李美麗

（沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110023）

一、條約退出機(jī)制的法律困境

（一）條約退出機(jī)制的不確定性

《維也納條約法公約》是規(guī)范國(guó)際條約最有影響力的國(guó)際公約?！毒S也納條約法公約》肯定了條約退出權(quán)，并呼吁締約國(guó)在締結(jié)條約時(shí)增加退出條款，具有極大的進(jìn)步性。［1］《維也納條約法公約》雖然在條約退出權(quán)的規(guī)制方面起到了里程碑的作用，但相對(duì)于司法實(shí)踐的需求，《維也納條約法公約》對(duì)條約退出機(jī)制的規(guī)定還略顯單薄，仍然存在法律漏洞?！毒S也納條約法公約》第五十六條規(guī)定了原則上不許退出條約的同時(shí)，還規(guī)定了兩項(xiàng)例外原則。一項(xiàng)是依當(dāng)事國(guó)原意有允許退約之可能，一項(xiàng)是依條約之性質(zhì)認(rèn)為有退出之權(quán)利。正是這兩項(xiàng)例外原則，增加了締約國(guó)退約的任意性。首先，“當(dāng)事國(guó)原意”需要探尋締約時(shí)的特定情勢(shì)，而且需要對(duì)“締約國(guó)原意”進(jìn)行解釋，解釋是具有不確定性的，同時(shí)容易被大國(guó)所操縱。因此，如果一締約國(guó)想要退出條約，總會(huì)找到對(duì)其有利的解釋，似乎能做到自圓其說就可以使自己的退約行為成為合法行為。而依據(jù)條約性質(zhì)來決定是否可以退出，雖然有一定的合理性，但是并不能窮盡所有條約的性質(zhì)，雖然主流學(xué)派規(guī)定了七種性質(zhì)的條約享有默示退出權(quán)，包括：臨時(shí)和解協(xié)議；貿(mào)易條約；聯(lián)盟或軍事合作條約；文化、科學(xué)或技術(shù)合作條約；仲裁、和解或司法解決條約；國(guó)際組織的基礎(chǔ)文件以及政府與國(guó)際組織間的總部協(xié)定。［2］但實(shí)際上，各學(xué)派的觀點(diǎn)也并不完全一致，而在具體實(shí)踐中，也并沒有按照理論上認(rèn)可的這七種性質(zhì)的條約享有默示退出權(quán)來實(shí)踐。因此從第五十六條來看，條約退出機(jī)制具有很大的不確定性，并不能從實(shí)質(zhì)上約束并限制締約國(guó)的退約行為，反而給了締約國(guó)一個(gè)可以退約的開口。

（二）條約退出機(jī)制對(duì)條約退出缺乏實(shí)質(zhì)性限制

根據(jù)《維也納條約法公約》第五十四條的規(guī)定，締約國(guó)有權(quán)依照該條規(guī)定退出條約，但并沒有對(duì)退約進(jìn)行實(shí)質(zhì)性限制，只要是按照條約規(guī)定的程序退約，該退約行為似乎就是合法的。締約國(guó)僅僅需要考慮退出行為在程序上是否合法，卻不需要對(duì)其退出的后果負(fù)責(zé)，即使一國(guó)的退出行為會(huì)對(duì)其他國(guó)家造成損害，甚至與國(guó)際社會(huì)的整體利益相違背。近年來，美國(guó)作為政治大國(guó)，頻繁地退出國(guó)際條約，包括《巴黎協(xié)定》等公約。涉及國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境乃至安全問題。而且美國(guó)在退出條約時(shí)，往往以條約損害本國(guó)國(guó)家利益為借口，體現(xiàn)了退約行為的任意性，究其原因還是因?yàn)闂l約退出機(jī)制對(duì)條約缺乏實(shí)質(zhì)性限制。

（三）肆意退約的法律責(zé)任難以落實(shí)

根據(jù)上文所述，由于對(duì)條約退出缺乏實(shí)質(zhì)性的限制，國(guó)家僅僅按照條約規(guī)定的程序退出條約即屬于合法，但合法的行為未必合理，一些大國(guó)的退約行為遭到了其他締約國(guó)和國(guó)際社會(huì)的反對(duì)，卻并未對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的約束，似乎也無需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。顯然，《維也納條約法公約》對(duì)該問題缺乏規(guī)定。當(dāng)一締約國(guó)的退約行為遭到一致反對(duì)時(shí)，締約國(guó)可否單方退出條約，如果強(qiáng)行退出了又應(yīng)該承擔(dān)什么相應(yīng)的法律后果和國(guó)際責(zé)任。這些《維也納條約法公約》都沒有進(jìn)行規(guī)定。甚至當(dāng)一締約國(guó)在沒有按規(guī)定的程序退出，違反“條約必守原則”時(shí)，《維也納條約法公約》也沒有規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任。這就使締約國(guó)想要退出某一條約時(shí)，可以無所顧忌，這也加劇了肆意退約行為。

