文提出以下改進措施。

（一）運用信息化監(jiān)督手段

當前，大多數(shù)公立醫(yī)院開展財會監(jiān)督的信息化手段仍然有限，部分信息系統(tǒng)已使用多年，不能完全滿足當前財會監(jiān)督工作的需求。因此，公立醫(yī)院主動適應并積極應對，通過搭建一體化信息系統(tǒng)主動提升財會監(jiān)督的信息化手段，并及時開發(fā)和更新信息系統(tǒng)，將預算系統(tǒng)與其他系統(tǒng)交互，打破信息屏障，打通信息孤島，提高獲取信息、處理數(shù)據(jù)、開展財會監(jiān)督的便利度和工作效率。

（二）嚴格審核績效目標的編制

預算編制作為預算管理工作的起點，有統(tǒng)領全局的作用。公立醫(yī)院應以績效目標和績效考核結果為重點審核預算編制，加強預算績效一體化。在實踐中，雖然預算主管部門在申報預算時申報了項目的具體績效考核指標，但卻未明確項目的績效目標以及該項目與醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略的相關性，這是監(jiān)督過程中的一大紕漏。因此，在預算編制環(huán)節(jié)中，財會監(jiān)督的重點應該聚焦于各申報項目的績效目標與醫(yī)院戰(zhàn)略目標的相關性。

（三）以執(zhí)行監(jiān)控為基礎推進預算績效管理

事前預警和事中監(jiān)督作用是財會監(jiān)督與審計監(jiān)督最大的區(qū)別。預算執(zhí)行是預算管理的重要組成部分，是預算實施的關鍵環(huán)節(jié)。預算執(zhí)行管理水平的高低，直接關系到公立醫(yī)院的服務水平和財務管理水平。因此，公立醫(yī)院應該通過建立多個重要子系統(tǒng)，使得不同系統(tǒng)之間的相互協(xié)調，讓財會監(jiān)督真正實現(xiàn)事后檢查向事前、事中監(jiān)管的重大轉變，從而實現(xiàn)對預算執(zhí)行的合規(guī)性、進度及完成情況進行“雙監(jiān)控”，及時采取措施糾偏止損，并監(jiān)督相關改進措施的落實情況，確保績效目標如期實現(xiàn)。

（四）以績效目標為核心嚴格審核預算調整的依據(jù)

預算調整一般發(fā)生在因特殊情況需要增加支出或者減少收入。但實際在預算調整時未考慮到期初設定的績效目標，導致很容易發(fā)生管理層的舞弊，單位可通過預算調整合法化異常資金的使用，偏離已有績效目標，產生極大的財務風險。因此，財會監(jiān)督應該結合預算績效的目標，嚴格審核預算調整的依據(jù)，將預算調整可能帶來的風險降至最低。

（五）以預算績效考核為重要抓手

為了實現(xiàn)保障預算績效一體化的持續(xù)有效性，還需要重視預算績效考核的財會監(jiān)督配套。財會監(jiān)督的重點應該從傳統(tǒng)的對資金使用合規(guī)性的監(jiān)管逐步轉移到以預算績效評價為核心的監(jiān)管上來，強化績效評價結果應用，建立結果評價與預算編制過程監(jiān)督相結合的財會監(jiān)督機制。具體地，在預算編制過程中，財會監(jiān)督應以績效目標考核為標準，對績效目標評價較高的項目優(yōu)先配機預算資金，同時，對最終上報的預算項目的具體執(zhí)行情況進行績效的考核和有效的監(jiān)督，評價項目結果與績效目標的差異，使基于績效考核的財會監(jiān)督貫穿于預算管理的整個過程。

五、結束語

當前，我國公立醫(yī)院由于缺乏預算績效一體化管理體系，財會監(jiān)督的大力推行為糾正預算績效管理的種種問題提供了契機，對促進預算績效一體化的完善具有積極作用?；诖?，本文對財會監(jiān)督和預算績效一體化的已有研究進行梳理，并通過調查問卷發(fā)現(xiàn)公立醫(yī)院預算績效管理中主要存在信息化程度較低、績效考核的整體目標難以確定、預算績效管理流于形式等一系列問題。基于這些問題，本文提出在預算與績效管理一體化管理閉環(huán)的基礎上建立嵌入預算績效管理全過程的監(jiān)督機制，通過建立事前預審、事中監(jiān)控與事后問效的全過程財會監(jiān)督模式，貫穿于預算績效管理的每個環(huán)節(jié)，形成完整的預算績效一體化與財會監(jiān)督閉環(huán)管理?？偟膩碚f，本文對于加強公立醫(yī)院財會監(jiān)督和優(yōu)化預算績效管理一體化具有一定的理論價值和實踐意義。