孟凡友 楊鑫
諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200
根據(jù)浙江省2018年土地利用變更調(diào)查,全省設(shè)施農(nóng)用地(包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地、規(guī)模化糧食生產(chǎn)所需的配套設(shè)施用地)面積16.21萬畝,與全國其他?。▍^(qū))相比(如山東省273.2萬畝、河北省131.6萬畝),浙江省設(shè)施農(nóng)用地總面積較小。全省只有杭州市、湖州市、金華市、衢州市的設(shè)施農(nóng)用地面積超過2萬畝,各縣(市、區(qū))中設(shè)施農(nóng)用地面積較大(超過5000畝)的分別是杭州市蕭山區(qū)、余杭區(qū),湖州市吳興區(qū)、南潯區(qū),金華市婺城區(qū)、蘭溪市、龍游縣和江山市。這些市、縣(市、區(qū))地形地貌類型的都是平原、盆地,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的自然條件較優(yōu)越[1]。
2015年,浙江省出臺了《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》(浙土資發(fā)[2015]9號),進一步完善和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用和管理,促進設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。主要舉措是:一是將區(qū)域特色農(nóng)業(yè)納入設(shè)施農(nóng)用地范圍。根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點,將食用菌、規(guī)?;B(yǎng)殖中給排水設(shè)施等納入生產(chǎn)設(shè)施用地范圍;將水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水生態(tài)化處理池、漁業(yè)機械臨時存放場所,自用飼料加工、包裝、晾曬、烘干場等產(chǎn)品分級處理場所,小型的保鮮儲藏冷庫用地納入附屬設(shè)施用地范圍。二是嚴格保護耕地和節(jié)約用地。引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地合理選址,不占或少占耕地特別是高標準農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地[2]。確需占用耕地的,通過采取耕作層土壤剝離和再利用、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施,盡量減少對耕作層的破壞。嚴格控制各類附屬設(shè)施用地的比例和用地規(guī)模,比如工廠化作物栽培附屬設(shè)施用地,不超過生產(chǎn)用地2%和上限7畝的控制比例和最大規(guī)模,比國家規(guī)定比例5%和上限10畝更加嚴格。三是規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)。設(shè)施農(nóng)用地審核備案流程分為:提出申請,受理初審,勘測、領(lǐng)資料、公示,簽訂設(shè)施農(nóng)用地與土地復(fù)墾協(xié)議,審核備案,完工驗收等環(huán)節(jié)。根據(jù)浙江省實際情況,統(tǒng)一印發(fā)設(shè)施農(nóng)用地備案申請表格,明確設(shè)施農(nóng)用地備案材料和清單,規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地備案管理。
目前,設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)是直接通過單個農(nóng)業(yè)項目的申請備案來管理,缺乏統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃,導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地零散分布。很多縣(市、區(qū))缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)項目是當?shù)卣恼猩桃Y項目,選址任由經(jīng)營者選擇,很多設(shè)施農(nóng)用地項目選址在交通便利的高標準農(nóng)田等優(yōu)質(zhì)耕地上,甚至落到連片耕地的中央位置,而且小、散、亂。農(nóng)戶對設(shè)施農(nóng)用地有需求但無申請備案意識,于是未批先建的小型看護房多而亂。設(shè)施農(nóng)用地農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格缺乏準入門檻,有的設(shè)施農(nóng)用地申請備案后,因缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力,導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地閑置。有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以設(shè)施農(nóng)用地名義申請用地,實際為了搞其他經(jīng)營。在設(shè)施農(nóng)用地的調(diào)查口徑方面,由于《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)將設(shè)施農(nóng)用地與耕地中的水田、水澆地、旱地并列,在耕地上發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè),若都納入設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查范圍,會出現(xiàn)縣域耕地面積減少,使得一個縣(市、區(qū))的國土空間總體規(guī)劃耕地保有量目標達不到,因此很多地方將耕地上地面已經(jīng)硬化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地都按照原地類調(diào)查,不列為設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查[3]。
設(shè)施農(nóng)業(yè)用房建設(shè)占用耕地的,要采取表土剝離、架空或預(yù)制板鋪面隔離等工程技術(shù)措施,減少對耕作層的破壞。但從各地的設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)實際情況來看,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在建設(shè)過程中普遍造成了耕作層破壞和地力流失,與一般的非農(nóng)建設(shè)沒有本質(zhì)區(qū)別,比如園藝場中的進口花卉種子存儲冷庫作為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理,采用的是工業(yè)廠房式結(jié)構(gòu),耕作層都被破壞且澆上水泥硬化面,用地協(xié)議到期后,地塊復(fù)墾成本高,難度很大。根據(jù)原國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)[2014]127號)要求,平原地區(qū)從事規(guī)?;Z食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè),選址不能避讓基本農(nóng)田的,通過相關(guān)部門組織論證后,可占用永久基本農(nóng)田,其余類型的設(shè)施農(nóng)用地都不能占用永久基本農(nóng)田。按照最近的自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》(自然資規(guī)[2019]4號)規(guī)定,養(yǎng)殖類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和破壞耕地耕作層的種植業(yè)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地,選址確實無法避讓永久基本農(nóng)田的,允許占用少量、零星的永久基本農(nóng)田。浙江省平原、盆地區(qū)域的永久基本農(nóng)田保護率非常高,而設(shè)施農(nóng)業(yè)項目選址在交通便利、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上,這些地塊大部分為永久基本農(nóng)田,歷年來審批或備案的設(shè)施農(nóng)用地中也有一定數(shù)量的設(shè)施農(nóng)用地占用永久基本農(nóng)田。
設(shè)施農(nóng)業(yè)具有高投入、高產(chǎn)出、高效率的特征,可有效地提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。從浙江省10多個縣(市、區(qū))設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展情況來看,設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了較為顯著的成效,但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的需求相比仍有較大差距,存在較多問題,需完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理政策。