（四）對(duì)于已簽署但未生效條約的退出問題缺乏明確規(guī)定

《維也納條約法公約》對(duì)締約國(guó)行使退出權(quán)的條約限定在了已經(jīng)對(duì)締約國(guó)生效的條約，但對(duì)締約國(guó)能否對(duì)雖然已經(jīng)簽署，但尚未對(duì)締約國(guó)生效的條約行使退出權(quán)，《維也納條約法公約》并沒有做出規(guī)定。由于簽署了條約并不會(huì)對(duì)締約國(guó)立即生效，一種可能是由于條約本身規(guī)定了只有在締約國(guó)達(dá)到一定數(shù)量時(shí)方可生效，另一種是由于締約國(guó)國(guó)內(nèi)法律的規(guī)定，簽署后還需國(guó)內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方能生效。雖然僅簽署還未對(duì)締約國(guó)生效的條約不對(duì)其產(chǎn)生法律拘束力，但締約國(guó)如果可以隨意退出的話，其他締約國(guó)可能基于對(duì)其他締約國(guó)已簽署條約的信任利益加入了一項(xiàng)條約，受條約約束，而簽署了條約又中途退出的締約國(guó)就不會(huì)受到條約的約束，這顯然是不公平的。由此可能導(dǎo)致所有締約國(guó)都持觀望態(tài)度，不敢率先批準(zhǔn)條約，這不利于國(guó)際條約的簽訂和通過，更不利于國(guó)際合作的開展。

（五）缺乏對(duì)撤銷退約行為的規(guī)定

根據(jù)《維也納條約法公約》第六十八條規(guī)定①《維也納條約法公約》第六十八條規(guī)定：退出條約的通知或文書得在其發(fā)生效力以前隨時(shí)撤銷之。，退出通知或文書在生效前可以隨時(shí)撤銷，但不得撤回。但《維也納條約法公約》僅僅一個(gè)條文，并沒有對(duì)撤銷權(quán)的權(quán)利主體、行使撤銷權(quán)應(yīng)遵循的程序、撤銷的時(shí)效、撤銷的效力等問題作出規(guī)定。而且條約規(guī)定可隨時(shí)撤銷極易被締約國(guó)濫用。例如英國(guó)退出歐盟。［3］根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第五十九條，②《歐洲聯(lián)盟條約》第五十條規(guī)定：任何成員國(guó)均可根據(jù)其本國(guó)憲法的要求決定退出聯(lián)盟。決定退出聯(lián)盟的成員國(guó)應(yīng)將此意向通知?dú)W洲理事會(huì)。根據(jù)歐洲理事會(huì)提供的指導(dǎo)方針，聯(lián)盟在考慮到該國(guó)與聯(lián)盟未來關(guān)系框架的基礎(chǔ)上與該國(guó)談判并締結(jié)協(xié)議，就其退出問題作出安排。自退盟協(xié)議生效之日起，兩部條約不再適用于該國(guó)；如未達(dá)成退盟協(xié)議，則兩部條約在該成員國(guó)依據(jù)本條第2款通知?dú)W洲理事會(huì)之日起兩年后，不再適用于該國(guó)，除非歐洲理事會(huì)與該成員國(guó)達(dá)成協(xié)議，一致決定延長(zhǎng)該期限。如締約國(guó)向歐洲理事會(huì)發(fā)出了退出通知，在兩年談判期快要結(jié)束時(shí)，通知撤銷退出意向，然后再申請(qǐng)退出，如此循環(huán)，締約國(guó)就相當(dāng)于強(qiáng)制延長(zhǎng)了退出的談判期限，獲得更大的談判籌碼，從而使歐盟其他締約國(guó)在談判中做出讓步。不僅如此，歐盟還會(huì)面臨一次又一次可能并不能解決問題的無效談判，浪費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，這顯然是不合理的。

二、條約退出機(jī)制的完善措施

（一）明確條約退出機(jī)制的權(quán)力基礎(chǔ)及限制

條約退出權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)是國(guó)家主權(quán)原則，一國(guó)基于其主權(quán)當(dāng)然地享有締結(jié)一項(xiàng)條約的權(quán)利，也當(dāng)然地享有退出一項(xiàng)條約的權(quán)利。但現(xiàn)行國(guó)際法不再承認(rèn)國(guó)家主權(quán)的無限性，國(guó)家主權(quán)原則也是要受到一定的限制的。因此條約退出權(quán)的行使仍要受到“條約必守原則”“誠(chéng)信原則”“國(guó)際合作原則”的限制。［4］條約對(duì)國(guó)家的約束力源于國(guó)家主權(quán)的適當(dāng)讓渡，這種讓渡不會(huì)導(dǎo)致締約國(guó)在條約必須遵守原則下的主權(quán)喪失。國(guó)家主權(quán)原則并不意味著國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中可以為所欲為不受約束，對(duì)國(guó)家主權(quán)的剛性認(rèn)識(shí)并不能構(gòu)成條約退出行為具有正當(dāng)性的充分條件，而條約必須遵守原則也不等同于國(guó)家主權(quán)的喪失。因此締約國(guó)應(yīng)充分地意識(shí)到國(guó)家主權(quán)原則并不是國(guó)家可以隨意退出國(guó)際條約的保護(hù)傘。

同時(shí)還應(yīng)該明確對(duì)條約退出的具體規(guī)定，彌補(bǔ)《維也納條約法公約》第五十六條的法律漏洞，對(duì)兩項(xiàng)例外規(guī)則進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)定?！熬喖s國(guó)原意”不應(yīng)該由單一的締約國(guó)私自解釋，應(yīng)由專門設(shè)立第三方機(jī)構(gòu)作出更為合理的解釋。而“依條約性質(zhì)”的適用也應(yīng)該本著最小爭(zhēng)議的原則來適用，只有普遍得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的種類的條約，比如貿(mào)易條約可以享有默示退出權(quán)，而有爭(zhēng)議的種類，則不能單一的依據(jù)“條約性質(zhì)”既可退出條約。

（二）嚴(yán)格條約退出的要求

目前，越來越多的條約都規(guī)定了退出條款，這規(guī)范了退約行為，但條約在締結(jié)初期，為了增加接受度，使更多的國(guó)家愿意加入條約中來，從而能吸納到更多的締約國(guó)，往往對(duì)退出條款的設(shè)置較為寬松，一般僅規(guī)定了退約的時(shí)間限制和程序限制，缺少對(duì)退約的實(shí)質(zhì)性限制，比如《巴黎協(xié)定》中的退出條款僅規(guī)定了時(shí)效限制，只要滿足一定的期限即可退出。但條約設(shè)置寬松的退出條件只是為了使締約國(guó)更容易批準(zhǔn)加入，并非鼓勵(lì)退出。因此，要設(shè)置更為具體和嚴(yán)格的退出條約的條件，要對(duì)退約的理由和正當(dāng)性進(jìn)行審查。在條約退出條款中增加實(shí)質(zhì)性要求，比如：退出條約必須符合什么要求，達(dá)到什么效果才能退出；得到多少締約國(guó)的同意；履行一定的承諾后方可退出；對(duì)一些涉及國(guó)家安全、國(guó)際環(huán)境等關(guān)乎整個(gè)國(guó)際社會(huì)和人類整體命運(yùn)的條約嚴(yán)格禁止退出。同時(shí)可以在締結(jié)條約時(shí)設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)或部門，用來審查締約國(guó)退約的正當(dāng)性。不能僅僅以抽象的“國(guó)家利益”受損為借口退出條約，并且當(dāng)事國(guó)必須進(jìn)行具體的說明。

（三）嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任

如上文所述，一些退約行為合法但未必合理，不僅會(huì)損害其他締約方的權(quán)利，也會(huì)給國(guó)際社會(huì)造成負(fù)面影響。因此。要嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任，一締約國(guó)如在退約時(shí)不具有正當(dāng)、合理的理由，執(zhí)意退出條約，違背了條約必守原則的，應(yīng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。對(duì)條約明確規(guī)定嚴(yán)禁退出，或依條約性質(zhì)或條約原意不允許退出的，締約國(guó)仍執(zhí)意退出或不按照條約規(guī)定程序退出的，更要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。締結(jié)條約時(shí)，應(yīng)增加責(zé)任條款，例如：退約前必須履行完條約義務(wù)；無正當(dāng)理由退約應(yīng)支付相應(yīng)的罰金；不按條約規(guī)定程序退約視為無效退約，締約國(guó)仍應(yīng)承擔(dān)條約義務(wù)等。同時(shí)，還可以就條約退出這一問題設(shè)置專門的爭(zhēng)端機(jī)制，包括設(shè)置專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，或者設(shè)置專門的咨詢機(jī)構(gòu)，同時(shí)也應(yīng)設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，來監(jiān)督締約國(guó)的執(zhí)行情況，否則由于國(guó)際法的“軟法”性質(zhì)，即使做出了決定，締約國(guó)也很難主動(dòng)的遵守。只有設(shè)置完備的責(zé)任體系，締約國(guó)才不敢根據(jù)自己意愿毫無顧忌地退約，尤其是退出一些對(duì)國(guó)際社會(huì)有重大積極意義的國(guó)際條約和國(guó)際公約。

（四）對(duì)已簽署未生效條約的退出問題進(jìn)行明確規(guī)定

由于《維也納條約法公約》未對(duì)已經(jīng)簽署但尚未生效條約的退出問題進(jìn)行規(guī)定，因此，在該種情形下，締約國(guó)能否隨意退出，就有了很大的主動(dòng)性。但是雖然僅僅是簽署還未對(duì)締約國(guó)生效，也未對(duì)其產(chǎn)生拘束力，這并不意味著締約國(guó)可以任意退出已簽署但未生效的條約?！毒S也納條約法公約》第十八條也規(guī)定了：一國(guó)負(fù)有義務(wù)不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動(dòng)。因此，一締約國(guó)簽署了一項(xiàng)條約意味著對(duì)條約的初步同意，締約國(guó)應(yīng)按照條約規(guī)定的義務(wù)采取行動(dòng)，也就是為了保護(hù)其他締約國(guó)基于該國(guó)簽署條約的意思表示產(chǎn)生的合理信賴和期待，該國(guó)不得隨意退出。雖然《維也納條約法公約》并未明確規(guī)定在該種情形下禁止隨意退出，但從《維也納條約法公約》第十八條規(guī)定也可看出，締約國(guó)不可隨意退出。對(duì)此，應(yīng)該在條約中增加具體的規(guī)定來監(jiān)督締約國(guó)的退出行為，并且對(duì)妨礙條約目的及宗旨的退約設(shè)置相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任來約束締約國(guó)的行為。

（五）嚴(yán)格規(guī)定行使撤銷退出條約的條件

雖然根據(jù)《維也納條約法公約》第六十八條規(guī)定，締約國(guó)可以在退出通知或文書在生效前隨時(shí)撤銷，但任何一項(xiàng)權(quán)利都不應(yīng)該被濫用，應(yīng)該合理地限制該項(xiàng)權(quán)利的行使。首先在內(nèi)容上，締約國(guó)撤銷退出條約必須符合國(guó)家憲法的要求，符合人民的意志，撤銷退出條約必須要有正當(dāng)?shù)睦碛?。其次，在程序上，?yīng)嚴(yán)格限制撤銷權(quán)行使的時(shí)間、形式和次數(shù)，如由于撤銷退約的嚴(yán)肅性，必須采取書面形式，并且可以規(guī)定，在撤銷權(quán)行使后多久不得再次申請(qǐng)退出。并且對(duì)濫用撤銷權(quán)設(shè)定懲罰措施。

三、總結(jié)

條約退出權(quán)具有國(guó)家主權(quán)屬性，《維也納條約法公約》也明確了締約國(guó)按程序退約的合法性，但是由于條約退出機(jī)制的漏洞，給締約國(guó)的肆意退約行為提供了條件，這給國(guó)際社會(huì)和國(guó)際秩序都造成了消極影響，締約國(guó)間出現(xiàn)糾紛，締約國(guó)與國(guó)際條約之間出現(xiàn)分歧是正常的，締約國(guó)應(yīng)遵守“條約必守原則”“誠(chéng)信原則”和“國(guó)際合作原則”，主動(dòng)地通過國(guó)際合作與協(xié)調(diào)來解決，而不是一味地通過退約或者威脅退約來達(dá)到自己的目的。當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，國(guó)家間相互依存度越來越高，國(guó)際合作日益密切，國(guó)家在退約時(shí)一定要審慎對(duì)待，謹(jǐn)慎行事。